党领导社会建设的历史、现实和经验

胡颖廉

(中共中央党校[国家行政学院]社会和生态文明教研部，北京 100089)

党的十九届六中全会审议并通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(下文简称《决议》)，其中在“开创中国特色社会主义新时代”部分总共13个领域的阐述中，“在社会建设上”的篇幅为2020字，在五大建设中居首位。系统梳理党领导社会建设的历史和实践，进而从学理视角归纳其经验，有助于我们深刻理解党的百年光辉历程。本文中，我们依据概念、历史、实践、理论的逻辑顺序，对上述命题加以阐述。

一、党、社会建设、历史经验：基本概念和问题提出

党领导社会建设的历史经验是什么？围绕这一主题，我们首先需要厘清“党”“社会建设”和“历史经验”的基本概念，其分别回答了谁来领导、领导什么、怎样领导这三个问题。

(一)党对社会建设的全面领导

根据马克思主义政党观，政党是代表一定阶级、阶层或集团的利益,旨在执掌或参与国家政权以实现其政纲的政治组织(1)高放：《政治学与政治体制改革》，北京：中国书籍出版社，2002年版，第351页。。比较而言，西方民主制度下的政党与中国共产党差异巨大。西方政党制度的前提是“国家—社会”二元划分，其中政党是市民社会的组成部分，起到连结社会利益的作用，同时也作为竞选工具搭建国家和社会之间的桥梁。由于特定政党仅代表了社会的部分利益，因此两党制和多党制实际上是社会利益多元化和复杂性的表现。即便是卡特尔政党，也至多是政党和国家相互渗透的“准国家机构”，没有真正成为国家机构的组成部分。通俗地讲，西方政党的结构特征是“政党处于社会中”，政治学者将其称为“作为部分的政党”(party as part)(2)[美]乔万尼·萨托利：《政党与政党体制》，王明进译，北京：商务印书馆，2006年版，第70页。。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义最本质的特征和最大优势都是中国共产党领导。中国共产党长期执政，并始终为最广大人民的根本利益而奋斗。作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，党不是代表小部分人或阶层的利益。在政策实践中，中共中央、国务院经常联合发文，人们也非常熟悉“党和国家领导人”的提法。这种“作为整体的政党”(the party as whole)实际上基本等同于国家，并且与政府一道构成了广义的国家公权力(3)景跃进：《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》，《探索与争鸣》2019年第8期。。不仅如此，中国共产党还通过群团组织、基层党组织直接构建起国家和社会的关联。可见，中国共产党具有多层次、跨领域的结构特征，其既是国家公权力的核心要素，也有相当部分处于社会之中。以往有学者将这种结构关系称为“党政体制”(party-state system)，强调党对政权的领导(4)许耀桐：《中国共产党建立的党政体制的百年来的发展》，《行政管理改革》2021年第3期。，现在我们正式有了权威提法——国家治理体系。需要说明的是，计划的全能主义(totalism)与国家治理体系并不相同，前者是以政治权力介入社会不同阶层和穿透社会各领域为特征，社会被高度结构化于国家体系之中(5)邹谠：《二十世纪中国政治》，香港：牛津大学出版社，1994年版，第69页。。后者则是突破国家社会一元化，实现党领导下的多元主体相互支持、有效协同和整体治理(6)胡颖廉：《从“总体”到“整体”——新中国70年国家与社会关系变迁》，《天津社会科学》2019年第3期。。

过去，党的领导的主要方式是政治领导、思想领导和组织领导，党的十九大党章强调党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。可见，中国共产党对国家和社会的领导是全面、集中和统一的，其紧密结合了马克思主义政党理论的基本原理和中华优秀传统文化，构建起一核多元框架。根据景跃进教授的观点，这种分析超越“国家—社会”二分法，突出党的领导地位，至少具有三方面意义：其一，党和社会关系要早于国家和社会关系，新中国成立后这一关系在政权支持下进一步强化。其二，党群关系是当代中国政治的重要因素，不同于法律意义上的国家和公民关系。例如社会管理是中国政府五项基本职能之一，但作为政府职能的社会管理并不等同于社会治理，因为后者还包括了群团组织等超越政府职能的范畴，属于党领导的事务。其三，从形式逻辑上讲，一核多元比二分法更具包容性和解释力。

(二)社会建设的理论视角和政策内涵

如果我们将社会建设直译为英语，可以是society building或society construction，然而传统政治学、社会学中并无此类提法，具有一定参考价值的概念是国家建设(state building)。在查尔斯·梯利看来，17世纪初西欧民族国家兴起，逐步将政权合法性从君权神授转变为主权在民。在这一政治经济进程中，国家需要成为对领土和民众具有控制权力的机构，主动制定政策和追求目标，而不是简单被动地反映社会团体、阶级的利益需求。同时国家作为一个重要行动者，通过吸纳资源和提高行政系统专业素质，增强对其他行动者的控制并排除干扰，从而实现政策目标(7)Charles Tilly. The Formationof National States in Western Europe (1st Ed). Princeton University Press, 1975.。上述过程就是国家建设，包括国家自主性和国家能力两个基本维度，并可以用国家强度来测量行动绩效。这里的“建设”一词包含了构建体系机构、制定政策和实现执行能力等要素，为我们观察和分析社会建设提供了理论视角。

实际上,在改革开放历史进程中，包括社会建设在内的中国特色社会主义“五位一体”总体布局逐步形成，且具有鲜明的本土性。1978年，党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。1986年，党的十二届六中全会明确提出，以经济建设为中心，坚定不移地进行经济体制改革，坚定不移地进行政治体制改革，坚定不移地加强精神文明建设，并且使这几个方面互相配合、互相促进(8)中共中央文献研究室：《十二大以来重要资料选编》(下)，北京：人民出版社，1988年版，第1173页。。由此，“三位一体”正式得以确立。2004年，党的十六届四中全会提出，加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新(9)中共中央文献研究室：《十六大以来重要文献选编》(中)，北京：中央文献出版社，2006年版，第287页。。在2005年省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，中央确认了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的总体布局。党的十七大首次提出建设生态文明，党的十八大进一步指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，进而明确了“五位一体”全面推进的总体布局。

时至今日，社会建设的范畴包括民生保障和社会治理两方面。国际经验表明，民生的基本内容具有严格界定，包括社会保障、义务教育和公共卫生，以及就业保障和住房保障(10)吴忠民：《民生基本内容框架》，《学习时报》2012年12月31日。。党的十八大提出民生“五有”，即学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养以及住有所居。党的十九大将“五有”扩展为“七有”，增加了幼有所育和弱有所扶。这些都是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，从而在政策层面界定了新时代保障和改善民生的范围，并要求我们妥善处理好公平和效率的关系。

社会建设的另一大内容是加强和创新社会治理。习近平总书记指出，“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。”(11)中共中央文献研究室：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第125页。因此我们需要讲究辩证法，关注秩序和活力的关系，确保社会既能够充满生机活力，又能得以保持安定有序。在政策实践中，社会治理由平安中国建设统领，其内容包括城乡基层治理、防灾减灾救灾和安全生产、应急管理、食品药品安全、社会矛盾纠纷多元预防调处化解、社会治安综合治理等。值得注意的是，国家安全曾经被纳入社会建设范畴，党的十九届四中全会就将完善国家安全体系写入社会治理制度章节。《决议》的新时代部分则将“在维护国家安全上”单列为一个领域，与社会建设相并列，因此不在本文讨论范围之内。

(三)用大历史观看历史经验

中央强调在党史学习教育中要做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行。用大历史观来探究历史规律，需要我们把握历史大势、认清历史方位、提高历史思维能力并且坚持人民是历史的创造者(12)中国历史研究院：《以大历史观把握历史发展规律和大势》，《人民日报》2021年4月27日。。从这个意义上说，历史经验至少包含三个逻辑层次：一是根据历史归纳经验，从浩瀚的历史长河中提炼一般性规律和方法。二是在实践中检验经验，也就是把归纳的经验置于实际工作中进行验证。三是用理论指导经验，将经验上升到科学理论高度，从而进一步提高实践水平。基于此，尽管“社会建设”的正式提法出现较晚，但相关理念和政策实践已存在于党的各个历史时期。因此我们对党领导社会建设历史经验的梳理，建立在尊重历史事实的基础上，跨越了从新民主主义革命时期到中国特色社会主义新时代的百年历程。

二、十八大之前党领导社会建设的历史脉络

围绕上述三个概念及其内涵，本文的主线是真实叙述、生动描述、深刻阐述的层层递进，其一定程度上分别代表了历史逻辑、实践逻辑和理论逻辑。本部分我们首先回顾历史脉络。

(一)新民主主义革命时期在革命战争中推进社会建设

新民主主义革命时期，党的中心任务是组织和领导人民群众参加反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命斗争，实现民族独立和人民解放。因此，服务于革命战争是当时开展社会建设的基本特征(13)王峰、郭亚欣：《新民主主义革命时期在革命斗争中推进社会建设》，《社会治理》2021年第6期。。1934年1月27日，毛泽东同志在《关心群众生活，注意工作方法》一文中指出：“革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争。”(14)《毛泽东选集》第1卷，北京：人民出版社，1991年版，第136页他深刻认识到，如果单单动员人民进行战争，一点别的工作也不做，不可能达到战胜敌人的目的，应当注意一切群众的实际生活问题。从这个意义上说，革命战争时期的社会建设必须有利于调动群众的革命积极性。

当时不论是教育保育、医疗卫生、妇女解放、社会保障，都在满足群众革命诉求的同时，起到了战争动员作用。例如教育事业的目的是唤起民众革命觉悟，有学者专门比较了这一时期基础教育政策的变化。资料显示，陕甘宁边区建立前，辖区总共有小学120所，1937年秋边区建立后，小学数量变成545所，到1938年更是增加至733所(15)孙培青：《中国教育史》，上海：华东师范大学出版社，2000年版，第496页。。1940年3月，边区教育厅颁布的《陕甘宁边区实施普及教育暂行条例》规定，除由于疾病或其他特殊原因，7至13岁未入学的学龄儿童，不分性别、阶层，均应一律入学，读完小学课程。边区政府通过全覆盖和无差别的初级教育，为革命思想传播和革命人才培养奠定了基础。

有观点认为这一时期社会建设的诸多特点集中表现为“延安道路”，其内容包括互助合作运动、税制改革、大生产运动、动员妇女参加经济建设、扩大有组织的经济、教育与医疗卫生方面的改革(16)[美]马克·赛尔登：《革命中的中国：延安道路》，魏晓明、冯崇义译，北京：社会科学文献出版社，2002年版，第302页。。“延安道路”的实质是在根据地建立新的社会经济网络，在一定程度上改变“皇权不下县”的传统中国的国家和社会关系，使红色政权在根据地基层深入根植和广泛延伸。

(二)社会主义革命和建设时期社会建设的政治性

从新中国成立后到改革开放前，为彻底改变国家“一盘散沙，人人得以欺之”的局面，国家政权开始介入社会建设的方方面面。当时的基本方针是把国内外一切积极因素调动起来，尽快实现社会安定和巩固新生政权。在恢复国民经济的同时，国家大力革除旧社会种种弊病，建立新的社会秩序。具体而言，烟毒、娼妓等社会陋习被扫除，实行了男女权利平等，实施了镇压反革命和“三反”“五反”运动，完成了土地改革，进行了社会各方面的民主改革(17)魏礼群：《中国共产党百年社会治理的历程、成就和经验》，《社会治理》2022年第1期。。

在陆学艺先生看来，当时每一项社会建设都作为政治任务进行部署，具体的社会建设成就都被赋予强烈的政治意义(18)陆学艺：《北京社会建设60年》，北京：科学出版社，2008年版，第16页。。例如新中国成立初期，就业压力非常大，毛泽东、刘少奇多次指示，扩大就业规模以安抚民心。政府积极采取统筹兼顾方法来安排各类劳动力的就业问题，提倡“三个人的饭，五个人吃”的高就业低工资模式，缓解了失业问题对新社会带来的冲击(19)宋学勤：《制度创新与社会成长——1949 年以来中国共产党引领社会建设经验研究》，《吉林大学社会科学学报》2011年第6期。。这一举措改变了中国没有失业保险制度的历史，实际上是以牺牲一定效率为代价来保障社会公平。据统计，1952年全国职工人数为1580.4万，比1949年增加780万，1957年更是达到2450.6万(20)国家统计局：《伟大的十年——中华人民共和国经济和文化建设成就的统计》，北京：人民出版社，1959年版，第156—160页。。社会主义改造基本完成后，建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾凸显。为了给国家工业化提供保障，党领导人民群众努力发展医疗卫生事业，并初步建立起国家为责任主体、企事业单位和农村集体包办的社会保障制度。

与此同时，浓厚的革命情结形成路径依赖，深刻塑造着这一时期社会管理的特征。当时许多社会建设工作都采用了群众运动的形式，如妇女解放运动、爱国卫生运动、扫除文盲运动等。为了更好地组织动员群众，国家建立了以“单位”为基础的从业人员管理体制，以街道办、居委会为基础的城市社会人员管理体制，并按照地域将农村居民纳入各类集体经济组织中，国家权力直达基层，整个社会都高度组织化了。这一时期，社会管理展现出强大的动员能力，为国家工业化快速积累了资源，但也将个人锁定在体制之中。

(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期的社会建设

改革开放后，党和国家的工作重心逐渐转移到经济建设上来。1981年，党的十一届六中全会提出，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾成为社会主要矛盾(21)《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，《人民日报》1981年7月1日。。随着经济体制改革不断推进，社会结构发生深刻变化，人需要活跃起来。此时若社会体制改革滞后，就会出现经济和社会不相匹配现象，引发诸多问题，因此社会建设的新任务呼之欲出。由于时间跨度相对较长，这一时期的社会建设又可以细分为两个具体的阶段。

1.紧密围绕经济建设开展社会建设

早在1980年1月16日，邓小平同志就深刻指出：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。”(22)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年版，第250页。他还提出一系列“两手抓，两手都要硬”的战略方针，总体可以概括为一手抓物质文明建设，一手抓精神文明建设。这里所说的精神文明，实际上包括了民主和法制建设、教育科学文化建设等内容(23)杨凤城：《“两手抓”的缘起、内涵与演变》，《光明日报》2011年2月23日。，都与社会建设有紧密关联。1982年获批的“六五”计划首次在标题中将“社会发展”与“国民经济”并列，且专列第五篇阐述社会发展的计划，具体包括了人口、劳动、居民收入和消费、城乡建设和社会福利事业、社会秩序等章节。这是党更加重视社会建设的有力佐证。

进入20世纪90年代以后，经济和社会之间的张力更加凸显。1993年，党的十四届三中全会明确提出，改革开放、经济发展和社会稳定相互促进、相互统一(24)中共中央文献研究室：《十四大以来重要文献选编》(上)，北京：中央文献出版社，2011年版，第454页。。更确切地说，中央要求把改革力度、经济发展速度和社会可承受度统一起来。江泽民同志指出：“改革是动力，发展是目标，稳定是前提。没有稳定，改革和发展都无从进行。”(25)《江泽民文选》第1卷，北京：人民出版社，2006年版，第365页。然而当时的情况并不令人乐观，下岗失业人员失去了原有社会保障，生活水平快速下降。有学者估算，1995年城市调查失业率已高达7.7%，1998年和1999年更是跃升至10.8%和11.7%(26)李实、佐藤宏：《经济转型的代价：中国城市失业、贫困、收入差距的经验分析》，北京：中国财政经济出版社，2004年版，第32页。。有观点认为，这一城市贫困群体的出现加速了社会分层，带来诸多社会矛盾。因此，这一阶段社会建设的重点工作之一是建立和完善社会劳动保障制度，包括城市职工社会保险和城市最低生活保障。其作为国有企业改革的配套制度，既保护了下岗失业工人的收入，又减轻了国有企业的社会负担，从而解决了生产领域出现的问题。

与此同时，随着国有企业改革推进、城乡收入差距拉大以及农民负担过重，国企下岗职工和农民成为当时利益受损相对较严重的群体，影响社会秩序和稳定。为应对经济体制改革带来的利益调整和社会冲突，这一阶段的社会管理带有明显的回应性，维护社会稳定成为中心任务(27)陈鹏：《全面建成小康社会背景下的中国社会治理变迁》，《山西大学学报(社会科学版)》2020年第3期。。实际上，自1989年中央提出“压倒一切的是需要稳定”“中国不允许乱”等重要论述后，稳定压倒一切就成为社会管理工作的重要方针。1991年3月21日，中央社会治安综合治理委员会成立，其作为常设机构协助党中央、国务院领导全国社会治安综合治理工作，从而强化了社会管理的组织基础。

2.主动构建社会主义和谐社会

进入21世纪后，随着我国经济体制改革不断深入和加入世界贸易组织，内外环境发生巨大变化，经济社会发展也出现诸多新情况。此时，社会风险从国有企业的生产领域逐渐向普通民众的日常生活渗透，相应地，社会建设工作也呈现出一些新特征。在党的十六大明确提出将社会更加和谐作为党为之奋斗的重要目标基础上，党的十六届六中全会进一步强调，把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点(28)《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《人民日报》2006年10月19日。。胡锦涛同志指出：“只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序。”(29)《胡锦涛文选》第2卷，北京：人民出版社，2016年版，第293页。这一论断表明中央对社会建设制度化、规范化的重视，也意味着党领导社会建设开始走向理论自觉。从社会维度看，社会体制和社会政策实际上是通过调节阶层关系，提高社会的平等和团结程度，从而进一步促进社会稳定(30)房莉杰：《平等与繁荣能否共存——从福利国家变迁看社会政策的工具性作用》，《社会学研究》2019年第5期。。换言之，社会建设逐步超越对社会冲突的被动回应，开始主动符合特定历史条件下的理论发展规律。

这一阶段的社会建设以改善民生为重点。相比以往，此时民生保障开始呈现系统、普惠的特征。首先，民生保障与经济体制改革逐渐分离，也就是从附属走向自主，目标是主动维护社会秩序。其次，民生保障工作不再是对具体问题的碎片化回应，而是有意识、有规划地构建全生命周期的社会保障体系。最后，民生保障的对象不再局限于城市正规就业者和生产领域，而是对全体民众的普惠性覆盖。这些集中体现在国家加大社会保障投入，以更好地保护社会。有研究梳理了若干典型政策，包括2002年城市低保初步实现应保尽保，2006年全面取消农业税和全国四分之三城市建立廉租住房制度，2007年全国农村义务教育学杂费全免以及新型农村合作医疗全面推进。党的十七大以后，基本公共服务更是被作为改善民生的实施理念和操作性目标，从而完善了社会建设的层次结构(31)王道勇：《党的十七大以来社会主义社会建设的新进展》，《中国特色社会主义理论》2012年第5期。。

尽管民生保障依然是此时社会建设的优先选项，但社会管理的概念、格局、思路也有所创新。党的十六大提出，扩大中等收入者比例，这是对社会结构的主动优化，是试图从源头上减少社会矛盾。十六届四中全会明确提出构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局， 十六届六中全会进一步强调社区建设和社会组织的作用，使社会建设的重心下移且主体外移，从而更直接回应了人民群众的合理诉求。可见，一方面社会秩序的内生性得到决策者更多关注，另一方面管理社会以维护稳定的思路依然在一定程度上得以延续。基于上述分析，我们将十八大之前党领导社会建设的主要脉络归纳如表1所示。

表1 十八大之前党领导社会建设的脉络

三、新时代党全面加强社会建设的实践

党的十八届三中全会提出，要发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展(32)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。上述论断为经济社会协调发展设定了更高要求。随着经济下行压力加大和人口老龄化进程加快，社会建设支出需求和社会保障压力同步凸显。在房莉杰等学者看来，这种双重效应既加大了个体风险，又给各级财政带来巨大挑战。可见，新形势决定了社会建设在新时代的历史方位——既要持续构建牢固的社会秩序，又要提高工作效率。

党的十九大报告提出，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长(33)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。。党的十九届六中全会对人民美好生活需要有了进一步判断，除了涉及“日益广泛”的广度，更有“向往更加强烈”的深度和强度。正如《决议》所强调的，让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点。社会建设是社会主要矛盾转化的直接受力面，因此其当然成为开创中国特色社会主义新时代的重要内容。

关于新时代社会建设的主要经验，《决议》作了深刻阐述，我们在此引述原文如下：在民生保障方面，党按照坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的思路，在收入分配、就业、教育、社会保障、 医疗卫生、住房保障等方面推出一系列重大举措，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，推进基本公共服务均等化。而在社会治理方面，党着眼于国家长治久安、人民安居乐业，建设更高水平的平安中国，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。《决议》还特别强调，党的十八大以来，我国社会建设全面加强，人民生活全方位改善，社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升(34)《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日。。通俗地说，“社会建设全面加强”是与之前“以改善民生为重点的社会建设”相对应的，那么我们依然从民生保障和社会治理两方面进行深入分析。

民生保障领域出现“守底线”和“争高线”齐头并进的局面。2013年的中央经济工作会议指出，坚持宏观经济政策要稳、微观经济政策要活、社会政策要托底的总体思路。有观点认为，这意味着社会政策既承担托底功能，又需要与经济政策紧密合作。比如加强困难群众基本生活保障，又如打赢脱贫攻坚战，这些都是坚持底线思维的具体表现。在托底的基础上，中央把扩大中等收入群体规模作为重要政策目标加以对待(35)习近平：《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，《求是》2020年第21期。。这就需要优化收入分配结构，也就是经济政策与社会政策有机结合，目的都是维护社会和谐稳定、国家长治久安。

社会治理同样进入全面加强和创新的时期。党的十八届三中全会提出创新社会治理体制，从而区别于以往的社会管理。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”(36)《习近平在参加上海代表团审议时强调 推进中国上海自由贸易试验区建设 加强和创新特大城市社会治理》，《人民日报》2014年3月6日。在新时代，社会治理体系的主体更加多元，手段更加丰富，其基本格局也得以扩展。党的十九届四中全会提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，强调了权利和责任的统一，以及管理和服务的结合。可以说，“全面加强”意味着我们党超越过去的思路，开始真正从源头、全局和协同的视角入手，主动构建社会秩序。也正是在这个意义上，社会建设维护稳定和促进发展的双重作用得以体现。

总之，新时代党领导社会建设取得了伟大成就。一方面，发展了人民安居乐业、社会安定有序的良好局面。例如稳步扩大中等收入群体，实施就业优先政策，建成世界上规模最大的社会保障体系，全面推进健康中国建设等。另一方面，创造了世所罕见的两大奇迹之一，即续写了社会长期稳定奇迹，打破了“发展魔咒”。权威数据表明，2020年人民群众对平安建设的满意度达98.4%。国际社会普遍认为，中国是世界上最安全的国家之一。平安已成为中国一张靓丽的国家名片(37)郭声琨：《建设更高水平的平安中国》，《人民日报》2021年12月2日。。

展望未来，党的十九届四中全会提出了社会建设的三阶段目标：一是到2020年全面建成小康社会之时，社会更加和谐、人民生活更加殷实。应该说这些目标已经实现。二是到2035年基本实现社会主义现代化之时，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，社会充满活力又和谐有序。三是到2050年建成社会主义现代化强国之时，全体人民共同富裕基本实现，我国人民将享有更加幸福安康的生活(38)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。。

四、党领导社会建设的基本经验及其理论阐述

基于历史回顾和现实分析，我们立足“十个坚持”的历史经验，透过大历史观，从理论层面阐述党如何领导社会建设，并分析其中的逻辑机理。

(一)把握社会主要矛盾，制定社会建设战略

全面把握“十个坚持”的历史经验，首要的是坚持党的领导，坚持人民至上。这两方面的结合点在于，党准确认识和把握社会主要矛盾、确定中心任务，据此制定正确的战略策略,这符合马克思主义哲学矛盾观。马克思主义认为，矛盾是事物发展的根本动力，社会主要矛盾的不断解决和转化是人类社会发展的本质。社会主要矛盾决定了中心任务，在中心任务的不断完成与产生中，国家和社会得以进步。社会矛盾是人民内部矛盾和冲突的结构化表现，其可以有多种类型。社会主要矛盾则是在众多社会矛盾中提炼出来的、决定社会发展进程和方向的那一对，社会主要矛盾反过来又塑造了人民内部矛盾。可见，人民内部矛盾、社会矛盾、社会主要矛盾三者紧密关联且层层相扣。

我们党之所以能够在各个历史时期准确把握社会主要矛盾，首先在于其人民性。2020年5月22日，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时强调：“我们党没有自己特殊的利益，党在任何时候都把群众利益放在第一位。这是我们党作为马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”(39)《习近平在参加内蒙古代表团审议时强调 坚持人民至上 不断造福人民 把以人民为中心的发展思想落实到各项决策部署和实际工作之中》，《人民日报》2020年5月23日。唯有以人民为中心，党才能突破短期利益、局部视野和经济理性约束，自主地决策部署和开展工作，实现任何单个主体都无法达到的治理目标。在把握社会主要矛盾的基础上，党能够实事求是地制定战略。习近平总书记指出：“战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。”(40)《继续把党史总结学习教育宣传引向深入 更好把握和运用党的百年奋斗历史经验》，《人民日报》2022年1月12日。准确、科学和主动的战略策略，能够有力保证党和人民的事业。战略决定结构，结构紧随战略，在政策实践中，战略目标为体制机制提供了依据和遵循，体制机制则成为实现战略目标的组织结构。随着既有矛盾的解决，党不断深化对社会主要矛盾的认识，并及时作出新的战略决策(如图1所示)。

图1 党依据社会主要矛盾制定社会建设战略的逻辑过程注：图中箭头实线为党领导社会建设的行动，箭头虚线为党接收的信息

社会建设战略策略的演变，就是党充分认识社会主要矛盾并据此加以调整的过程。进入新时代以来，民生保障工作坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续，各领域具体政策目标都随形势发生了变化。例如党的十九大提出“提高就业质量和人民收入水平”，十九届四中全会则调整为“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制”，也就是在经济下行压力加大时将充分就业作为优先目标。

(二)增强自信与自觉，主动建设社会

在“十个坚持”的历史经验中，坚持理论创新和坚持中国道路是举旗定向的。工业革命以来，经济发展和社会秩序的关系是世界各国的重大命题。马克思认为资本主义必然带来剥削和不平等，并将最终吞噬整个社会。波兰尼指出市场这只“看不见的手”容易导致社会秩序瓦解，市场经济“脱嵌”的后果可以通过社会“反向运动”缓解。他认为19世纪前经济体系是人类社会关系的一部分，自给自足、互惠和再分配是人类生活生产秩序的主要原则，市场不过是个附属品。资本主义兴起后，市场控制经济体系，社会关系被嵌入其中。市场将一切都商品化，打破了相对稳定的社会网络，使劳动者和自然环境失去了社会保护。工业革命及其相伴的工业、贸易导致无比巨大的社会混乱。自由市场触发社会和劳动者奋起保护自己，目的是将市场的扩张控制在某种确定方向上(41)[匈]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的政治与经济起源》，冯钢、刘阳译，杭州：浙江人民出版社，2007年版，第89—93、111—112页。。

在这种经济和社会的“双向运动”中，政府对市场经济的干预逐渐成为必要，主要表现为政府提供社会福利，通过政府主导的再分配缓解社会矛盾，以及增加劳工参政的机会。然而在人口老龄化、后工业化、全球化背景下，美欧福利国家经济发展和社会秩序的矛盾再度爆发。以日本、韩国为代表的东亚发展型国家不同于市场主导的经济增长模式，它们从一开始就试图调和经济和社会的关系，也就是强势政府把握转型方向，维护社会秩序。然而发展型国家只是政府对市场竞争的促进，社会秩序终究服务于经济发展。1998年金融危机后，这些国家才开始重视普惠福利。

中国与发展型国家有一定相似之处，表现为政府主导经济发展，把经济发展置于优先地位。与之不同的是，中国进一步把市场竞争逻辑和社会公平逻辑结合起来，超越福利国家和发展型国家的弊端，是对传统国家和社会关系的根本性重构。主动构建良好社会秩序，能够与经济发展相得益彰，具体表现为三个方面：一是坚持发展是党执政兴国的第一要务，为社会建设提供坚实物质基础。二是重视社会对经济的反作用，防范和化解重大社会风险。三是提倡共同奋斗共同富裕，防止两极分化和跨越“中等收入陷阱”。正如《决议》所说，新时代人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。在不同历史时期，我们党都提出社会建设重大理论创新，如共同富裕论、社会多样化论、社会公平正义论、社会治理共同体论等。在理论自信的基础上，主动建设社会的自觉意识不断增强。

(三)改革创新制度，共建共治共享

坚持开拓创新，是“十个坚持”历史经验的重要一环，具体包括实践、制度等方面的创新。与经济发展相比，社会建设的主体更多元，利益诉求更复杂，资源、知识、信息更分散，因此其效能也更不易测量和提升。把制度优势转化为社会建设效能，需要最大限度激发各类主体的积极性。事实上，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，在国家治理体系中占据重要地位，成为当前我国的根本制度之一(42)《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2019年版，第176页。。在具体实践中，党对社会建设的领导具有坚实的组织基础。例如在中央层面，中央社会治安综合治理委员会于1991年3月21日成立，后来曾经更名，2018年不再设立，有关职责交由中央政法委员会承担。2018年党和国家机构改革，设立全国人大社会建设委员会，其目的是为适应统筹推进“五位一体”总体布局需要，加强社会建设，创新社会管理以及更好保障和改善民生，推进社会领域法律制度建设(43)《全国人民代表大会社会建设委员会职责》，http://www.npc.gov.cn/npc/c34461/202009/1a9e1a29aede4350bd 039db116d6a282.shtml，2020-09-14。。在国务院序列中，民政部、人力资源和社会保障部、教育部、国家卫生健康委员会、国家医疗保障局等部门都与社会建设直接相关，一些部委以“社会”冠名的内设机构和直属单位更是不胜枚举。此外，人民群众团体是党联系人民群众的纽带和桥梁。

在此基础上，党领导社会建设的一核多元格局得以构建。例如在原有党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局基础上，增加民主协商、法治保障、科技支撑等内容，从而拓展了社会治理体系。又如在社会保障方面，依法落实各级政府和用人单位、个人、社会的权利、义务、责任。《决议》也单独列举了新时代党领导社会建设的两个伟大成就：一是打赢脱贫攻坚战，这是民生保障的一部分；二是抗击新冠肺炎疫情，这属于社会治理范畴。如果我们比较脱贫攻坚精神和伟大抗疫精神，就能发现两者的诸多共同点，比如不负人民、生命至上都强调坚持以人民为中心的发展思想，实际上体现的是“共享”；而上下同心、举国同心关乎的是全社会的“共建共治”。更为具体地说，党领导社会建设的类型是多样的，既可以直接领导社会，也可以通过政府间接领导民生保障和社会治理工作，其目的是适应不同工作场景的需要，从而充分引领、组织和动员社会力量。这些构成了党领导新时代社会建设的基本特征。

(四)不惧艰难险阻，不断自我超越

坚持敢于斗争，坚持自我革命，是党领导社会建设的强大精神力量和强大支撑。贫富差距、医疗、养老、治安等社会问题，是世界各国普遍面临的难题。例如医改就是个世界性难题，需要用中国式办法加以破解(44)《刘延东在省部级干部医改座谈会上强调 用中国式办法破解医改这个世界性难题》，《人民日报》2014年3月28日。。党在领导社会建设的过程中，同样是不断借鉴各国经验，不断探索本国道路，不断创新制度和理论。特别是针对社会治理工作曾经出现的情况，党都是实事求是地加以纠正，近年来开展的扫黑除恶专项斗争便是例证。如果我们用大历史观分析党领导社会建设的历史经验，可归纳为，党领导社会建设的前提是具有建设社会的自觉性和主动性，关键是抓住社会主要矛盾，要求是兼具公平和效率、秩序和活力，根本方法是共建共治共享。这是党领导社会建设历史经验带给我们的深刻启示。