西南喀斯特地区农村人居环境政治的特殊困难及对策研究

2022-07-21徐彦胜赵昆炀张鸣鸣

中国西部 2022年3期

徐彦胜　赵昆炀　张鸣鸣

〔摘要〕改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的一项重要任务，随着农村人居环境整治三年行动任务的完成，各地农村人居环境得到明显改善。但我国西南喀斯特地区由于特殊的地质条件和脆弱的生态环境，农村人居环境整治面临一些亟待解决的特殊困难。文章以贵州省为例，从我国西南喀斯特地区农村人居环境整治现状出发，分析了该类地区农村人居环境整治存在的问题，提出了出台针对性整治策略及支持保障方案、构建多元投入格局、精细化系统化推进农村人居环境整治提升等对策建议。

〔关键词〕喀斯特地区;乡村振兴;乡村治理;生态建设;农村人居环境

〔中图分类号〕X24〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0694（2022）03-0080-1

作为一类特殊地貌，喀斯特地貌广泛分布于我国西南地区，是世界主要生态脆弱带之一，具有地表土壤瘠薄且不连续、地上地下连通性好、水土资源空间分布不匹配等特点，在岩溶干旱环境下，西南喀斯特石漠化现象严重，生态系统十分脆弱且脆弱程度持续加深。与此同时，我国西南喀斯特地区人口稠密，且少数民族人口占比高，曾经是我国贫困人口最集中地区之一，有关研究显示这一地区人口密度远超生态环境的最大人口容量〔1〕，人类活动进一步加剧了喀斯特地区生态系统的脆弱性。采取措施改善农村环境基础设施、推进卫生厕所建设及粪污无害化处理、治理农村生活污水垃圾，有利于改善农村生活条件、减少生态环境载荷。近年来，党中央高度关注农村人居环境整治工作，大力推进农村厕所革命、生活污水垃圾治理，2021年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅卬发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，作出实施农村人居环境整治提升的部署，对地处偏远、经济欠发达地区的人居环境改善提出了目标任务。

我国西南地区农村整体收入偏低特征与喀斯特地貌特殊资源条件交织，使这一地区在农村人居环境整治提升中面临诸多特殊困难和严峻挑战。2021年10月，课题组赴贵州省湄潭县、江口县、天柱县等典型地区开展调研，与贵州省及各县相关部门进行座谈访谈，走访13个行政村、279户农户。调研发现，我国西南喀斯特地区推进农村人居环境整治存在“滞后性”，生态建设和民生改善面临严峻挑战，需要采取有针对性的措施予以应对。

一、已有研究及述评

1.农村人居环境相关研究

近年来，农村人居环境问题日渐成为学术界关注的热点焦点，且有多学科交叉融合的态势。我们以“农村人居环境”“农村卫生管理”“农村卫生环境”等关键词进行中文学术论文检索，发现相关研究成果呈现两个显著趋势：一是尽管总量不大，但近年来在CSSCI等核心期刊上发表的相关论文数量显著增加;二是早年相关论文较多发表在公共卫生、规划设计等学术期刊上，但近年来综合性人文社科类和经济学期刊上的相关论文数量较多。就我国农村人居环境本身而言，农村人居环境区域差异明显，且地区间差异有进一步扩大的趋势，部分地区存在经济发展与农村人居环境建设不协调的情况〔2〕。出现这一情况的主要原因在于：历史欠账较多，人居环境改善缺乏全国层面的统一标准〔3〕;政策执行不到位、资金投入严重不足、技术空间适应性相对较差〔4〕;粗放型的经济发展模式、政府供给与管理工作不到位以及农户意识淡薄等〔5〕。从宏观视角观察，推动农业的专业化和规模化发展，有效提高农村消费水平，将进一步加剧农村环境的恶化〔6〕。从典型案例看，发展不充分的地方，如西南山区开展农村人居环境整治会更加复杂和困难，但村级实施人居环境整治措施和开展乡村旅游能够显著促进农户参与冲水式卫生厕所改造、减少生活污水和固体垃圾随处排放。同时，户主的家庭情况以及农村的交通情况也会产生影响〔7〕。杨锦秀等（2010）研究发现，农民工对流出地农村人居环境改善会产生影响，其中对山区的影响最大〔8〕。

2.喀斯特地区农村人居环境影响因素研究

早在2001年，有学者针对喀斯特地区特点进行了研究，建立了综合评价体系，提出了“城镇化”会对当地人居环境产生显著影响的观点，并针对性地提出考虑环境容量，提前做好规划的建议〔9〕。后续研究发现，喀斯特地区人居环境与区域自然环境密切相关，并且自然环境是该地区人居环境发展的主导因素，两者存在相互影响的紧密关系〔10〕。近年来，随着农村人居环境整治的兴起和相关研究持续深入，有学者进一步阐释了喀斯特地区环境退化与人类活动的紧密关系，部分研究认为人类活动加剧了环境破坏〔11-13〕，与人居环境产生更深远的交互影响。

3.喀斯特地区人居环境整治的特殊性研究

我国岩溶面积约占国土面积的1/3，在西南的贵州、云南、四川、广西等地广泛分布，属于典型的生态脆弱、环境敏感地区〔14〕。由于地理位置的特殊性，目前我国西南喀斯特地区农村人居环境整治面临特殊的困难和难点。一是环境敏感，生态退化明显。喀斯特地区旱涝灾害多发、水土流失严重、地面塌陷频繁，是典型的生态脆弱带〔15〕。该地区生态退化呈现类似荒漠景观的石漠化现象，对人类活动或环境污染较为敏感〔16〕。二是环境污染存在隐蔽性和易扩散性。当地大多为岩溶山体，山体内存在大量孔洞、地下暗流、地表径流等多层水流和空间，不仅不利于水土保持，还容易出现水源污染的情况〔17-18〕。有研究对贵州农村学校的饮用水卫生监测显示，当地2019年水样抽样合格率仅为58.81%，存在较为明显的粪便污染问题〔19〕。三是经济基础差，相对贫困集中。西南喀斯特地区是曾经的重点扶贫地区，截至2020年，西南喀斯特地区（含广西）农村居民最低生活保障家庭数占全国的27.96%①，是我國相对贫困最集中的地区，当地财政较差，农民经济基础较弱。

4.研究述评

整体来看，近年来国内学界对农村人居环境的研究成果日渐增多，在农村人居环境的现状特征、存在的问题、现实需求以及相关的政策研究方面有了较为丰富的成果，对于资金投入、建管主体、乡村治理的关系等方面的研究也有一定基础，部分研究还聚焦发达地区、贫困地区、山区、旅游景区等典型区域，对于进一步深化相关研究有着重要的现实意义和参考价值。

具体来看，目前我国西南喀斯特地区农村人居环境的研究大部分从顶层设计出发，有的研究注重治理前期规划建设，主张规划先行和城乡统筹发展的治理思路，主张促进城乡公共基础设施的均等化实现，改善农村人居环境〔20〕。有的研究更重视治理过程中监督管理和保障机制，一方面，主张完善法律法规体系、技术标准体系和技术服务体系，出台设计规范;另一方面，主张明确责任主体、建立长效管理机制和强调资金保障〔21-22〕。还有的研究关注政策引导，主张加强政策宣传教育，出台相关的财税政策和加强对农民环保意识的宣传教育，引导社会和民众参与农村人居环境〔23-24〕。

综上所述，西南喀斯特地区农村人居环境相关研究已有一定的理论基础，其影响因素主要为人类活动、自然条件和经济条件导致的“三重影响”，存在环境脆弱生态敏感、环境污染隐蔽性且易扩散、经济基础差和相对贫困集中等特点。这些特征

①资料来源：《中国社会统计年鉴2020》，下同。

导致了当地农村人居环境整体水平还不高的现象。以贵州省为例，截至2020年贵州农村生活污水处理率为13%①，农村卫生厕所普及率为78%，与其他非喀斯特地区存在差距。

改善喀斯特地区农村人居环境，有利于农村生活条件和生态环境的改善，但目前学界相关研究往往具有普适性，缺乏对喀斯特地区特点的深入阐释，大部分研究均为理论分析和宏观层面，缺少针对喀斯特地区特殊性的个案分析和深入研究。本文通过对位于喀斯特地区的贵州省农村进行实地调研，对农村人居环境整治中存在的问题个案分析，提出具有针对性的政策建议。

二、西南喀斯特地区农村人居环境整治存在五大“滞后性”

1.人居环境整治水平和进度滞后于生态建设需要

一是农村人居环境整治进度相对较慢，还存在不规范现象。近年来，贵州省扎实推进农村厕所革命、生活垃圾污水治理等农村人居环境整治各项重点任务，取得了明显成效，逐步改变了农村长期以来存在的脏、乱、差面貌。2018-2020年，贵州省共改造农村卫生户厕366.4万户，“十三五”期间累计完成3000个建制村农村环境综合整治。尽管已取得显著进展，但我们通过对贵州省湄潭县、江口县、天柱县实地调研发现，在问卷调查的279户农户中，卫生厕所普及率仅为65.6%;28.7%的农户生活污水直接排入田地、露天沟渠或随意排放。与贵州省13196个行政村总量相比，大部分建制村仍未完成农村环境综合整治。贵州省农村受经济发展和管理水平影响，部分村民将生活垃圾随意处理，污染村庄环境，有的直接将污水排放到溶洞，导致地下水污染，甚至威胁饮用水源安全〔25〕。

二是农村人居环境整治滞后于生态文明建设需要。喀斯特地区生态系统十分脆弱，在岩溶干旱环境下，石漠化现象严重，是人居环境建设的重要障碍。贵州省是国家生态文明试验区，良好生态环境是该省最大的发展优势。但随着经济发展，多数乡村面临的环境污染问题在喀斯特地区也不断出现〔26〕，生活垃圾乱堆乱放、生活污水乱排乱倒在一些地方还比较普遍。目前，西南喀斯特地区农村人居环境整治还难以满足生态宜居美丽乡村和生态文明建设的要求。

2.农村人居环境整治投入保障滞后于资金需求

一是资金需求缺口大。实地调研发现，贵州省户厕改造平均花费8971元，其中农户自筹5869元，户均财政补助约3100元。贵州省有1806.6万人居住在乡村②，约640万户。即使按照已经达到85%的卫生户厕普及率计算，仍有约100万户需要进行卫生厕所改造，约需财政补助资金31亿元，而目前中央财政改厕补助专项资金每年总计才70亿元，分摊到各省资金有限，对农村卫生厕所普及率还不高的西南喀斯特贫困地区来说，远远达不到资金需求。

二是财政投入压力大。长期以来，我国城乡二元经济发展结构导致农村基础设施落后，农村人居环境整治底子薄、欠账多，而农村人居环境整治涉及厕所、垃圾污水处理等设施建设，资金需求量大，且后期运行管护还需持续支出。贵州省无论是GDP总量、还是一般公共预算收入，总体水平还不高。同时，根据财政部统计数据，2020年末贵州省负债率为61.24%，居全国第二，高负债率也影响地方政府投入力度〔27〕。《中国统计年鉴2021》相关数据显示，2020年贵州省一般公共预算收入为1786.78亿元，在全国排名第22位，而支出达到5723.27亿元，很大一部分支出需要依靠中央转移支付，财政投入压力较大。

三是農民收入不高，资金投入有限。西南喀斯特地区是国家深度贫困区，国家级贫困县达151个，占全国国家级贫困县总量的26%;共有绝对贫困人口1735万人，占全国绝对贫困人口数的25%〔28〕。喀斯特地区少数民族、贫困人口占比较高，很多地区刚刚脱贫，农民收入不高。根据《贵州统计年鉴2021》显示，2020年贵州省农村常住居民人均可支配收入为11642元，而农村居民家庭人均生活消费支出达到了10818元，表明农村居民生活处于低水平平衡状态。调研组在贵州省的湄潭县、江口县、天柱县综合调研发现，农村生活垃圾、生活污水治理分别仅有7.2%、5.7%的农户表示付了费，分别为每户每月约15元、11元。作为农村人居环境整治的直接受益主体，农民付费意识和实际投入还不足。

3.现有技术储备滞后于工程建设需要

一是农村生活垃圾处理技术不能满足需要。农村生活垃圾治理技术性强，现有处理方式往往照搬城市技术模式，而贵州省大部分农村缺乏固定的垃圾堆放场地和填埋等处理系统，生活垃圾基本按照“村收集、镇转运、县处理”模式运送到城市处理。贵州省大部分农村都处于山高坡陡、交通不便的山区，受地理条件影响，这种处理方式不仅运输成本高，而且运输过程中容易造成二次污染。同时，贵州省多数喀斯特地区土层较薄，一些地区石漠化严重，有害垃圾无法深埋，即使填埋处理，如果防控措施不到位，垃圾渗滤液等有害物质很可能流入地表水或渗入地下水造成污染〔29〕。

二是农村生活污水处理技术适用性不足。贵州省的农村生活污水处理也以采用城市污水处理技术为主，但与农村生活污水排放量增加相比，相关处理设施建设比较滞后。贵州省农村生活污水主要来源为洗涤污水、厨房和冲厕污水等，具有污染面广、不易收集、波动量大、地区差异显著等特点，但农村不同于城市，加上对喀斯特地区实际考虑不足，导致技术模式不适用。喀斯特地区地表保水和调控能力低，污水很容易沿裂隙、漏斗渗入地下造成地下水污染。有研究表明，有的湿地型污水处理设施出现污水渗漏现象，进入地表水或地下水造成污染〔30〕。现有农村人居环境整治技术还落后于喀斯特地区现实需求〔31〕。

4.地方政府职能职责滞后于组织需要

一是工作职责转变滞后于改革需要。当前，贵州省农村人居环境整治由农业农村部门牵头抓总、有关部门按照职责协同推进，农村户厕改造、生活垃圾治理、生活污水治理等任务分别由农业农村、生态环境、住房和城乡建设等部门负责，相关事权、财权分散在各个部门，农业农村部门协调有关部门系统推进农村人居环境整治的难度加大，缺少农村生活垃圾污水治理等专业技术人员，对以前只管农业的农业农村部门提出了更高要求。

二是认识程度落后于工作需要。地方政府推进农村人居环境整治着重从组织推动、资金投入、宣传动员、督促检查等人手，而对喀斯特地区地形地貌的特殊性认识不足，对现有垃圾污水治理技术在喀斯特地区的适用性研究不够，对喀斯特地区采用平原地区垃圾处理模式的经济性和长期性也缺乏全面的评估，没有从喀斯特地区的特殊性出发研究并采取切实有效的政策和措施。

5.新旧项目衔接滞后于政策目标需要

一是原有建设改造标准低。西南喀斯特地区由于贫困面广，部分地方在推进农村人居环境整治过程中，往往将户厕改造等与易地搬迁、三改（棚户区改造、城镇老旧小区改造、背街小巷改造）十五改（改厕、改水、改圈、改厨、改路）等住建项目、扶贫项目和危房改造项目统筹实施。以扶贫项目为例，该类项目主要是为农村居民提供基本的生活条件保障，经过农村不断发展、农村人居环境整治职责部门的调整和国家卫生厕所标准的修订，原有建设改造的厕所已难以达到新的卫生厕所标准和厕所粪污无害化处理要求。

二是原有项目覆盖范围窄。调研发现，贵州省的喀斯特山区村庄分散，有的自然村离村委会几公里甚至十几公里，一些农村公共基础设施仅覆盖行政村村委会附近。以贵州省天柱县为例，受访者平均距快递点4.1公里，最远达到70公里。一方面，在实际工作中，一些地方较为重视能展示当地形象的人口聚集度高、交通方便的村庄，相对较偏僻的村庄往往不被重视，一些自然村缺少垃圾收集、污水处理等设施，村民生活垃圾只能随意丢弃，导致环境脏、乱、差〔32〕。另一方面，农村人居环境整治提升对不同地区分类提出了目标任务，因此，如果只对少数村、重点村进行“堆盆景”式的农村人居环境整治做法已达不到国家全面推进的要求。

三、西南喀斯特地区推进农村人居环境整治的对策

西南喀斯特地区推进农村人居环境整治提升的五个“滞后性”，既有资金、技术、人才等基础要素和条件的约束，同时也暴露出对喀斯特地貌推进人居环境整治特殊困难认识不足的问题，经济社会发展的脆弱性与生态脆弱性叠加，导致生态系统问题严峻，民生改善十分艰巨。为此，应高度重视西南喀斯特地区农村人居环境整治的特殊困难，从强化上级支持保障、构建多元投入格局、完善组织领导、开展技术攻关、做好项目衔接等方面，推动并实现有效的、可持续的农村人居环境改善。

1.高度重视特殊困难，出台针对性整治策略及支持保障方案

一是加强对喀斯特地区整体的关注。一方面，针对西南喀斯特地区相对贫困、经济欠发达和地处偏远的特点，出台专项农村人居环境整治扶持政策、提升财政保障力度，巩固提升基础设施建设和运维水平。另一方面，关注西南喀斯特地区特殊生态脆弱性，立足农村人居环境整治和生态建设，把环境保护和生态建设工作放在重要位置，针对生态敏感区等采取分类实施办法，确定喀斯特地区环境整治项目，有效提升农村人居环境水平，满足生态文明建设需要。

二是关注西南喀斯特地区的重点难点。农村生活污水处理方面，针对喀斯特地貌“存不住水”“易渗漏”等特点，从供排水一体化、技术适用化、资源回收化等方面系统谋划，加快形成具有喀斯特地貌特色的农村生活污水处理技术和排放监测标准。农村卫生厕所方面，针对喀斯特地区农户分散、污水混排、散户污水量小等特点，在有条件的地区推进“黑灰水”协同治理，探索建立针对喀斯特地区的农村厕所粪污分散处理机制。农村生活垃圾处理方面，针对垃圾集中轉运成本高等问题，探索有机垃圾就地处理机制，科学规划垃圾收集设施，转运过程实现封闭管理，避免造成二次污染。

三是完善规划实施精准的整治政策。在充分调研的基础上，建立西南喀斯特地区农村人居环境整治提升专项实施方案。在“一、二、三类地区”的基础上结合喀斯特地区特点，按照村庄农户分散程度、村庄山区面积、村域喀斯特地质特点等细化分类，制定不同类别的整治目标，建立差异化扶持和“高、中、低”的奖补办法，做到个性化施策。

2.构建多元投入格局，强化政策资金引导和金融信贷支撑作用

一是建立财政支持制度。根据西南喀斯特地区经济欠发达的实际，按照区别对待、分类指导的原则，统筹考虑地方财政收入能力，合理确定转移支付标准。中央在转移支付时适度向喀斯特地区倾斜，加大中央财政对喀斯特地区农村人居环境整治公共基础设施补助力度。

二是探索建立农民付费制度。农村居民是农村人居环境整治最直接的受益者，按照“谁污染、谁治理”“谁受益、谁付费"的原则，鼓励喀斯特地区探索建立农村人居环境整治农民适度付费制度。农民的参与和适度付费既可以提高农村人居环境整治的资金保障，也可以增强农民环保和主人翁意识，发挥村民主体作用，有利于农村人居环境整治的长效性。问卷调查显示，超过74%的农户愿意在污水得到较好处理的情况下付费，因此推动农民付费有一定的民意基础。在推动的具体过程中，可选择人口相对集中、基础设施齐备、经济条件较好的农村集中居住区开展试点。

三是发挥引导作用，促进金融信贷参与。出台涉及农村人居环境整治产业的税收优惠政策，通过电价减免、用地优惠、人才福利等，吸引企业和人才进入;对农村人居环境整治设施建设、运行维护等企业和个人制定税收优惠政策。同时，设立喀斯特地区“绿色发展基金”，拓展金融服务，鼓励地方在控制债务风险的前提下，向国家开发银行、农业发展银行、亚洲开发银行等金融机构申请针对喀斯特地区农村人居环境整治的“绿色信贷”。

3.完善组织领导机制，借鉴脱贫攻坚经验精细化系统化推进

一是借鉴脱贫攻坚经验做法，建立高位推动领导机制。脱贫攻坚之所以取得全面胜利，至關重要的一点就是党的领导为决战决胜脱贫攻坚提供了根本保证。推进西南喀斯特地区农村人居环境整治，也要借鉴党委“一把手”抓和“五级书记”抓等脱贫攻坚典型经验，确立党政主导、地方主责的领导和责任机制，把农村人居环境整治作为重要的民生工程，作为脱贫攻坚与乡村振兴衔接的重要内容大力推进。

二是细化组织结构，完善农村人居环境整治协同推进机制。建议西南喀斯特地区立足乡村振兴战略和农村人居环境整治需要，设立乡村振兴暨农村人居环境整治领导小组，统筹整治施行。确立领导小组负责统筹、监督、考核，牵头部门负责农业废弃物处理、农村厕所改造，住房城乡建设部门负责农村生活垃圾处理，生态环境部门负责农村生活污水处理和环境质量监督。在这一过程中，既要发挥部门的专业作用，又耍将厕所改造、垃圾治理、污水治理等统筹推进，通过领导小组加强各部门协商协调。在权责清晰的基础上，确定各部门在农村人居环境整治中的权利、责任和义务，形成精细化、专业化、系统化的工作推进机制。

4.开展技术研发攻关，制定低成本、适用性解决方案

一是加强针对喀斯特地区的技术研发。鼓励各级特别是本地科研机构、高校和企业加强针对喀斯特地区农村改厕、垃圾污水治理等适用性技术研发。根据现有农村人居环境技术适用性差和总体相对贫困的现实，以“低成本、易维护、易操作”为要求，研发新技术新产品，升级现有农村改厕和农村污水处理技术模式。在生活垃圾处理方面，可以在相对集中的乡镇政府或中心村等地设立转运站，或采用小型焚烧炉等技术就地就近处理，同时加强农村垃圾分类、回收和就地重复利用，减少垃圾转运和处理量，降低成本。

二是建立喀斯特地区农村人居环境数据库。面对喀斯特地区地理环境复杂、整治经验缺乏等问题，一方面，应建立评估和监测制度，按照农户特征、喀斯特地貌发育特征、运行效果等进行划分，定期监测环境质量、回访农户，对已运行的技术和模式进行效果评估，确定现有技术模式的适用性，对不适用的进行技术更新、升级。另一方面，收集各地水土流失、溶洞发育、地下河流、土壤地质等数据，建立各村的独立档案，“一村一策”因地制宜进行专项设计，提高农村人居环境整治方案的针对性。

5.全面掌握基础信息，做好新旧项目有机衔接

一是全面掌握喀斯特地区农村人居环境整治基础信息。在2021年对农村改厕问题进行全面摸排整改的基础上，发挥脱贫攻坚精准到户的工作优势，在农村规划、生活垃圾污水治理等方面开展摸排。尤其要关注喀斯特地区农村人居环境现状，对群众急切期盼的垃圾污水治理等进行系统性项目规划，做好查缺补漏工作，扩大农村人居环境基础设施覆盖范围，解决群众基本需求。

二是根据新的标准改造提升老旧设施。针对农村改厕等，对早期建设的、已经不符合新卫生厕所标准的户厕进行改造提升，加强厕所粪污无害化处理。同时，对不能运行的垃圾污水处理设施，分析原因并提出解决方案，在新项目安排时要考虑旧有设施运行维护，保障已建成项目连续推进和促进项目间有效衔接。设立专项资金，增强资金和项目分配的科学性、规范性、有效性，确保已建成、已达标、已运行的项目正常运行。

三是做好政策实施的连贯性。建议下一步在推进农村人居环境整治中，根据《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，分区分类推进。同时，统筹脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接需要，加大对喀斯特特殊地区农村人居环境整治支持力度，保障低收入地区农民基本生活环境需要，巩固脱贫攻坚成果。

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