对比民航发展规划分析判断民航发展趋势

彭 科，熊 浩，何 沙，朱 林

(1.中国民用航空飞行学院 新津分院，四川 成都 611431；2.西南石油大学 经济管理学院，四川 成都 610500；3.西南石油大学 土木工程与测绘学院，四川 成都 610500)

中国民用航空局发布的民航发展规划，是指导我国民航发展的重要文件，其内容主要包含发展环境和指导思想、航空安全体系、综合机场体系或基础设施体系、航空服务能力与水平、发展目标与保障措施等。《中国民用航空发展第十三个五年规划》的发展目标和完成情况，是检验我国民航业“十三五”时期发展成果、分析我国民航业发展状况的重要信息源。根据我国民航业当前面临的外部和内部发展环境，依托《“十四五”民用航空发展规划》，将其与《中国民用航空发展第十三个五年规划》进行对比分析，可判断出我国民航业在今后一段时间内将通过智慧民航、绿色民航建设世界一流航空服务体系，从而较好地满足我国经济社会发展的需要。

1 “十三五”时期和“十四五”时期中国民用航空业发展情况对比

“十三五”时期是中国民航发展史上很不平凡的五年，面对严峻复杂的国内外形势和风险挑战，中国民航取得了航空运输规模大幅增长、运行服务品质持续提升、基础性战略支撑作用更加凸显、关键核心技术联合攻关创新格局不断优化、应对突发性事件和重大风险挑战的能力不断增强、在大国外交国际合作及维护公民海外利益中的独特作用愈发彰显等显著成绩。按照民航强国战略进程安排，“十四五”时期是多领域民航强国建设的转战进阶关键阶段，重在强基固本、提质增效，努力为重点领域和关键环节取得新突破打好基础。中国民航将形成以“十四五”规划为目标任务牵引，以深化改革为实现途径和治理手段，规划与改革“双引擎驱动”的工作格局，为民航业在新发展阶段开拓新局面提供更强动力。[1]

1.1 发展基础对比

《中国民用航空发展第十三个五年规划》是在民航业“十二五”规划时期取得一定发展成就的基础上，在全面建成小康社会的决胜阶段，以及实现民航强国战略关键阶段发布的行业发展规划纲领性文件。[2]

《“十四五”民用航空发展规划》是“十三五”以来，在党中央、国务院的正确领导下，在积极应对国内外复杂环境变化和各种风险挑战的基础上，在我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的形势下，有关部门编制的多领域民航强国建设开局起步阶段的纲领性文件。[3]两份规划的发展基础有以下相同点和不同点：

1.1.1 相同点

(1)两份规划均立足于服务国家发展战略的需要，在民航业自身的发展基础上，寻找增长点和突破口。

(2)两份规划均是在上一规划时期克服困难挑战的基础上，分析新一规划时期形势任务，并指明目标要求。

(3)两份规划均是在民航业安全稳步提升、保障能力不断增强、战略地位愈加凸显、国际影响逐步增大的有利条件下，本着适当超前、调总控稳的原则，部署行业发展任务。

1.1.2 不同点

(1)两份规划的编制参考依据不同。民航“十三五”规划是依据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《国务院关于促进民航业发展的若干意见》以及《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》等编制，民航“十四五”规划则是依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》和《新时代民航强国建设行动纲要》等编制，是国家的发展战略需求，对民航业的配套建设提出了更高的标准和要求。

(2)两份规划的发展基数不同。“十三五”初期我国民航的航班客座率、载运率和飞机日利用率持续处于较高水平，2015年分别达到82.1%、72.2%和9.5小时[2]；“十四五”初期我国民航的航班客座率、载运率和飞机日利用率在保持较高水平的同时，中西部机场旅客吞吐量占比提升至44.4%[3]。以上数据表明“十四五”初期我国民航的区域发展程度相较于“十三五”时期更加协调，受地区和发展水平差异的影响在逐步缩小。

1.2 发展形势对比

通过梳理两份规划，可以清楚地看到“十三五”规划初期和“十四五”规划初期我国民航业的发展形势，如表1所示。

表1 我国民航业在“十三五”规划初期和“十四五”规划初期面临的发展形势

从表1显示的信息来看，“十三五”时期，我国民航业抓住了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，以及推动沿海、内陆、沿边互动互补开放，促进国际国内要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合，开拓国内国际两个市场和行业“走出去”的重大机遇，航空客货等运输服务能力和品质得到显著提升。然而在进一步改革运行机制、缩小地区机场发展水平差异、大力培养行业人才的同时，大型枢纽机场空域资源渐趋饱和、小型支线机场业务不足(亏本运营)，航空运输跨区域协同度低、应对国际国内突发风险能力不足的情况亟须得到进一步改善。从表1我们清楚地看到“十四五”规划初期，中国民航扎实推进安全管理工作，有效保证了航空服务品质，并持续提升了以机场建设为核心的运输保障体系和以空中管制调度为核心的空域保障体系，在全面优化航线运输网络、提高空管能力水平等方面取得了较好成绩。但是面对常态化疫情防控形势要求，以及国际国内航空客货运输需求下降的总体态势，航空产业市场疲软、关键资源不足、与地方产业协同度低、科技实力不强、绿色低碳实施效果不佳，致使当前的行业治理体系和治理能力与民航强国建设需求不匹配的境况愈发凸显。

1.3 发展目标对比

根据两份规划，可以清晰地看到“十三五”规划时期和“十四五”规划时期我国民航业的发展目标，如表2所示。

表2 我国民航业“十三五”规划时期和“十四五”规划时期的发展目标

从表2来看，我国民航的发展目标已由凭借民航基础设施体量和航空客货服务运输总量的民航单一强国向智慧民航、绿色民航、高度协同的民航等多领域民航强国发展，并逐渐采取措施将传统的要素驱动发展模式改进为创新驱动发展模式，更加注重控总量、调结构、提质增效，从政策、评价和考核机制等方面着手应对当前我国民航业面临的机遇和挑战。

2 “十三五”时期的发展目标完成情况及其原因分析

《中国民用航空发展第十三个五年规划》分别就行业规模、发展质量、保障能力、绿色发展这四个方面拟定了2020年预期目标值，从指标的分布来看，挖掘开发航空客货运输服务潜力是我国民航业拓展行业规模的主要手段，航班安全事故率和航班正常率是官方和顾客评价民航服务品质的重要指标。此外民航机场等基础设施的建设力度在不断增大，运输机场的直线覆盖半径在不断扩张，绿色民航、低碳航空也越来越受到重视。

2.1 “十三五”时期的发展目标完成情况

通过整理统计民航“十三五”规划14个预期指标的完成情况可见，9个预期指标未完成，5个预期指标完成，如表3所示。

表3 我国民航业“十三五”时期主要预期指标完成情况

从指标的完成情况分布来看：行业规模预期指标有4个未完成，发展质量预期指标全部完成，保障能力预期指标全部未完成，绿色发展预期指标全部未完成。由此可以看出在保障能力建设步伐趋缓、行业发展规模受限的大环境下，我国民航业的服务品质总体呈上升趋势，即体量增长相对滞后、但品质增长按期完成。

从中国承运人占国际市场份额来看，我国民航业在2019年便已提前完成预期发展指标，在航空运输总周转量、旅客运输量、货运吞吐量皆未达到既定指标的情况下，中国承运人占国际市场份额指标的提前完成，说明我国民航业已占据相当规模的国际市场份额。在航空客货运输总量中，国际客货运输总量的比例在逐渐上升，这是我国民航业深度走向国际市场的重要表现，同时也表明我国民航的内需服务市场潜力亦有待进一步挖掘，外部国际市场的空间还有进一步开发的可能，这对我国民航的发展是有利的。

从绿色发展的指标完成情况来看，我国民用航空运输的“吨公里燃油消耗、吨公里二氧化碳排放”指标不但没有下降，反而呈现上升趋势，这是我国民航在当前形势下低碳绿色发展不足的体现，但是从另一个方面来看，也说明我国民航业今后在低碳绿色产业领域大有空间、大有潜力、大可作为。

再分别从2019年、2020年各项预期指标的实际完成值来看，航空运输总周转量由1 293亿吨公里降至799亿吨公里，降幅约38.21%；旅客运输量由6.6亿人降至4.2亿人，降幅约36.36%；货邮运输量由753万吨降至677万吨，降幅约10.09%；通用航空飞行量由106.5万小时降至98.4万小时，降幅约7.61%；飞机保障起降架次由1 166万次降至905万次，降幅约22.38%。比较2019年、2020年部分发展指标的变化情况，可以看出2020年初新冠肺炎疫情对民航运输业的影响是巨大的，我国民航客货运输受疫情波及降幅很大，但是通用航空作为我国航空运输的后备力量，受疫情影响的降幅最小(通用航空飞行量降幅仅约7.61%)，再加之近年来，国家越来越注重通用航空产业的发展，这也为我国民航运输业未来的长久发展提供了新的方向。

2.2 “十三五”时期既定发展指标未能实现的原因分析

“十三五”时期我国民航业14个预期指标有9个未能实现，其主要原因有4个：外部环境日趋复杂导致行业风险增大，内部基础设施保障体系覆盖不完善，空管保障服务水平与服务体量不对称，综合物流交通运输衔接不足。

2.2.1 外部环境日趋复杂导致行业风险增大

当前面临百年未有之大变局，民航发展外部环境的复杂性和不确定性日益增加。首先是随着中美战略博弈的发展，美国及其他一些发达国家对中国航空产业采取遏制态度，中国民用航空运输业受到不利影响；其次是全球经济下行压力增大，逆全球化、贸易保护主义抬头趋势明显，跨国航空客货运输受政府政策影响较大，国际航空客货运输竞争加剧；再次是全球新冠肺炎疫情蔓延之下，为防止疫情的扩散和传播，各国对于跨境运输采取日渐保守的态度，航空客货运输市场也一直呈现低迷态势。按照“十三五”初期的发展计划，继续加大基础设施建设投入提升保障能力，持续扩充行业规模，虽然将为我国民航铸就大体量的市场提供支撑，但在航空运输市场需求受外部环境影响大幅萎缩的背景下，高投资、高成本运营对应低需求、低回报，成为制约我国民航快速增长的主要因素。

2.2.2 内部基础设施保障体系覆盖不完善

根据民航生产统计公报显示[4-8]，“十三五”时期我国所有境内机场(不包含香港特别行政区、澳门特别行政区和中国台湾地区)的旅客吞吐量分布情况如表4所示。

表4 “十三五”时期我国所有境内机场的旅客吞吐量分布情况

从机场的运营保障规模来看，“十三五”时期我国年旅客吞吐量在1 000万人次以上的机场占比介于11.2%和16.32%之间，不足2成，货邮吞吐量在10 000吨以上的机场占比介于22.55%和24.69%之间，不足3成。受地区发展水平的差异影响，我国民用航空客货运输的基础设施保障体系建设也呈现较大的地区差异，即北京、上海、广州等一线城市和具有较强竞争力的二线城市，其机场保障服务设施完善，功能先进，三线城市、偏远城市以及少数民族聚居区域的机场保障服务设施相对落后。机场服务保障覆盖呈现重经济前沿、重人口规模、重效益回报、轻协同规划、轻阶段布局、轻地域互补的格局态势。此外一线城市机场建设容量持续扩大，但是空域资源已接近极限，日益增长的航空客货运输需求和特大机场的建设运营成本，以及有限的空域容量之间的矛盾将会长期并存。

2.2.3 空管保障服务水平与服务体量不对称

空域资源是民用航空客货运输的核心资源，因而在有限的空域资源下，合理分配空中运行通道，使得国际、国内客货运输航线，以及非民航飞行运输对空域资源的运用发挥到极致便显得尤为重要。2016-2019年，我国全年旅客吞吐量完成人次分别为101 635.7万人次、114 786.7万人次、126 468.9万人次、135 162.9万人次，年均增长约10%；货邮吞吐量分别为1 510.4万吨、1 617.7万吨、1 674.0万吨、1 710.0万吨，年均增长约4.23%；2020年受新冠肺炎疫情影响，全年旅客吞吐量、货邮吞吐量依旧分别高达85 715.9万人次、1 607.5万吨[4-8]。当前我国空域资源空管保障服务还没有形成基于国家空域政策与结构、空域逐日分配以及空域实时使用的三级空域管理体系，空域使用机制还不够灵活，临时航线的划设和运维还不够合理，空域整体使用效率还不高，这与我国民航客货服务市场的发展需求体量是不对称的。

2.2.4 综合物流交通运输衔接不足

从运输机场直线100km半径范围内覆盖地级市的百分率来看，“十三五”时期我国民航的预期指标是93.2%，2019年的实际完成值是91.7%，2020年的实际完成值是92%。这充分说明机场周边的配套公共交通服务设施建设落后，机场与城际交通、轨道交通之间的衔接程度尚显不足，以机场为核心的客流、货流综合交通运输服务体系有待进一步提升。

3 “十四五”时期我国民航运输业的发展趋势

中国民航“十四五”发展时期要分为两个阶段把握：2021-2022年是恢复期和积蓄期，通过加快重大项目实施，抓紧推进改革，调控运力投放，稳定扶持政策，积蓄发展动能，促进行业恢复增长；2023-2025年是增长期和释放期，重点是扩大国内市场、恢复国际市场，释放改革成效，提高对外开放水平，着力增强创新发展动能，加快提升容量规模和质量效率，全方位推进民航高质量发展[3]。中国民航“十四五”时期的发展预期指标如表5所示。

表5 中国民航“十四五”时期预期发展指标

3.1 从发展类别看“十四五”规划发展趋势

民航“十三五”规划的发展类别主要分为四大类：行业规模、发展质量、保障能力、绿色发展。民航“十四五”规划的发展类别主要分为六大类：保障能力、行业规模、安全水平、便捷高效、创新智慧、绿色发展。对比发展类别不难看出保障能力和行业规模依旧是民航体量发展目标的重要支撑，即为国家的建设和发展配套相适应的民航服务保障体系。安全水平(运输飞行百万小时重大及以上事故率、运输航空亿客公里死亡人数)的提出，形成了量化指标需求，这是新时期对民航安全水平考核、评价机制的一大探索。便捷高效虽系首次提出，但是千万级以上机场近机位靠桥率要从75%上升至80%，对空域和机场的使用率提出了更高的要求，运输飞机平均日利用率由6.54小时上升至9.4小时需以航线航班的数量拓展为依靠，枢纽机场轨道交通接入率由68%提至80%可以看出机场与公共交通、城际交通之间的高度衔接也被提上了日程。

3.2 从运输机场覆盖率看民航发展趋势

各个地级行政中心，在60分钟内到达运输机场的覆盖率，由当前的74.8%到2025年实现超过80%的目标。这一目标的提出说明以下四个问题：一是我国当前的综合交通运输通道总体规模仍旧不足，总体联通度较低，运输能力尤其是衔接运输能力不够；二是即使是在城市区域，交通的发展水平也是不高的，城市和乡村之间的二元结构差异则更加明显；三是城市和乡村的公共交通主体地位还不高，城市与城市之间，城市与乡村之间的公共交通协同度低；四是以机场为核心的综合交通运输管理和服务水平不足，当前的综合交通运输管理效率和服务品质与国家对综合交通运输的需求不匹配。“十四五”时期将着力完善以机场为核心的城市综合交通运输体系，全力推动航空枢纽、铁路枢纽、公路枢纽之间的高效衔接、高效畅达，真正实现“60分钟到机场”，构建以机场、铁路、高速公路和快速通道为主体的一体化交通系统，进而形成空地1小时交通圈，这是我国民航今后在综合交通运输发展领域的重要方向。

3.3 智慧机场是民航发展的重头戏

为了快速有效推动智慧民航的起步建设与长远发展，中国民用航空局紧密结合国际智慧民航发展趋势，根据中国民航发展的具体实际，先后发布了具有重要指导价值、实践价值和前瞻性的智慧民航数据治理系列规范，主要包括《框架与管理机制》《数据架构》《数据质量》《数据安全》《数据服务》等行业标准[9]。

从创新智慧类别下的5个指标即货运单证电子化率、千万级机场旅客全程无纸化能力、行李全流程跟踪服务水平、空管系统新增主要装备国产化率、主要企业科技研发投入占比来看，充分利用航班数据、旅客数据、货邮数据以及行业监管数据海量化、异构化、快速化等大数据特征，将数据作为民航业新的生产要素和经济社会资源，是行业数字化转型的基础，也是智慧民航建设的支撑元素[9]。以“智慧民航”为主线，加快行业数字化转型，提升行业治理能力和治理水平，是行业发展的重头戏。

3.4 绿色低碳是民航持续发展的手段和基石

绿色低碳是民航业实现长久持续发展的重要手段，也是实现健康永续发展的基石，“十三五”时期我国民航绿色发展的主要量化指标为“吨公里燃油消耗”和“吨公里二氧化碳排放”，“十四五”时期我国民航绿色发展的主要量化指标为“吨公里二氧化碳排放”和“机场单位旅客能耗”。从量化指标的变化情况可以看出，“十四五”时期要完善航空碳减排管理制度，合理制定民航碳达峰、碳中和路径和阶段性减排目标，按照国内国际统筹、目标措施同向、行政资源协同的原则，推动建立符合国情和行业发展阶段的航空碳减排市场机制，积极参与全国碳市场建设；支持建设中国机场碳排放管理评价机制，鼓励有条件的机场开展近零碳机场、近零碳航站楼建设等，已成为今后绿色民航的发展主题。

4 结 语

《“十四五”民用航空发展规划》作为指导我国新时期民航产业发展的纲领性文件，与《中国民用航空发展第十三个五年规划》相比，预期发展目标、发展方向、量化指标等都更符合我国新时代的民航配套服务建设需求。随着以机场为核心的综合交通运输服务体系日趋完善，随着智慧民航、绿色民航发展任务的有序落实，中国民航必将充分发挥自身的独特优势，构建以民航产业和区域经济社会发展互为动力、相互支撑的融合发展新格局，从而更好地助力国家发展战略目标的实现。