试析国有集团企业在新形势下的全面预算管理的思考

赵文岐

摘 要：在当前经济全球化的过程中，国有集团企业的业务已经深入到国民经济的方方面面，在这些国有集团企业中，我们不难发现，它们的全面预算管理已经实实在在在企业的经营管理中发挥着巨大的作用，这也给国内企业提供了一个很好的范本，近些年无论是从理论界还是企业界，已经形成了广泛的共识，全面预算管理在企业的现代管理中发挥的作用日益凸显。本文从国有集团企业全面预算管理的实施现状，全面预算管理实施过程中遇到的问题分析，如何有效建立健全国有集团企业全面预算管理体系的策略方法等方面进行探讨。

关键词：新形势;优化;全面预算;策略

引言：凡事預则立，不预则废。全面预算管理是企业利用预算的手段对企业内各部门、各经营单元的各种财务及非财务资源进行分配、调整、控制和执行，以便有目的性的组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的战略目标。政府财政部门的预算是按照国家《预算法》的有关规定组织落实各级预算。从微观层面讲，国有企业能否有效保持国有资产增值保值，是国有企业履行职责的核心指标，因此国有企业全面预算管理的目标是对其日常生产经营行为做出详细周密的安排，将国有资产保值增值实施落地的重要工具。在现阶段社会经济日新月异的发展浪潮中，尤其是新经济形态下，全面预算管理面临着新的问题和挑战，也伴随着会发生深刻的变革，需要理论界进行探讨分析。

一、国有集团企业全面预算管理的现状

国有集团企业全面预算管理是国有企业建立现代企业制度、深化企业治理的重要一环，由于国有企业所处的层级不同，体现出的管理水平也存在较大差异，例如中央企业或者省部级政府部门直接控股的国有企业，其管理规模、管理水平和管理手段等，就要远高于一般的国有企业。本文主要是针对一般国有企业的全面预算管理的现状的有关情况进行论述，基本体现在以下几个方面：全面预算管理重前端制度建设，轻中间监督落地和后端的绩效考核应用;对全面预算管理也存在认知上的偏差;特别是新经济形态下，传统预算管理手段面临着新的挑战，原有的管理理念、手段不能完全奏效。

1.全面预算管理重制度建设，轻监督落地

关于全面预算管理，不光涉及财务预算，还包括经营预算、投资预算、融资预算等，是企业在特定的时期内，全员、全方位、全过程的经济决策行为，必然需要一套全面预算管理制度作为预算的编制、执行、考核引用的基本依据，企业在全面预算管理制度拟定的过程中，对预算管理制度中涉及的权责分配、组织架构设置、决策审批程序会耗费大量精力，经过反复讨论，终成成文，当然这一切是必要的也是必须的，也往往将重点精力集中于此。但在后期的预算执行上，缺乏监督落地的动力和勇气，一方面是预算控制过程缺乏耐心和细心，由于预算编制完成后，需要根据预算科目管控的强弱程度不同，需要制定与之配套的控制标准，例如，企业的行政办公费用，是按照人均标准还是按照行政费用占营业收入的比，或者是其他某个指标的比，选择绝对指标合理还是相对指标合理，需要企业在不同的发展阶段进行权衡和考量，通常企业在稳定期，按照绝对指标会比较合理，在快速的发展期，按照相对指标对比较合理，因此，此项工作是一项极具耐心、细心和定力的工作;另一方面，对预算科目的控制，往往很难做到“对事不对人”，有主观原因，也有客观事项无法预测，但又构不成预算的调整条件，严重影响了预算执行的严肃性，久而久之，轻监督落地。

2.对全面预算管理存在认知偏差，上了“紧箍咒”

全面预算管理之所以称之为全面预算，就是尽最大可能覆盖全体员工、全部业务场景、全经营单元。但常常会存在几方面的认知偏差。一是预算编制环节，未做到全员、全场景、全经营单元，一方面是客观上对业务的掌握程度预判不足，包含经营范围内的认知不足和不可抗力因素，另一方面是主观上给自己留有余地，设置极高的安全线，集团总部对下属公司或者下属公司再下一级公司的预算管控，变成了一场“博弈论”，使预算失去了他本来用于指导生产经营的作用。二是执行控制环节，企业会为了达成业绩考核指标，进行人为的混同管控科目，掐头去尾等不合规操作行为。例如考核周期内收入指标已经达成的，延后确认或隐藏收入，待来年确认;未完成的，可能会提前确认收入，人为造成预算管控的困难，也导致财务核算的混乱和不准确。三是在绩效考核环节。往往认为预算是“紧箍咒”，限制了自身主观能动性的发挥，对考核结果不认同，认为考核指标设置的不合理性或者认为是预算本身的不合理造成的。以上种种对全面预算管理存在认知偏差，造成全面预算管理“不全面”，严重影响预算的落地实施。

3.在新经济形态下，传统的预算管理手段已不能完全奏效

在计划经济时期，全面预算管理贯穿于整个社会政治、经济、文化生活的方方面面，一切都在计划中，一切都是按照计划执行，从中央到地方，甚至细微到每个人生活的方方面面，这是全面预算管理的“高级阶段”。改革开放以来，中国探索走社会主义市场经济路线，用市场经济“无形的手”和国家宏观调控“有形的手”相结合的方式，改变了过去单一的计划经济管理模式，将预算管理中原本国家计划经济的部分转移到市场经营主体的微观层面，由各市场主体根据自身经营管理的规模、发展程度、专业水平和经营需要自行决定，企业可以根据管理的精细化程度不同，组织相应的预算管理。但是现阶段，新经济形态更加多元和层出不穷，如“互联网+”、数字经济、流量经济等，国有企业也以不同形式参与到新经济形态的市场竞争中去，不单单停留在关系国计民生的垄断领域，这给传统的国有企业预算管理带来新的挑战，原来的预算编制手段、编制方法不能完全奏效。

二、国有集团企业全面预算管理存在的问题

1.国有集团企业从行政化向市场化转型还面临困难

国有企业乃至国有集团企业的产生是社会经济发展的必然产物，在国际上，西方资本主义国家经历了从自由资本主义向国家垄断资本主义转变的过程中，自然产生了西方式的国有企业，代表着国家的意志，为国家或者统治阶级服务。而中国的国有企业是全民企业，最早可以追溯到井冈山革命时期，代表着无产阶级和广大人民群众根本利益的中国共产党领导中国革命事业，组建了早期的代表全民的企业，为党和军队的正常运转提供了源源不断的经济资源和物资储备，为中国革命事业立下了汗马功劳。新中国成立以来，国家正式在各行各业成立了各个层级的国有企业，从中央到地方，各类型各层级各细分领域的国有企业，由于在早期计划经济时期，国有企业经历了长期的行政化历程，改革开放以来，向市场化转型是国有企业发展壮大的必由之路。国有企业有承担新的经济建设的使命，存在的市场化转型已从企业治理模式、管理人员来源、员工薪酬福利、生产经营组织方式等方方面面体现，吸取市场化中有利于提升企业核心竞争力的有效因素，同时也要保留中国国有企业几十上百年来积累的宝贵经验，去粗取精，避免照搬照抄，水土不服，造成国有资源的浪费，因此向市场化转型仍然面临着诸多困难。

2.国有集团企业的“责权利”对等机制尚不完善

国有企业管理着全体国民的财富，代表着全体国民的意志，“责为谁所负，权为谁所用，利为谁所谋”，是国有企业经营管理人员绕不开的需要回答的命题，如何使“责权利”对等，也是各类专家学者，各利益攸关方一直激烈探讨的问题。有权无责，权利失去制衡和约束，就容易产生“一言堂”式决策和腐败问题;有责无利，则无法有效调动生产经营者的积极性，最终会影响企业的发展大局。但在实际业务中，也经常会发生责权利的边界不清，该管的没有管到位，不该管的地方成为管理的重点，股东会和董事会的职责边界混同，“责权利”对等机制尚不完善。解决“责权利”对等问题其中之一就是解决全面预算管理中预算执行结果中的考核应用问题，需要将“责权利”对等嵌入到全面预算管理的实际业务始终中，从而解决国有企业保持持续活力和动力的问题。

3.国有集团企业缺乏能统筹集团化企业全面预算的人才

现阶段，国有企业的发展越来越多元化，向综合性业务集团延伸，尤其是地方平台国有企业，往往涵盖范围比较广，管理着政府机关的国有资产，也管理着关系地方国计民生的诸多领域，如生产制造、基础设施建设、商业管理、水务能源、物业管理、一级土地开发、地产业务、矿产资源开发、教育医疗、政府特许经营项目、新型拓展业务;这每一项业务基本都对应着社会的某个细分行业领域，在预算管理报表的设置上、预算管理的方法上、从集团层面出发相关经营成果的反映上，均存在差异性。例如在一个集团化企业，全面预算的报表格式因为业务的差异性而无法统一。这就要求具备有集团化的、跨行业经验的全面预算管理人才，统筹国有集团企业的全面预算管理的前中后整个过程，恰恰此类人才只有在大中型集团企业有一定的从业经验才能胜任，但该类人才在市场上比较缺乏，这也是构成国有集团企业全面预算管理不能很好落地见效的一个重要原因。

三、实施全面预算管理对于国有集团企业的意义

国有企业是一个国家国民经济发展的中流砥柱，是国家经济平衡发展的稳定器和压舱石，国有资产归全体国民所有，一般由中央政府或者地方各级政府及其直属的专门机构代表是全体国民履行出资义务，负责管理国有企业的生产经营并接受其监督，其根本上代表着人民群众的利益。国有企业作为履行人民政府使命的重要载体，如何有效组织国有集团企业进行全面预算管理既是一个浩大的工程，对于国有企业管理有重要意义。

1.全面预算管理的有效实施，使国有集团企业经营管理更加有的放矢

国有集团企业实施全面预算管理，就会将企业的宏观战略规划和微观生产经营安排有效结合起来，将战略规划转化为最终的行动方案，再将行动方案进一步分解为具体的经济指标，通过对经济指标的过程实施监控，能更加迅捷精准的把握企业可能存在的异常，可以及时采取补救措施，按照“前期规划-过程监控-整改补救”的PDCA闭环系统循环，整体使国有集团企业经营管理更加有的放矢。

2.全面预算管理的有效实施，可以提高国有集团企业统筹资源的配置效率

作为有一定规模的国有企业，涉及的资源繁杂多样，具体包括：人力资源管理、行政管理、设备管理、采购管理、生产管理、仓储管理、销售管理、财务管理、投资管理、融资管理、审计监督、制度体系建设管理等方方面面，每一项管理内容都像是拼图板上的一片拼图，全面预算管理的编制过程就像是一个拼图过程，通过有效实施全面预算管理，可以高效合理地完成各项资源的统筹和配置，发挥出国有企业特有的核心竞争力。例如企业在组织经营预算编制时，一般是根据订单量来匹配生产量，在匹配生产量时就会充分考虑已有的产品库存，消化库存可以降低仓储管理成本，减少资金占用，盘活已有库存，降低发生呆滞的概率;又比如企业要不要增加人员招聘计划和投资计划，不是简单的人力部门和设备管理部门的单项决策，而是，根据需要生产的具体需求进行测算，首先考虑设备的利用率是否达到行业的中高水平，是否还有可挖掘的空间，而不是单纯的增加设备的投放量，进而测算现有人员是否富裕，只有在设备利用率已得到充分利用，人员生产效率得到充分发挥的前提下，增加设备的投资和人员的招聘，才能真正地提高资源的配置水平和效率，否则只会造成进一步的闲置和浪费。

3.全面预算管理的有效实施，可以积极防范国有集团企业的经营风险

全面预算的执行过程，本来就是一个过程的动态监测过程，各个企业管理的颗粒度不同，有的企业可以将预算分解到最小经营单元，时间周期上，按照每周作为时间周期来检测分析，辅助与滚动预算，基本上可以实时掌握企业的经营情况，并且组织全面预算执行过程中的实际与计划之间的差异，通过横向、纵向的不断对比，相互联动，可以在风险发生的同时已经感知到风险的来临，通过采取相应的补救措施，积极防范经营风险。例如之前就职的一家制造型企业，将企业的经营预算分解到每周，每周进行实际与预算的横向对比，同时辅助周与周的纵向对比，某一周，企业工业用水的数据采集时发现相较周预算数据发生了很大的偏差，又将当周和上周的数据对比也发现了巨大波动，而企业的经营产量比较平稳，未发生大量用水的情况，由此马上预感到企业的工业用水可能存在爆管漏水的情况，于是立马启动排查应急方案，终于在地下的埋藏管网中发现了管网破损，试想假如该预算的管控没有细化到周，如果只是按照月度周期采集数据，那漏水量将会翻倍，对企业造成的损失将很难挽回。

四、健全和完善国有集团企业全面预算管理体系的策略

健全和完善国有集团企业全面预算管理体系的策略，要深刻領会国家“十四五”国企改革三年行动方案的有关精神，结合现状，分析问题，在制度建设要契合业务的发展需要;在激励机制上，充分调动员工的积极性;在人员培养上，要兼顾当前和长远，最终要形成长效机制;最后要通过现代化，信息化手段作为工具应用在全面预算管理上，提供预算的管理效率和精准度。

1.全面预算管理的制度建设要跟上业务的发展需要

全面预算管理制度是企业全面预算管理的基本大法，遵循的基本原则是“谁编制，谁执行;谁执行，谁享用成果”，在集团化企业中，集团应该订立明确的战略方向和总体目标，拟定预算编制的基本方法和逻辑，确定预算管控的基本原则，确定预算的评审和审批流程。通常集团化企业的预算编制程序是“自上而下”，“自下而上”或“上下结合”，具体根据企业的发展成熟程度不同而具体选择。在编制方法上，是用增量预算还是零基预算，固定预算还是弹性预算，根据不同的行业特性具体选择。预算编制中通常会在当年末编制未来一年或者数年的预算，总会出现预算掌握信息不足或者预判不足的情况，应该在制度中明确预算调整的触发条件，触发条件尽量严肃和具有客观性，避免降低预算调整的门槛，维护预算的权威性。另外在新经济形态下，如数字经济、流量经济等新形态，如何把握预算的可操作性、适应性和指导性，需要不断的实践和探索，因此预算管理制度的修订要能跟上业务的发展需要。

2.预算管理与绩效激励机制挂钩，激发广大员工的主人翁意识

薪酬和绩效管理制度是企业管理制度中的核心制度之一，是分配经营成果的重要制度。国有企业绩效管理制度改革是“十四五”中关于国有企业改革“三年行动”方案的重要内容之一，推行经理层成员任期制和契约化管理，具备条件的企业特别是商业类子企业，按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出原则，加快推行职业经理人制度。全面推进用工市场化，完善市场化薪酬分配机制，灵活开展多种方式的中长期激励，支持探索超额利润分享机制、骨干员工同股同权机制，实施更加多样、更加符合市场规律和企业实际的激励方式，充分激发广大员工的积极性、主动性和创造性，激发广大员工的主人翁意识。

3.要强化人才的内训外引，形成育人、留人的长效机制

国家间的竞争是人才的竞争，企业的发展最终还是要靠人才的发展，尤其是应用型、技术性和管理型人才。全面预算管理是一项重要的管理技术手段，属于管理会计范畴，在中国引入较晚，多在大型跨国企业，国内的大型国有或民营企业才会以专业岗位形式来设置，此类人才在市场上比较稀缺。国有集团化企业的自身多元化、综合性的业务特点，更需要有集团化的、跨行业的全面预算管理经验;该类型的人才需要外部引入，通过引入带来同行的先进管理经验;也要进行内部培训，通过内部培养，同时配套创新育人、留人的政策和机制，久久为功，为国企培养一批专业、实战型的全面预算管理

人才。

4.应用现代新技术手段，将全面预算管理信息化，预算控制流程化

技术是生产力，新经济形态日新月异，推陈出新，全面预算管理不光从理论上要进行创新，还需要在技术和手段上创新，充分应用互联网信息化平台技术，将全面预算管理从线下转到线上，由滞后性转为实时性，将预算、核算和后面的结果反映全部在信息化平台上流程化。例如建立财务大数据信息化平台，在经营预算中，应将合同管理作为经营管理的起始点，按照合同约定在系统中生成生产经营预算数据，包含材料采购;在人力资源管理中，将人力资源信息纳入大数据平台中，生成人力成本预算表;在投资管理中，根据设备生产的相关参数纳入大数据平台中，根据经营预算订单，匹配相应设备利用情况，测算出产能缺口和投资需求;在融资方面，根据生产经营和投资活动的现金流，测算出资金的预算计划，从而排出融资计划，通过互联网信息化平台技术将一项项计划形成一套完整的全面预算体系。

五、结语

通过对现阶段全面预算管理的现状分析、问题剖析和策略探讨，我们可以明显地认识到全面预算管理对企业，特别是集团化国有企业公司从决策层的战略定位，到执行层的目标责任落实的必要性;认识到国有企业全面预算管理多年来积累的宝贵经验，也清醒地认识到我们不能照搬照抄，不能摒弃我们在中国特有的文化环境中形成中国特色理论和特色方案;同时也深刻认识到落实全面预算管理存在的诸多困难，有长久积淀的历史包袱需要卸下，也认识到新经济形态已经到来，我们还需要踏踏实实，因地制宜地探索，摸索出一套适合中国国有企业的全面预算管理理论。

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