浅析山东省高速公路适度超前发展的必要性与可行性

孙 江,于华龙

（中交公路规划设计院有限公司,北京 100010）

0 引言

陆海相拥、山川毓秀、资源丰富、人文荟萃，山东作为我国经济和人口大省，改革开放以来取得了显著成绩。交通运输作为经济社会发展的基础，起到了重要的支撑与引领作用。截至2020 年末，山东省公路里程达到28.7 万km，其中高速公路里程达到了7 473 km，公路网密度达到了181.8 km/百km2。根据山东省印发的《山东省“十四五”综合交通发展规划》，到2025 年山东省公路里程将达到29.7 万km，其中高速公路里程将达到10 000 km，公路网密度将达到188.1 km/百km2。

当今世界面临百年未有之大变局，全球经济环境深刻变化，我国经济转向高质量发展阶段，对综合交通运输发展提出新的更高要求。2022 年《政府工作报告》提出，要“围绕国家重大战略部署和‘十四五’规划，适度超前开展基础设施投资”。交通运输部副部长戴东昌在国务院新闻发布会上指出，“今年要适度超前开展交通基础设施建设和投资，把重点工程建设作为扩大交通运输有效投资的重要抓手”。在我国经济面临新的下行压力的宏观形势下，这一决策部署揭示着党中央国务院对于通过基础设施投资拉动中国经济的决心，同时也指明了未来几年我国基础设施的投资建设将进一步向国家重大战略倾斜的发展方向。

在我国实现第二个百年奋斗目标征程中占据着极为重要地位，被列为交通强国第一批试点省份的山东省，肩负着推进更高起点的深化改革、更高层次的对外开放等新使命。其“十四五”综合交通运输规划尤其是高速公路规划能否更加全面地支撑国家重大战略部署，值得审视。

国家发改委投资司司长欧鸿[1]表示，基建项目要适度超前推进碳达峰投资，重点聚焦水利、交通、能源等领域，强化资金要素保障，加快项目前期和开工建设，激发社会投资活力。李连成[2]通过学科之间的对比分析，认为交通作为基础学科，在中国复兴中占有非常重要的地位，交通基建仍有适度超前发展的空间，但过渡超前绝对是不可取的。訾谦[3]认为适度超前的交通基建能够为区域经济发展提供有力支撑，是稳投资、扩内需、拉动经济增长的有效抓手。山东省交通运输厅厅长贾学英[4]认为，山东省交通基础设施结构性矛盾比较突出，交通运输要按照适度超前的原则，加快全面转型发展，实现全面升级。大部分专家和学者站在特定角度或领域对交通超前发展进行深入分析，对交通基建适度超前发展持肯定态度。该文认为交通基建，尤其是高速公路，其建设和发展与多领域、多行业的发展密切相关，跨行业、跨领域综合分析高速公路适度超前发展能够扩宽思路，看清交通相关领域的内在关系，能够更加全面的分析问题。

该文将从国家战略、人民需求、经济增长、山东独特的流域经济、产业升级、文旅产业、地形地貌、生产资源要素等维度，通过对比论证、案例分析、跨学科研究等方法，论证山东省高速公路基础设施适度超前发展的必要性和可行性，为政府、企业投资决策提供借鉴意义。

1 山东省高速公路适度超前分析

适度超前开展交通基础设施投资，扩大交通运输有效投资，是我国“六稳、六保”工作的主要抓手，是对冲经济下行压力、确保经济平稳运行的重要支撑，是提高交通运输供给质量、建设人民满意交通的重要举措。

对于致力于建设交通强省的山东省，适度超前开展交通基础设施投资，有助于支撑其在全面践行国家战略、满足人民需求、拉动经济增长、助力产业升级、发展流域经济、发展文旅产业等方面的基础性与引导性作用；同时，得天独厚的地形地貌优势、资源要素优势，以及提升强化的空间，为山东省进一步适度超前开展交通基础设施投资提供了必要的保障与发展空间。

1.1 适度超前的必要性

1.1.1 践行国家战略，需要打造互联互通的交通网络

近年来国家发布的多项国家战略、规划都与山东省密切相关，山东省可谓是国家战略的交汇地。

共建“一带一路”：山东省向西临近新亚欧大陆桥，向东临近日韩，是海上丝绸之路的重要港口省份，是国家共建“一带一路”战略的重要节点;建设交通强国：山东省是我国首批交通强国建设试点省份，肩负着落实交通强国战略的重要使命;国家综合立体交通网：山东位于京津冀-长三角主轴上，是京哈走廊、京藏走廊的起点省份之一，承载着支撑构建“一轴两廊”的重要任务;黄河流域生态保护和高质量发展：山东省是黄河下游入海的所在地，是支撑黄河流域生态保护和高质量发展的重要省份。

深入贯彻落实国家战略离不开交通运输的引领与支撑，建设交通强省不仅是山东省自身高质量发展的必然要求，更是全面融入国家战略的重要支撑。

1.1.2 满足人民日益增长的美好生活需要，建设人民满意交通的必要

山东省作为我国人口大省，出行需求十分旺盛。根据第七次全国人口普查结果，2020 年山东省规模持续扩大，常住人口为10 153 万人，总量排全国第二位。近年来，山东省人口增长较为迅速，2020 年常住人口相比2010 年增长约6.0%，高于全国平均水平。旺盛的需求需要匹配充足的供给，这对交通运输发展提出了更高的要求。

此外，随着人民生活水平的提高，人民对于美好生活的需要日益增长，对交通出行也提出更高层次的要求。仅仅实现通达显然已经不能完全满足人民的出行需要，快速、便捷、舒适、安全、绿色、智慧，人民需要更高品质的出行体验，要求交通适度超前发展，不断优化供给结构。山东省目前已基本实现“县县通高速”的发展目标，为了进一步提升通达性与便捷性，方便广大人民的出行，未来山东省还将逐步推动“县县双高速”，这就要求高速公路进一步适度超前发展。

1.1.3 拉动经济增长，需要发挥交通投资的乘数效应

形势严峻复杂，经济面临新的下行压力。从国际看，世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，外部环境不稳定不确定性因素仍然较多。从国内看，经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，困难和挑战明显增多。从山东省来看，长期积累的结构性矛盾和短期面临的制约性因素交织叠加，供给侧结构性改革、扩大有效需求等方面都面临较大压力。新的经济下行压力下，山东省亟需探索力保经济平稳增长的有效抓手。

促进山东省经济平稳增长，交通基础设施投资拉动仍是有效方式。投资作为拉动我国经济增长的三驾马车之一，其对于经济增长的乘数效应被广为认可，尤其是高速公路等规模大、经济社会效益显著的基础设施投资项目。2010 年至2020 年间，山东等东部沿海省份的高速公路建设规模大幅增长，年均增速达到了6.05%，而期间GDP 年均增速达到了9.20%，某种程度上可以说明高速公路投资对于经济的拉动仍然较为显著，见表1。

表1 主要沿海省份GDP 对高速公路的敏感程度

1.1.4 助力产业升级，需要支撑物流运输的降本增效

交通运输作为经济社会发展的“先行官”，是产业发展的重要支撑。农业、工业等实体产业的发展壮大，需要完善的现代物流予以支撑。农业方面，山东省一直把农业作为发展经济的基础产业，农业产值居全国第一，发展方向由传统农业向现代农业转变。工业方面，山东省工业发展迅速，基本形成了以能源、化工、冶金、建材、机械、纺织、食品等支柱产业为主体的工业体系。山东是全国唯一拥有41 个工业大类的省份，在全部666 个工业小类当中山东有拥有526 个。未来，随着山东省工农业发展潜力的进一步释放，其对于交通运输，尤其是货物运输将提出更高要求。

产业升维发展，需要补足交通基础设施短板，不断促进物流运输降本增效。随着供给侧结构性改革的不断深入，山东省将不断优化产业结构，不断推动新旧动能转换。交通运输作为产业发展的重要支撑，也需要不断更新优化，逐步由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变。不论是传统优势产业的更高质量发展，或是随着新旧动能转换催生的新兴产业，都需要交通发挥其先导与支撑作用。

1.1.5 发展流域经济，提升多式联运组织效率的必要

山东省海洋、水系资源丰富，流域经济发展潜力大。海洋资源方面，山东半岛伸向海洋带给山东3 300 多千米的海岸线，近全国的1/6，17 万km2的海域面积，因此也被形象地称为“陆上一个山东，海上一个山东”；依托临海优势，山东省发展形成了青岛港、日照港、烟台港等大型海港。水系资源方面，山东省河流分属黄、淮、海三大流域及半岛独流水系，逐步建成了“一横两纵、三干多支”的内河航道布局，包括京杭运河（主航道三级）、小清河（三级）、新万福河（三级）等重要航道；依托水系资源，山东省发展形成了济宁港、泰安港、枣庄港、菏泽港等内河港口。发展流域经济，需要依托临海傍水的资源优势，不断完善提升航道网，构建干支相连内河水运网；同时，不断推动铁水、公水等联运发展，提升多式联运效率。

1.1.6 壮大文旅产业，需要构建快进慢游的运输体系

人文荟萃、山川毓秀，山东省文旅产业发展空间广阔。泰山在这里崛起，黄河在这里入海，圣人在这里诞生，深厚的文化底蕴与丰富的自然资源历来就是山东省的亮丽名片。文化方面，山东省是儒家文化发源地，有“礼仪之邦”“孔孟之乡”之称。旅游方面，山东省是全国旅游资源丰富的地区之一，现有多处世界遗产、国家级风景区，多座国家级历史文化名城，悠久的历史、灿烂的文化、优美的自然风光构成了山东旅游独特的风格。依托文旅资源优势，山东省文化旅游业战略性支柱产业地位充分彰显，未来将着力打造著名文化旅游目的地。

适度超前投资交通基础设施，有助于充分发挥交通促进全域旅游发展的基础性作用。一方面，通过加快国家旅游风景道、旅游交通体系等规划建设，打造具有广泛影响力的自然风景线；另一方面，不断强化交通网“快进慢游”功能，加强交通干线与重要旅游景区衔接。通过不断推动实现交旅融合发展，形成交通带动旅游、旅游促进交通发展的良性互动格局。

1.2 适度超前的可行性

1.2.1 地形地貌优势，降低交通运输适度超前发展投入

地形地貌优势，降低了交通建设的成本，提供了适度超前发展的有利条件。与同为东部沿海的其他省份相比，山东省地形平坦，其中山地面积占全省面积仅为14.59%，而广东、浙江、福建的山地面积分别达到了33.7%、74.6%和53.4%。地形地貌条件很大程度上影响了交通基础设施的建设成本，以高速公路为例，根据已经公布的规划数据，山东省“十四五”期间高速公路建设的平均单千米造价为1.63 亿元/km，而广东、浙江、福建分别达到了2.95 亿元/km、2.95 亿元/km 和2.09 亿元/km，见表2。

表2 主要沿海省份山地占比与高速公路单千米造价

1.2.2 资源要素优势，奠定交通运输适度超前发展基础

资源要素充足，便于交通建设资源配置统筹。劳动力方面，山东省人口全国第二，劳动力人口众多，人力资源总量大；机器设备方面，山东省工业基础牢固，工业种类齐全，修路建桥所需机器设备供给充足；物料资源方面，山东省矿产资源丰富，采矿和冶金业发展规模大，能为修建高速公路提供物料支撑。可以说，山东具备适度超前开展交通建设的全部生产要素。资源要素本土化供给，一方面可以提高资源利用效率，另一方面也有利于降低交通建设的投入成本。

路域资源丰富，便于路域资源综合开发探索创新。交通作为人口集聚与经济发展的先决条件，其对于沿线的辐射带动作用显著，具有很强的正外部性。路产与陆域资源综合开发的模式可以大幅缓解交通建设资金的压力。正如上文所述，山东省资源丰富，具备较强的开发潜力。围绕交通线路，山东省具有丰富的土地、矿产、旅游、光伏等路域资源，这就为适度超前开展交通基础设施投资，探索多种开发与融资模式提供了广阔空间。

1.2.3 提升空间尚存，交通适度超前投资效率仍有保障

改革开放以来，山东省交通运输取得了显著成绩。但与同为东部沿海的广东等省份相比，仍然存在一定的提升空间。以2010 年与2020 年的高速公路为例，2010年山东省路网密度达到了2.71 km/百km2，仅次于江苏（3.79）和浙江（3.23）；“十二五”至“十三五”期间，除了江苏更加关注高速铁路建设外，其他沿海城市均加快了高速公路的建设步伐，至2020 年，山东省高速公路也有一定的提升，密度达到了4.73 km/百km2，但相比其他省份仍然有一定差距，存在进一步提升强化的空间，见表3。在合理规划的基础上，交通基础设施投资仍然较为有效。

表3 主要沿海省份高速公路网密度

2 结论

在当前的发展阶段，山东省高速公路适度超前发展是践行国家战略和满足人民需要的举措，能够拉动经济，特别是流域经济的发展，能够助力产业升级，壮大文旅产业的发展。与其他沿海省份相比，山东省具备优良的地形、生产要素和路网空间等优势，能够为高速公路基建进一步发展提供可能。今后一段时间，山东省可以通过适度超前发展高速公路基础设施，带动经济社会的稳定发展。