长江流域退捕渔民可持续生计研究

胡欣霞

〔摘要〕退捕渔民在长江流域禁捕政策实施过程中需要通过转产就业，构建新的生计能力，才能实现可持续发展。促进退捕渔民转产就业工作是落实长江流域禁捕的重点、难点和热点，是渔民能否退得出、稳得住、能致富的关键。嘉陵江广元段位于嘉陵江上游，是长江上游重要的生态屏障和水源涵养地，在长江流域生态安全中具有重要的战略地位。文章通过对嘉陵江广元段退捕渔民转产就业的具体实践进行深入考察，从拓宽就业创业渠道、持续提升技能水平、增强兜底服务保障、切实维护渔民利益等方面提出促进退捕渔民可持续发展的对策。

〔关键词〕长江流域;可持续生计;退捕渔民;转产就业

〔中图分类号〕F326.4〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0694（2022）03-0090-07

一、引言

长江自西向东流经了我国多个省（直辖市），长江流域的生态环境保护是社会各界高度关注的热点问题。2017年中央一号文件提出要完善江河湖海限捕、禁捕时限和区域，率先在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕〔1〕。党的十九届五中全会指出要强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理，实施好长江十年禁渔〔2〕。2020年习近平总书记在中央农村工作会议上强调长江流域要抓好十年禁渔，妥善解决好渔民转产转业和社会保障问题〔3〕。根据农业农村部长江禁捕退捕工作专班统计数据，长江流域禁捕涉及全国11.2万艘建档立卡退捕渔船，23.1万渔民〔4〕。在外部政策推动和政府主导下长江流域20多万渔民将难以再继续以捕鱼作为生计方式，从而出现了这样一个特殊的群体——退捕渔民。自从20世纪80年代联合国提出可持续生计概念以来，这一理念逐渐得到大家的关注和认同。可持续生计理论注重人与自然的和谐相生，实现可持续发展，人的生存技能的提升，是可持续生计理论的核心。退捕渔民需要在政策的实施过程中重建其人口生计资本，必须实现转产就业，构建新的生计能力，最终实现可持续发展。退捕渔民能否退得出、稳得住、能致富，实现可持续发展，既关系到长江流域重点水域禁捕政策的实施效果，也关系到长江经济带高质量发展。

从已有的文献研究成果来看，目前对于退捕渔民的研究着重体现在以下几个方面：一是对于退捕渔民转产转业的研究，涉及其转产转业过程中面临的困难、影响因素和路径措施。何安华等（2020）指出退捕渔民要实现转产转业面临着自身素质偏低，积极性不高，资金、场所、技能等生产耍素存在短板等主客观影响因素，提出从水域捕捞业转向水域养殖业、种植业等产业内外转移的思路〔5〕。曹玲玲等（2021）从发挥政府主导作用、提高渔民技能素养、加强渔政执法监管、发展渔业衍生产业等方面提出促进退捕渔民转产就业的建议〔6〕。二是对于十年禁渔所带来的相应机制政策研究。程晓君（2021）从“十年禁渔”利益相关者所涉及的各级党委政府部门、退捕渔民、市场经营户、普通公众等出发，分析了如何构建十年禁渔的长效机制〔7〕。刘子飞等（2018）就如何構建退捕渔民生态补偿框架进行研究，认为生态补偿优于生计补偿与绿色发展目标〔8〕。邓文等（2021）运用“模糊——冲突”模型分析了禁渔令出台的背景，政策执行中的模糊性与冲突性问题〔9〕。三是对于各地实践的深度调研和解剖。刘龙腾等（2019）通过对洞庭湖湘阴县和汉寿县的实地调研，从渔民和管理两个角度反映退捕渔民面临的生计难、养老难、就业难、监管难等若干问题〔10〕。赖明苒等（2019）以洪湖自然保护区为样本，对当地渔民利益补偿中的决策失误、执行效率低等政策失灵现象和矫正情况进行了研究〔11〕。

嘉陵江作为长江上游重要支流，有着重要的航运、供水、生态功能，作为长江十年禁渔的第一道关口，退捕渔民转产就业直接影响到长江流域重点水域禁捕政策的实施效果。广元市域内嘉陵江干流长261.5公里、流域面积达14880平方公里，流经6个县区，36个乡镇、街道办事处，150个行政村，在长江流域生态安全中具有重要的战略地位。作为长江上游重要的生态屏障和水源涵养地，长江十年禁渔还涉及到嘉陵江广元段境内6个水产种质资源保护区和1个水生生物自然保护区。嘉陵江广元段退捕渔民重建人口生计资本，构建新的生计能力既关系到能否巩固提升长江十年禁渔成效，也关系到能否筑牢长江上游生态屏障。

二、嘉陵江广元段退捕渔民可持续生计概况

嘉陵江广元段共涉及777名退捕渔民，分布在利州区、青川县、苍溪县等6个县（区），其中利州区有215人，占渔民总数的27.67%，青川县有233人，占渔民总数的29.99%，苍溪县有202人，占渔民总数的26%。在深入广元市农业农村局、广元市人社局、利州区、青川县、苍溪县等相关部门走访调研，并对部分退捕渔民进行访谈的基础上，发现退捕渔民呈现以下一些特点。

1.年龄结构普遍偏大

相对而言，人口年龄越适龄越有利于就业。从退捕渔民的年龄结构来看，30岁以下的有9人，占渔民总数的31—40岁的有76人，占渔民总数的9.78%;41—50岁的有262人，占渔民总数的33.72%;51—60岁的有304人，占渔民总数的39.12%;61岁以上的有126人，占渔民总数的16.22%。51岁以上退捕渔民占总数的55.34%，明显呈现出年龄结构偏大的特点。年龄偏大的渔民有的祖祖辈辈以打渔为生，现在一下中断了延续几十年的行业生计，从江上打渔转向岸上务工，难免在心理上有些落差;有的渔民习惯了过去不受约束的打渔生活，现在转产就业到企业做工，从渔民身份转变为企业员工，难以适应，大龄退捕渔民再就业意愿不高，转产就业领域相对较窄，也面临更大的转产就业构建新的生计能力的挑战。

2.文化水平普遍较低

从退捕渔民的文化程度来看，没上过学的文盲有53人，占渔民总数的6.82%;小学文化程度有288人，占渔民总数的37.07%;初中文化程度有396人，占渔民总数的50.97%;高中及以上文化程度有40人，占渔民总数的5.15%。初中及以下文化程度的占到渔民总数的94.85%。退捕渔民文化水平普遍较低，学习新技能的难度大，转产就业竞争力不强;有的甚至存在一定等靠心理，认为这次转产就业是政府行为，希望由此可以找到更优质的工作岗位，但自身实际生计素质能力又难以满足转产后相关就业岗位需求，导致重建生计资本高不成低不就现象。

3.就业形式灵活多样

从样本统计结果来看，退捕渔民中有劳动能力和就业意愿已实现转产就业的共有604人，其中渔业产业安置6人，占转产就业渔民的0.99%;务农150人，占转产就业渔民的24.83%;企业吸纳105人，占转产就业渔民的17.38%;自主创业46人，占转产就业渔民的7.62%;灵活就业198人，占转产就业渔民的32.78%;公益岗位安置55人，占转产就业渔民的9.11%;其他形式就业人数44人，占转产就业渔民的7.28%。这表明渔民退捕之后就业形式多样，有的从事务农，有的外出务工，有的自主创业，有的公益岗位安置，因此，对就业帮扶的精准指导性要求较高。同时，退捕渔民转产就业后灵活就业所占比重较大，主耍以打短工或零时工为主，表现出明显的季节性和临时性特点，获得稳定生计来源存在一定风险。

三、嘉陵江广元段保障退捕渔民可持续生计探索

广元市结合各地实际，通过加强组织领导、精准帮扶对象、提升就业技能等，破解退捕渔民转产就业难题，构建新的生计能力，重建人口生计资本，取得初步成效。截至2021年5月，嘉陵江流域广元段777名退捕渔民中有劳动能力和就业意愿的劳动者全部实现转产就业，符合参保条件的759人全部参保，转产就业和参保持续保持两个100%，青川县沙州镇白龙湖渔民驿站项目获批成为全国17个（全省2个）试点项目之一。

1.构建促进退捕渔民转产就业工作机制

作为一项重大行政决策，为推进退捕渔民转产就业，重建人口生计资本，广元市专门成立由市长任组长的禁捕转产领导小组，下设工作专班和工作指导组，形成农业农村、市场监管、公安、人力资源和社会保障等19个部门共同参与的工作格局。严格落实长江流域重点水域禁捕补偿制度和加强退捕渔民生活保障工作要求，厘清禁捕界限，强化部门联动，确保退捕渔民转产就业工作制度化、常态化开展。明确把长江流域禁捕工作作为约束性任务，纳入考核体系，严格落实转产就业责任。充分利用各类新闻媒体平台，广泛宣讲禁捕退捕的重要意义，解读就业创业、退捕补偿、社会保险等相关政策措施，提高渔民对相关政策的知晓度、认可度、参与度。

2.动态掌握退捕渔民动向，有针对性地提供帮扶措施

厘清渔民边界、摸清渔民底数、掌握就业动态是做好退捕渔民转产就业工作，重建人口生计资本的基础。广元市通过对“长江流域重点水域退捕渔船管理信息系统”和“退捕渔民安置保障实名制动态帮扶信息系统”的完善，全面精准掌握退捕渔民基本信息和就业状况。针对不同退捕渔民的具体实际，建立“一对一”就业帮扶清单并及时更新，对有就业意愿和就业能力的退捕渔民纳入公共就业服务体系落实扶持政策;对有就业意愿但未就业的退捕渔民组织开展就业创业指导服务，做到精准帮扶。重点掌握尚未就业，以及灵活就业但收入较低、就业不稳定人员的实时情况和困难诉求，动态跟进退捕渔民创业意愿和扶持需求，確保帮扶措施贴合实际，产生实效。

3.加大培训力度，提高退捕渔民技能水平

要想退捕渔民能够有效转产就业，必须提升新的生计能力水平。在摸底了解退捕渔民培训需求的基础上，把有培训意愿的退捕渔民全部纳入培训计划，以县为主、市县联动开展培训。尊重退捕渔民多元化需要，因人施策，对从事农业生产的，重点开展适合渔民特点的实用种养技术培训;对有意愿外出务工或到企业就业和自主创业的，重点开展就业技能和创业培训，切实提高渔民转产就业能力。发挥技能提升行动资金作用，把退捕渔民作为就业重点群体纳入免费职业技能培训范围，并按规定给予培训补贴，激励渔民主动参与培训提升就业技能。

4.分类对接施策，扩展退捕渔民就业安置途径

利用政府掌握的有利资源扩展退捕渔民就业安置途径，重构人口生计资本。通过调整就业区域转移、市内缺工企业或新开工重大项目输送、农村新型经营主体吸纳、自主创业带动、公益性岗位兜底安置等多种路径，帮助有劳动能力和就业意愿的退捕渔民实现稳定就业。主动对接企业，广泛搜集适合退捕渔民劳动力特点的就业岗位，通过送岗入户等方式，帮助退捕渔民就业。加大就业创业扶持力度，设立青川县沙州镇白龙湖渔民驿站项目，依托市国有生态渔业公司，联合市餐饮烹饪行业协会，为退捕渔民就业创业搭建平台。

5.为退捕渔民提供政府兜底和安置补偿保障

确保退捕渔民无后顾之忧，做实做细兜底保障工作。截至2021年5月，符合参保条件的退捕渔民实现应保尽保，并落实困难人员养老保险费代缴60人，已领取养老保险待遇137人，落实社会保险补贴2514.25万元。将136名因病、因残等原因导致生活困难的渔民全部纳入低保，对6名特别困难渔民实施了临时救助。对于年龄偏大、市场就业困难的退捕渔民，鼓励乡镇开发巡江、护渔、保绿等公益性岗位兜底安置。落实地方配套资金，合理确定、发放有关补偿和补助金额。统筹使用渔业补贴、资源养护等相关资金，加大退捕工作支持力度。

在政府主导的推动之下，嘉陵江广元段退捕渔民可持续生计得到较好保障，但仍然存在就业期望值过高、就业稳定性偏低、就业竞争力不强以及由此而带来的适应性不佳等亟待解决的问题，从而影响生计资本的重建和可持续发展。如目前退捕渔民转产安置中灵活就业占比32.78%，企业就业、公益性岗位安置占比为26.49%，渔民就业方式较单一，就业不稳、收入不稳的风险较高。且渔民退捕后的技能培训意愿不高，2021年6月通过对退捕渔民职业技能培训调研来看，有劳动能力和就业意愿的604人中，只有118人有培训需求，加上已参加过技能培训的213人，约占到54.8%，意味着近一半的渔民没有技能培训需求或没有参加技能培训，无一技之长又不愿参加技能培训导致退捕渔民维持新的生计能力偏低，转产就业出现短板。加之，由于此项工作是一个政策性行为，退捕渔民往往会认为自己对国家是有贡献的，所以国家就应该给他们较好的安置和补偿，在整个退捕渔民转产就业和后期扶持发展过程中，一旦发现转产后的实际情况并不那么符合他们的期望，面对理想和现实间的差距，都极易成为引发渔民不满甚至上访的理由，个别、分散的矛盾容易聚集成现实社会问题，很可能会引发更大范围的群体性事件，从而影响社会和谐与稳定。

四、提升退捕渔民可持续生计能力的建议

推进退捕渔民转产就业既要兼顾眼前利益与长远利益，又要统筹短期效应和长效发展，还要把外部推动与内生动力相结合，解决好社会适应问题，从而帮助其实现更加充分更高质量就业和可持续发展。

1.拓宽就业创业渠道，促进退捕渔民转产增收

当务之急仍然是要创新思路，拓宽退捕渔民就业创业途径，使其逐渐获取一份较为稳定的收入。一是挖掘农渔业内部转产潜力。在实施乡村振兴战略背景下，挖掘农渔业内部转产潜力，因地制宜发展畜禽养殖、茶叶种植、中药材种植、园林花卉培育等乡村产业，积极促进渔旅融合，开发渔业文化，发展渔旅项目，兴办农（渔）家乐，促使退捕渔民就地就近就业。二是鼓励从事新产业新业态。引导退捕渔民积极融入农村电商、休闲旅游、快递物流等新产业新业态，鼓励相关龙头企业、农民合作社、电商平台等吸纳退捕渔民就业。三是开发多样化就业创业模式。开发“种植、养殖、零工+公益性岗位”等新的创收模式，帮助不愿外出务工的退捕渔民实现稳定增收。在允许生态渔业发展的大水面，依托国有生态渔业公司，以“资金入股+就业安置+渔船网具收购补偿”等方式，拓宽渔民就业创业渠道，提高收入水平。

2.持续提升技能水平，提高退捕渔民就业质量

从可持续性视角看，最关键的还是提升退捕渔民就业能力，让其既能够就业，又能够就好业。一是提高技能培训实效性。加大政策宣讲和引导力度，鼓励退捕渔民积极参加技能培训。探索线上线下相结合等多种灵活培训模式，重点开展适合渔民就业的实用技术培训。把退捕渔民纳入农民工劳务品牌和返乡创业培训范畴，资源共享，打好组合拳。将有创业需求和培训意愿、具备一定创业条件的退捕渔民纳入创业培训服务范围，组织开展创业培训。二是加大实岗训练力度。根据企业招工需求和渔民意愿，组织其到相應工作岗位进行实岗训练，切实掌握一技之长，提升转产就业能力。三是激活渔民内生动力。消除部分退捕渔民等靠要的依赖心理，变“输血”为“造血”，激发内生动力。尤其要加大对年轻渔民就业需求调研，充分考虑年轻渔民转产就业的差异化需求，采取更有针对性的引导政策和配套措施，提升年轻渔民技能水平，推动实现更高质量就业。

3.增强兜底服务保障，巩固特殊群体可持续发展基础

针对一些特殊群体，尤其是身体有病、生活困难的退捕渔民，要充分发挥政府的服务保障作用。一是发挥政策兜底作用。加大社保政策宣传落实力度，严格落实退捕渔民养老保险缴费补贴政策，对符合养老金领取条件的，保障基本养老保险待遇。聚焦生活特别困难的特殊渔民群体，落实好各项救助政策，兜牢民生底线。二是持续开发公益性岗位。尤其是对年龄偏大，转产转业需求相对较低，通过市场行为确实难以就业的困难渔民，大力开发水利设施建设与维护、河湖巡查与管护等公益性岗位，实现其从退捕转产就业到领取养老保险的平稳过渡。三是加强渔民后续发展的动态监测和跟踪帮扶。重点关注灵活就业、有劳动能力但暂无就业意愿等就业状况不稳定的退捕渔民，实时动态掌握情况，持续提供有针对性的就业服务，久久为功，打赢退捕渔民转产就业持久战。

4.切实维护渔民利益，促进退捕渔民与社会相适应

退捕渔民转产之后，面对职业的变化，未来不确定性的担忧，社会关系的改变等，必然有一个适应过程，需要在维护其利益的同时，做好引导工作。一是积极进行心理疏导。采取心理辅导、回访渔民、关心慰问等不同形式对退捕渔民进行专门干预。消除渔民心理障碍，培养他们的积极情感与态度，让他们真心感受到政府和社会的关心与关怀，尽快掌握新的就业技能，更好适应新的发展环境。二是进一步畅通反映诉求渠道。引导退捕渔民合理合法反映诉求，对问题和诉求及时回应，防止小问题变成大问题，小诉求变成大舆情。三是及时做好苗头性问题的化解工作。对发现的风险苗头或已经出现的信访事件要做好应对。诉求合理的，要尽快受理解决;一时难以解决的，要加强跟踪服务、做好安抚疏导;诉求不合理的，要做好“一对一”政策解释和思想疏通，从源头化解矛盾。

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