网络诈骗治理困境与破解路径

陆小成

习近平总书记强调没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化〔1〕。2002年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的意见》专门针对电信网络诈骗违法犯罪行为，明确提出要坚持科技支撑、强化反制，运用科技信息化手段提升技术反制能力。随着互联网技术的快速发展，科技创新和信息化进一步助推社会快速转型，但同时也带来许多的网络安全风险。网络诈骗即诈骗者利用电信、网络等现代科技手段和平台实施的诈骗行为。网络诈骗主要利用计算机或网络技术，以虚构事实、隐瞒真相等手段实现非法占有，属于计算机犯罪与金融犯罪的结合体〔2〕。值得深思的是，在高科技时代，为什么网络诈骗者能频频得手，为什么难以对网络诈骗进行有效根治?其中重要缘由在于诈骗行为有“成本低、收益高”的特点，而预防诈骗缺乏有效的科技手段和网络平台，对网络诈骗行为进行治理缺乏有效的监控信息。在互联网+背景下，加强网络诈骗治理，采取有效措施，利用现代科技和信息手段，构建全国统一的公民诚信系统，对于提升网络诈骗治理能力具有重要意义与实践价值。

一、网络诈骗的社会危害与主要特征

截至2021年12月，我国网民规模达10.32亿，互联网普及率达73%(1)数据来源：中国互联网络中心于2022年2月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》。。互联网网民规模及普及率呈高位态势，与此同时，网络诈骗逐渐形成跨国界、组织化的产业链，成为制约互联网健康发展的顽疾〔3〕。由于其来势猛、范围广、危害大，让不少群众蒙受物质和精神等诸多损失，而且因网络平台的虚拟性、跨时空特点，网络诈骗行为很难得到有效遏制。随着科技创新发展，电信网络诈骗手段更新频率极快，网民难以防范〔4〕。网络诈骗行为严重干扰了和谐社会建设，影响社会群众生活，也严重考验国家治理现代化建设，有效治理网络诈骗行为成为社会群众的强烈期待和重要的民生工程。

1.网络诈骗种类多样

电信网络诈骗越来越多地通过网络传播〔5〕。目前，网络诈骗包括网络代购、中奖、退税、积分兑换、冒充熟人、冒充公检法工作人员、电话欠费等多种形式。特别是随着微信、微博、QQ以及短视频等新型媒介和平台的出现，网络诈骗的新样式、新领域不断增多。网络诈骗种类多样，呈现出许多新特征。比如，诈骗形式从“单团伙独立行骗”转变为“多集团配合作恶”、利用“人工智能、AI换脸”等新技术进行诈骗。此外，还出现了许多高危、高发的诈骗手法，比如疫情诈骗、兼职刷单、仿冒老师、网络交友诈骗等。

2.网络诈骗链条完整

网络诈骗者通过利用网络新技术、新平台、新应用，掌握网民心理和网络消费热点，形成了反侦察、防识破真相的完整诈骗链条。诈骗分子依托科技手段提高了网络诈骗的准确性和隐蔽性，特别是利用网络的跨空间优势，针对网络监管者的监管漏洞或盲区，形成了企业化运作、网络化管理、团队式作案的完整链条，具有较强的反侦查能力，能一定程度上规避诈骗风险。比如，有的网络诈骗团伙利用伪基站技术，替代移动网络中的工作基站，伪装成运营商基站，冒充合法号码向用户手机发送诈骗信息，进而形成一条生产、销售、使用的黑色产业链〔6〕，增加警方在对网络诈骗行为进行侦查、打击、治理等过程中的难度系数。

3.网络作案流动性大

不少网络诈骗团伙规避国内侦查，从境内向境外转移，采用“打一枪换个地方”的流动性作案模式。随着互联网时代的到来，缩短了时空距离，网络信息依托计算机、互联网、智能手机终端等就可以全球传播，网络诈骗实现跨国作案，流动性大。网络诈骗行为利用现代发达的互联网技术和平台，具有成本低、收益高、流动快等特点。网络诈骗行为时间、空间跨度大，诈骗过程中并不需要诈骗者与被骗者面对面接触。网络诈骗者与被骗者都不在同一个地方，诈骗者实施诈骗行为之后，被骗者发现自己被骗或者采取行动有一段时间的延迟，限于跨区域性、流动性大等制约难以对诈骗者采取有效的应对措施〔7〕。因网络诈骗流动性大，受害者却因跨区域、网络复杂性等对诈骗者无能为力，所以网络诈骗行为难以得到有效惩治。

4.网络作案手段隐蔽

网络诈骗行为在虚拟的网络世界进行，隐蔽性是其重要特点。随着网络普及，网上银行作为一种高科技的金融工具，因其交易方便、快捷等特点而愈加普及，伴随而来的却是愈演愈烈的网络和电信诈骗〔8〕。如网络诈骗者通过网上操作，可以入侵并篡改某一网上银行主页，网民在不知情的情况下填写银行账户等重要信息，从而轻易被诈骗者获取，完成网络作案行为。区别传统诈骗方式，网络诈骗作案活动主要是通过“人-计算机网络系统-人”进行。有的诈骗团伙甚至通过开发短信木马拦截技术进行作案，有的利用虚假改号软件模拟公共机构号码进行伪装诈骗，作案手段更加隐蔽、成本低、防控难。

二、网络诈骗治理主要困境

加强网络诈骗治理尤为迫切，但因互联网技术及其相关平台发展迅速，加强网络诈骗风险防范与治理更加具有难度。由于网络诈骗的受害人分布广泛，一起维权的时间成本和经济成本太高，而实施诈骗行为的犯罪嫌疑人一般在外地或国外，导致被害人的合法权益难以依靠现有的私力救济和社会救济途径得到维护〔8〕。打击网络诈骗犯罪的本质就是现今网络技术之间的博弈。但由于我国网络安全监管起步晚，基础数据库不健全、技术力量不足、专业设备缺乏等，造成了我国网络诈骗监控的能力不强〔9〕。网络诈骗治理困境主要表现在以下几个方面：

1.因诈骗者跨域操作导致立案难

网络诈骗一般通过跨区域甚至跨国界的电话或者网络联系，诈骗分子跨域操作，与受害者相互不谋面。诈骗者可以换一个网络账号和手机号码继续行骗。由于受骗者之间因网络的跨空间特点难以进行信息沟通，维权意识弱，往往选择放弃报案，也难以收集和保存证据，导致网络诈骗者往往逍遥法外，难以被及时依法处置。

2.因诈骗信息难以掌握导致侦查难

网络诈骗者利用公众在不掌握更多的网络知识、缺乏网络风险识别与防范能力以及对诈骗者自身真实信息无法知晓等情况，实现网络诈骗目的。当前，因多方面的原因存在，网络诈骗者可以随意更换QQ号、微信账号、手机号等，也可以随意新开或者取消银行账号，甚至代办和使用他人账号进行诈骗。特别是网络诈骗者的个人身份信息难以有效监控，导致立案侦查非常困难，这也是网络诈骗愈演愈烈的重要原因之一。而受害者只知道对方的银行账号或者QQ号、手机号，这些信息可以在诈骗者的操作下进行更改，增加了侦查破案难度。一些网站因商业利益驱使，纵容诈骗者在其网站上行骗，或者网站被盗用也无法防控，难以对诈骗者的行为进行有效的监督和治理。一般而言，警方接案后主要从两方面入手侦查：一是追查犯罪嫌疑人的银行账号，二是通过互联网查询网站所在服务器的位置。但由于诈骗者的银行账号跨省，跨省侦查增加了难度系数。而网站所在的服务器许多是租用国外服务器，一旦这些服务器关闭，线索就会中断，导致很难进行境外追查犯罪证据。有的犯罪分子与网络运营商勾结，将运营商处的日志记录进行删除，销毁犯罪证据，令侦查取证工作难以开展〔10〕。

3.因防控部门力量分散导致追讨和索赔难

由于诈骗者跨省甚至跨国界，受害者和公安人员难以对其进行追讨和责任追究。诈骗者每次作案金额少，空间分散，仅仅依靠公安的力量，很难对涉及面广案件数量多的网络诈骗进行及时追讨和索赔。电信运营商、互联网公司、银行、公安部门因各自为阵，监管分散，对通讯、网络上存在的巨量诈骗信息“无能为力”，面对诈骗成本低、治理成本高的网络诈骗行为往往“心有余而力不足”，网络诈骗行为因防控力量过于分散难以得到有效治理。

三、加强网络诈骗治理的破解路径

针对网络诈骗的特点及其治理困境，加强网络诈骗治理，应从建立治理平台、强化技术创新、完善治理法规、明确部门职责、鼓励社会参与等着力，提高防控电信网络诈骗的国家治理能力。具体而言，加强网络诈骗治理，应侧重以下几个方面的路径：

1.建立公民诚信系统，实时掌控诈骗信息

网络诈骗具有利用互联网的跨时空性、虚拟性、流动性、隐匿性强、范围广、作案时间短等特点，导致对诈骗者的身份信息很难真实掌握，公安机关很难对作案者的行为进行跟踪和及时监督，也为国家安全治理带来隐患。治理网络诈骗必须尽快整合力量，搭建防控平台，加快建立全国统一身份及信息识别功能的公民诚信系统。该系统由国家公安部门牵头建立，整合各部门信息，主要涉及到公民身份、银行卡账号等信息，特别是掌控诈骗者作案及其银行转账等行为踪迹。利用公民诚信系统，可以实现任何转账账号均是在真实身份人身上发生，不存在虚拟账号，遏制诈骗者通过随意更改信息而进行诈骗的行为。利用公民诚信系统，被骗者还可以及时报警和网络举报，及时锁定嫌疑人、追缴损失、防止诈骗范围扩大。国家也可以利用该系统不断完善功能、丰富内容，弥补网络监管漏洞，加大对网络诈骗行为的打击力度，为国家网络安全建设与治理提供必要支撑和关键抓手。

2.提升诈骗风险防范能力，强化网络交易安全性

由于网络诈骗者熟悉计算机、互联网等新技术，能够洞悉计算机网络的诸多漏洞和被诈骗者心理防范意识薄弱等缺陷。网络诈骗治理要加快提升反诈骗风险防范能力，尽快破解网络诈骗成本低、防范薄弱等困境，强化网络诈骗治理技术创新，保障网络交易安全。比如，创新电子签名与数字认证技术，杜绝诈骗者窃取用户信息进行非法交易。加强网络交易的动态监管，实时网络监控资金流向，对流向账号及信息进行实时跟踪、监控和保留痕迹。利用现代网络技术对网络交易行为设置严格的动态检查程序，对网络终端和主机数据库进行查询、记录、存档和监控，实时跟踪、及时监控。比如，对可能存在诈骗行为的网络交易活动进行监控，并对可能存在诈骗行为的可疑账号进行及时提醒、警告并持续跟踪，为惩治诈骗行为提供必要的证据和相关线索。

3.完善治理法规，全面整治清理黑卡黑户

加强网络诈骗治理的相关法律法规建设，全面开展黑卡黑户整治清理，进一步实施并强化实名制管理。严格规定个人在涉及转账交易等方面不能频繁更改个人信息，申请新的手机号、银行号、微信号、QQ号必须有一定的期限要求。公民个人或者公司法定代表人申请的手机号、银行账号、网站及网络用户名、QQ号、微信号、支付宝账号等均实时在诚信系统中备案，即使注销和更改也将实时记录和跟踪。对于信息不全的“黑卡”“黑户”进行冻结。凡涉及到社会交往的账号或用户名必须与其身份证信息挂钩，信息不全或者不一致时拒绝申请，全面实现实名制管理，防止诈骗者采取更换账号持续实施诈骗活动。明确借用个人银行卡、手机卡、身份证等信息行为必须承担连带责任，借用他人信息或者卡号者必须在公民诚信系统中备案。杜绝诈骗者随意隐匿身份、更改账号、为非作歹，纯净网络行为，维护良好的网络交易环境。

4.明确治理职责，构建多部门联合执法机制

增强公安、司法、银行、网管办以及互联网企业等部门防控网络诈骗的责任感和使命感，提高治理网络诈骗的积极性和主动性，加快构建电信网络诈骗犯罪的协同治理机制。要鼓励社会组织、社会公众等多元主体协同参与网络诈骗治理，坚持以人民为中心，坚持群众路线，群防群治，提升网络诈骗的协同治理水平。应加强部门力量与资源整合，明确各自职能职责，加快构建职责清晰、协同联动、衔接紧密、运转高效的网络诈骗治理体系。公安机关强化侦查打击，行业部门要压实治理主体责任，整合多方面资源，实现协同联动、综合治理。尽快成立严厉打击通讯网络诈骗犯罪的专门机构，制定打击治理网络诈骗工作方案，明确安全保卫、个人金融、电子银行等相关部门责任。公安、网络管理部门加快网络诈骗防控技术研发，加强与跨省、跨国界相关部门的信息沟通和联络，及时掌握和监控诈骗者行踪，尽可能防范各种诈骗风险。司法机关应简化立案程序，针对网络诈骗建立绿色通道，降低受害人的维权成本，加大对诈骗者的惩治力度。金融、电信、互联网等行业主管部门要全面落实行业监管主体责任。互联网企业要主动填补系统漏洞、建立安全审查机制，对于租用国外服务器的网站应该进行提醒和必要的风险规避。银行要对电信诈骗黑名单账户实施控制，对系统预警的电信诈骗账户及时中止汇款交易，并向客户提示风险，助力形成打击治理电信网络新型违法犯罪的强大合力。加强社会群众网络安全教育，利用电视台、广播、网站等平台加强通讯网络诈骗的信息揭露，举办各类网络教育节目，增强防范意识。

5.强化公众监督，夯实受骗者行使追讨权利

公众监督是治理网络诈骗的关键环节，网民举报是发现问题的重要渠道。要鼓励全社会监督，广泛动员公众力量，集中公众监督的力量与智慧，鼓励公众参与侦查和追讨过程，不断壮大侦查力量，降低侦查成本。应保障受害者的维权权利，不论受骗金额多少，受害者均可通过维权渠道进行追讨。依托建立全国统一的公民诚信系统，让人们可以通过身份查询或者银行账号查询，了解和掌握交易方的社会信用度，提高防范意识。通过核实和留存诈骗者的身份证号码、手机号、银行账号等信息，提高交易的安全性。基于个人身份信息安全性考虑，查询者不一定要掌握公民所有信息，但其身份证号码、手机号、银行账号等尾号信息应该可以掌握与核实。诈骗者信息在公民诚信系统中应长期保存并公之于众，他人可以随时查询，让社会广泛知晓、警惕和监督，让诈骗者的真实身份信息公之于众，切实提高诈骗成本。针对网络诈骗中互联网平台与网络诈骗犯罪存在的利益关系，依托公众监督举报，加大对基础电信运营商、互联网企业的监督和问责，并增加公众对各网站、互联网企业的诚信度评价，对失责、违规、失信行为列入黑名单。个人进行网络举报时，公安部门应配合将诈骗者或者被举报者的信息进行及时锁定和反馈，一定程度上也可提高诈骗成本，纯净诚信交易环境，进而提高国家对网络诈骗防控的治理能力，助推国家网络治理能力和治理体系现代化建设，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，加快建设更高水平的平安中国。