陆海统筹背景下河口水生态环境整治修复协同机制研究

2022-07-19闵婷婷李挚萍陈绵润

海洋开发与管理 2022年6期

闵婷婷李挚萍陈绵润

摘要：为促进我国生态环境治理和生态文明建设，文章分析我国河口水生态环境整治修复在法律规范、技术标准、技术手段、监测体系以及主体和资金等方面的现状和存在的问题，针对完善河口水生态环境整治修复协同机制提出建议。研究结果表明：在陆海统筹背景下构建河口水生态环境整治修复协同机制，应完善基本法顶层设计，加强单行法具体指导;建立协商、合作共享和效益评价机制，整合各类资源，鼓励社会力量参与;完善技术手段和监测体系;完善公众参与和生态补偿等一系列制度，建立多元投融资机制。

关键词：陆海统筹;水生态环境;整治修复;协同治理;河口

中图分类号：X171;P748;P76文献标志码：A文章编号：1005-9857（2022）06-0047-07

The Coordination Mechanism of Water Ecological Environment Improvement and Restoration Under the Background of Land Sea Coordination

MIN Tingting1，LI Zhiping2，CHEN Mianrun1

（1.South China Sea Institute of Planning and Environmental Research，SOA，Southern Marine Science and Engineering Guangdong Laboratory （Zhuhai），Guangzhou 510300，China;

2.School of Law，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510300，China）

Abstract：In order to promote ecological environment governance and ecological civilization construction of China，this paper analyzed the current situation and existing problems of estuary water ecological environment remediation and restoration in terms of legal norms，technical standards，technical means，monitoring system，main body and funds，etc，and put forward some suggestions on improving the coordination mechanism. The results showed that in order to build a cooperative mechanism for remediation and restoration of estuarine water ecological environment，under the background of land-sea integration，firstly，it was better to improve the top-level design of the basic law and strengthen the specific guidance of the single-line law. Secondly，aconsultation，cooperation and sharing and benefit evaluation mechanism should be established，integrating all kinds of resources and encouraging social forces to participate. Thirdly，technical means and monitoring system should be improved. And，finally a series of systems such as public participation and ecological compensation should be improved，and a diversified investment and financing mechanism be established.

Keywords：Land and sea coordination，Water ecological environment，Improvement and

restoration，Coordinated governance，Estuary

0引言

人類在陆地上的活动深刻影响着海洋，近岸海域尤其是入海河口区域成为陆源污染物进入海洋的主要渠道[1]。例如：珠江河口具有“三江汇流、八口入海”的独特属性，受农业面源污染、工业和生活污水污染以及人口增加和城市扩张等的影响，河口生态环境问题突出，主要体现为水体富营养化、渔业生产力下降、生物多样性降低、湿地生态系统结构和功能退化、生态系统健康受损以及资源环境承载力下降，此外频繁的自然灾害也对河口生态环境造成严重破坏。海洋生态环境的恶化对人类生存和发展造成一定的威胁，实现海洋可持续发展须采取有效措施遏制海洋生态环境的恶化，其中陆海统筹治理河口生态环境是重要环节和重要举措。

党的十九大提出“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理”。近年来，我国已开展一系列流域环境和近岸海域综合治理行动，如渤海综合治理攻坚战行动、“蓝色海湾”整治、海岸带综合整治修复、城市黑臭水体整治和长江水生生物保护管理。在河口水生态环境治理方面，目前我国主要由国家财政拨款和地方政府组织实施，采取生态护岸、海堤生态化、海岸植被生态修复、湿地生态建设、人工浮岛和生态浮床建设等措施，提高河口水生态环境质量，其中北戴河河口海湾综合整治修复工程、茅洲河口重点海湾整治和海岸线生态修复工程以及山东青岛李村河河口生态修复工程等均取得一定成效。

陆海统筹是在陆地和海洋两大自然系统之间建立的资源利用、经济发展、环境保护和生态安全的综合协调关系和发展模式。由于陆地和海洋两大自然系统具有高度关联性，生态环境治理必须坚持陆海统筹。在陆海统筹背景下，任何生态环境治理手段均涉及多部门、多主体、多要素和多工具等情况，因此协同机制十分必要，各部门“各自为战”将无法取得治理效果。目前我国河口水生态环境整治修复由于缺乏协同机制即引发一些问题。①河口因汇集河流淡水和海洋咸水，水体污染物成分复杂，多部门治理和多规划交叠易导致整治修复活动和资金使用出现冲突;②与陆地和淡水生态环境相比，海洋生态环境治理研究起步较晚，针对大范围海域的治理技术手段有限。目前河口水生态环境整治修复方式主要包括改善水动力条件和营造滨海湿地生态系统，从而减少入海污染物和改善水质，但营造滨海湿地生态系统的工程量巨大、建设成本高且整治修复效果不明显：③由国家财政资金主导的整治修复模式难以保障长期性和持续性，不利于建立河口水生态环境的自我修复能力。

本研究从陆海统筹的角度出发，分析我国河口水生态环境整治修复法律规范和技术标准等方面的现状和存在的问题，提出完善河口水生态环境整治修复协同机制的建议，为加强河口水生态环境治理提供决策参考。

1河口水生态环境整治修复的法律规范和技术标准

由于河口水生态环境具有复杂性和多层次性，其整治修复涉及的法律规范和技术标准具有多元性。

我国涉及河口水生态环境整治修复的法律规范主要包括《中華人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海域使用管理法》，不同法律规范关注的整治修复对象、目标和适用的标准有所区别，同时未明确规定整治修复的效果和监管。作为我国环境保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》仅笼统规定“建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”，但未明确规定相关制度的具体内容，无法宏观协调和指导不同部门组织的河口水生态环境整治修复活动;《中华人民共和国海洋环境保护法》主要聚焦于海洋生态系统修复;《中华人民共和国水污染防治法》规定水污染防治措施，但未明确规定河口水生态环境整治修复措施;《中华人民共和国海域使用管理法》规定破坏海洋生态系统应承担的责任，但未明确规定其整治修复过程的调查、监测和评估等内容。

我国涉及河口水生态环境整治修复的技术标准主要包括《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》、海岸带保护修复工程系列标准、《河湖健康评价指南（试行）》《河湖生态系统保护与修复工程技术导则》《人工鱼礁建设项目管理细则（试行）》《水生生物增殖放流技术规程》《海洋牧场建设技术指南》和《全国湿地资源调查技术规程（试行）》，这些技术标准由不同部门制定，适用领域可能存在交叉重合。

河口水生态环境整治修复是系统工程，其目的不仅在于修复受损的河口水生态环境结构和功能，而且着眼于修复人与自然甚至人与人的关系，通过修复实现正义，为建立和谐社会提供制度保障[2]。河口水生态环境整治修复须进行目标定位、义务明确、资金保障、标准确定和责任明晰，然而目前我国涉及河口水生态环境整治修复的法律规范和技术标准总体较少且较为分散，在宏观上缺乏指导，不利于整治修复常态化。

2河口水生态环境整治修复的技术手段和监测体系

2.1技术手段

河口水生态环境整治修复涉及水利防洪、水资源配置、富营养化治理、面源污染防控、水质净化和水动力条件改善等方面。我国淡水水生态环境整治修复的主要技术手段包括物理修复（如循环过滤）、化学修复（如药气除浮藻）和生物修复（如活性污泥法和生物膜法）;海洋水生态环境整治修复的主要技术手段包括红树林生态系统修复、盐沼湿地和海岸沙滩修复、珊瑚礁生态系统修复以及水生生物增殖放流等生物修复手段以及水动力条件改善、黏土改性和近岸构筑物清理等物理修复手段。

上述技术手段在我国水生态环境治理中发挥一定作用，但针对生态环境类型复杂和尺度较大的河口则难以达到有效的治理目标，同时存在治理效果不稳定的问题。例如：由于在数据感知和评价、制度保障、管理支撑、科技创新驱动以及工程建设等方面存在不足[3]，历经10余年的长江口水生态环境整治修复仅在渔业资源数量和种类上出现恢复迹象[4]，但未达到预期效果。美国切萨皮克湾通过对生态退化机制的研究，采取修复河口理化环境、恢复关键物种资源量、保护与修复重要栖息地、合理利用土地以及建立流域尺度综合治理体系等措施[5]，成为美国乃至世界河口海湾生态修复最为成功的典范之一。因此，应立足流域生态系统的结构、功能和生物多样性等开展全面的河口水生态环境整治修复，而陆海统筹的技术手段协调联动是成功的关键。以广东汕头练江流域为例：在陆域开展综合整治，包括整治排污口、清淤河道沟渠、清理违规构筑物、迁移污染企业、集中处理污水、实施雨污分流和完善污水管网等;在海域陆续实施红树林生态系统和滨海湿地生态系统修复项目，通过红树林种植和沙滩修复等措施有效净化近岸海域养殖废水和生活污水[6-7];通过陆海统筹的联动治理，近岸海域水质明显改善[8]。

总体上看，我国现有的河口水生态环境整治修复技术手段仍存在重布局施工、轻效果评价[9]，重工程修复、轻自然恢复，重水质达标、轻生态功能恢复，重小斑块生境修复、轻大尺度生态修复等情况，导致修复成本过高以及短期效果明显但效果不稳定等问题。

2.2监测体系

作为河口水生态环境整治修复的重要环节，河口水生态环境监测是判断水生态环境演替方向的主要依据，对成功整治修复发挥至关重要的作用。然而河口水生态环境监测在实践中往往被忽略[10]，且主要存在3个方面的问题。

2.2.1监测重点和标准不同

我国河口水生态环境监测涉及多个部门，各部门根据各自职能的监测重点和监测标准有所不同[11]，导致河口水生态环境整治修复过程中行政资源和财政资源的重复投入，在一定程度上影响河口水生态环境监测工作的开展。

2.2.2监测技术体系不统一

目前地表水环境质量评价采用《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002），其中水利部按水期评价，生态环境部按月和年评价[12]。由于河口的地理位置特殊，其陆域的地表水环境质量评价采用《地表水环境质量标准》（GB 3838-2002），海域的海水环境质量评价则分别采用《水功能区划分标准》（GB/T 50594-2010）《近岸海域环境功能区划分技术规范》（HJ/T 82-2001）和《海洋功能区划技术导则》（GB/T 17108-2006）[12]，对于陆源污染直排口和污水排海混合区等则无明确评价标准。

现有水生态环境监测技术体系主要适用于地表水和海水，但并不完全适用于过渡水体[13]，主要表现为监测指标缺少衔接。例如：地表水监测主要针对氨氮和总磷，海水监测则主要考虑硝酸盐、氨氮和磷酸盐，监测指标的差异不利于客观评价河口水生态环境的营养盐污染状况[12]。现有的河口水生态环境整治修复同时涉及地表水和海水，监测力量配置失衡弱化监测的科学性和针对性，并在一定程度上造成监测盲区，导致对河口水生态环境缺乏科学评价，使后期的整治修复效果评价出现技术障碍，同时造成整治修复投入的差异。

2.2.3监测主体权责不清

河口具有泄洪排涝的功能，同时污染物随着河流泄洪排涝进入海洋[14]。河口水生态环境监测主体权责不清给整治修复过程中的污染物来源分析和数据搜集造成一定障碍，易形成评价和分析技术难点。例如：双台子河由石油类污染物引起的盐地碱蓬衰退[1]，因石油类污染物的监测指标不在日常监测范围内，其治理工作须联合全流域相关部门力量才确定石油类污染物的主要来源。

3河口水生态环境整治修复的主体和资金

3.1整治修复主体

水生态环境属于公共资源，政府承担相关管理、配置、保护和修复等职责。为深入推进生态文明建设，生态修复已上升为国家战略。我国通过行政体制改革改变行政职能碎片化和自然资源按要素分割管理的局面，形成整体保护、系统修复、区域统筹和综合治理的总体目标[15]。

我国河口水生态环境整治修复主要有4种主体形式。①中央和上级政府主导和拨款，地方政府和社会团体等组织实施，通过相关政策或行动计划开展河口水生态环境整治修复，如渤海综合治理攻坚战行动、“蓝色海湾”整治、海岸带综合整治修复、城市黑臭水体整治和长江水生生物保护管理。②国家职能部门倒逼地方政府开展河口水生态环境整治修复，如围填海历史遗留问题处理、水污染防治行动和“绿盾”自然保护地强化监督行动。③地方政府根据其环境保护规划和国土空间规划等自主开展河口水生态环境整治修复，整治修复资金由地方政府或污染责任主体承担。例如：在广州海珠湿地建设中，地方政府出资进行征地补偿并负责建设、维护和管理，后期由中央和地方专项行动资金补助。④根据生态环境影响评价，重大项目建设单位基于生态补偿开展河口水生态环境整治修复。主要措施包括增殖放流以及涧游通道和人工渔礁建设，整治修复资金由重大项目建设单位承担，报主管部门后实施。

总体上看，目前我国河口水生态环境整治修复仍存在主体权责不清的情况，主要表现在2个方面。①政府主体承担的责任较大，而市场主体的责任未有效落实[16];②不同整治修复主体在河口的规划区域存在重叠，如以河口岸边带为界[17]或以陆域行政管辖范围为界[18]，易造成河口水生态环境整治修复出现空白或交叉。

3.2整治修复资金

目前我国河口水生态环境整治修复的资金机制尚不规范，主要存在3个方面的问题。①资金缺乏保障。2016—2018年中央財政安排生态环保资金10 764亿元，而海岛及海域保护资金占比仅约为0.6%[19]。很多地方政府开展河口水生态环境整治修复的主要问题即资金来源有限且没有持续性保障，导致整治修复时间跨度较长。由于河口水生态环境的污染责任主体很难确定，即使确定近岸工厂和养殖户等为污染责任主体，这些污染责任主体也很难有能力支付高额的整治修复费用。②资金来源单一。河口水生态环境整治修复资金以中央财政支持为主，缺少地方财政和企业投资相结合的多元化资金支持。主要原因在于单个整治修复项目难以产生规模效应，整治修复效果有限;尤其出现拆迁补偿和产权归属等矛盾时往往阻力较大，影响整治修复进展。③资金缺乏统筹。河口水生态环境整治修复涉及范围由多个部门共同管理，而各部门都有专项资金安排且相互缺乏协调沟通，地方政府在同一区域开展同一整治修复项目须向不同部门申报专项资金，导致资金重复投入和分散投入，资金使用效益较低。

4完善河口水生态环境整治修复协同机制的建议

4.1完善法律体系

有效开展河口水生态环境整治修复须完善相关法律制度，建立有效的监督、管理、协调和保障机制。①完善基本法顶层设计。《中华人民共和国环境保护法》是我国环境保护领域的基本法，应在该法中将河口水生态环境整治修复作为重要的法律制度，明确其理念、原则、目标、模式和责任等重要问题，为河口水生态环境整治修复的开展以及其他单行法对河口水生态环境整治修复的具体实施提供宏观指导和法律依据。《中华人民共和国海洋环境保护法》是海洋环境保护领域的综合立法，在该法中建立并完善河口水生态环境整治修复制度对于统筹各类海洋生态环境整治修复有重要作用。②单行法对河口水生态环境整治修复的具体实施提供法律依据。《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国海域使用管理法》等法律根据立法目的和各自领域分别建立相应的河口水生态环境整治修复机制，兼顾分工合作和有效衔接。③进一步理顺现行分别适用于陆地和海洋生态环境保护的法律体系之间的关系，减少排斥性和增强包容性，并在陆海统筹背景下通过规划、计划、标准和技术规范等工具协调河口水生态环境整治修复活动。

4.2完善协调合作机制

河口水生态环境整治修复是复杂和巨大的系统工程，须由政府、社会组织和公众等主体通力合作完成。政府应严格履行法定职责，社会组织和公众应积极履行应尽义务，通过科学规划和充分沟通整合资源、采取措施、降低成本和提高效率，使河口水生态环境整治修复效果达到最优[20]。

（1）建立河口水生态环境整治修复协商机制。通过政府间联席会议和生态环境保护委员会等渠道，加强河口范围内流域和海域相关地方政府和部门之间的交流，从而增进理解和促进合作。

（2）建立河口水生态环境整治修复合作共享和效益评价机制。合作共享机制是多元主体参与、分工合作、协调制约、权责共担和利益共享的机制，各级政府应根据社会经济发展水平、生态环境问题、区域适应性和生态红线等实际情况，打破行政管理界限，科学合理划分整治修复区域，组织实施重大整治修复工程。同时，在跨域水生态环境整治修复过程中易出现实施主体“搭便车”和“不作为”等现象，应通过跨域水生态环境整治修复效益评价机制明晰主体责任，从而保证整治修复效果[21]。

（3）整合各类资源，共同推进河口水生态环境整治修复。各级政府根据总体发展规划，强化对协同推进河口水生态环境整治修复的宏观指导，协调并衔接各类规划。建立重点河口水生态环境整治修复项目名录，明确整治修复目标、工程建设任务和配套政策措施，并按照计划组织实施。针对河口水生态环境整治修复工程项目建立资金保障、台账管理、生态红线管控、绩效评价和责任追究等制度[22]。

（4）鼓励社会力量参与，构建多元化河口水生态环境整治修复模式。转变政府职能，逐步实现公共服务由“政府直接提供和直接管理”转变为“政府购买服务，实施评估监督”，将政府的工作重心转移到制定发展规划、加强监督管理、了解公众需求和健全综合执法等方面。逐步改变以政府为主导的单一整治修复模式，积极引进市场化整治修复主体，采取各种措施支持社会组织参与河口水生态环境整治修复活动，尤其是出台有效的激励措施培育和支持相关行业的健康发展，增加社会环保投入。进一步完善水权交易市场和绿色金融工具，创新绿色金融产品，明晰投资回报机制，提高市场化主体以多元金融手段介入河口水生态环境整治修复的积极性[23]。

4.3完善技术手段和监测体系

河口水生态环境整治修复的技术手段选择应主要考虑3个因素。①重建生物群落，恢复水体自我调节能力和净化能力，提高生态系统稳定性[24]。②立足生态系统完整性，着眼生态系统结构和功能，采用“山水林田湖草”综合整治修复技术;适当打破区域、流域和陆海界限以及行业界限和生态系统要素界限，实行要素综合、职能综合和手段综合[23]，科学合理地采取生态保护、自然恢复、輔助恢复和修复重建等措施[24]。例如：将不适合水生植物和动物生长的渠化堤岸恢复为自然滩岸，建材以石头替代水泥，使鱼类能够在石隙间栖息和觅食;统筹流域上下游、干支流、左右岸和水陆之间的开发建设，预留生态空间，实施鱼类涧游通道计划和生境斑块连通计划，增强生态系统连通性和完整性[25]。③针对落地实施的河口水生态环境整治修复工程，聘请多学科领域学者作为咨询委员会高级专家并与其研究团队签订相关协议，为保障河口水生态环境整治修复提供充足的技术支撑和智力资源。

建立和完善陆海统筹的生态环境监测机制，是新时期开展河口水生态环境整治修复工作的必然要求[12]。①明确责任，细化分工。全面梳理排污主体，确定监测对象和范围。②有效衔接陆地和海洋的监测标准。结合不同污染物入海状况和海洋环境容量，设定陆地污染与海洋污染防治的关联性标准，在监测要素、监测指标、监测规范、监测质控和监测评价等方面衔接污水、地表水、地下水和海水的监测指标、监测频次和分析方法，解决监测体系分割的问题。针对我国实际需求和地域特征，凝练易监测和可考核的核心生态环境指标并与水生态环境指标协同运用，制定河口水生态环境质量综合评价体系，为河口水生态环境监测及其整治修复效果评价提供技术支撑。③加强制度衔接。根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，建立并完善涉及“流域—河口—海域”的规划制度、调查制度、监测制度、评价制度、修复制度和污染物总量控制制度等，促进实现制度衔接。④完善监测信息共享机制。搭建效率及时和内容全面的监测信息共享平台，统一监测数据的格式和要求，为统一发布监测信息提供技术基础。⑤依托社区建立河口水生态环境监测网格化管理平台和全覆盖的监测网络体系，全面掌握河口水生态环境的基础信息，消除监测盲点，实现精准化管理，有效提高监测工作的针对性和实效性。

4.4完善制度保障体系

完善公众参与制度，明确公众参与的程序、阶段、范围和法律效果，出台具体的参与流程和操作细则，引导公众定期参加座谈会、环境影响评价会、专家论证会和问卷调查等[26]，为公众参与河口水生态环境整治修复提供制度保障。整合已有的生态环境整治修复制度，明确整治修复标准，建立重大项目监管制度、与环境影响评价制度相对应的河口水生态环境评价制度以及相应的责任追究制度，在河口水生态环境整治修复过程中建立突发应急制度、工程监管制度和安全责任制度等。

完善生态补偿制度。①健全政府补偿机制。按照陆海统筹的要求，健全陆海之间、河海之间和区域之间的生态横向转移支付制度，鼓励通过资金补偿、政策补偿、对口协作、产业转移和共建保护区等方式构建横向补偿关系[27]，为相关人才提供更加公平的教育、医疗和住房等生活保障[28-29]。②健全市场补偿机制。优化配置海域使用权和海水排污权，适时引入配额机制和期权交易机制，按照“谁修复、谁受益”的原则，激励社会主体从事河口水生态环境整治修复[30]。健全自然资源和环境权交易市场，综合区域生态系统功能目标、海洋资源开发规模、海水排污体量和海洋资源环境承载力等因素，确定开发建设责任主体的补偿义务，结合国际海域权交易市场实践引入市场竞争机制[19]。③健全社会补偿机制。引导国际组织和非政府组织等的社会资本投入海洋生态补偿，通过彩票和基金等形式进一步拓宽海洋生态补偿的融资渠道[27]。

建立多元投融资机制，统筹整治修复资金。建立健全政府主导、社会参与的投融资机制，加大河口水生态环境整治修复的资金投入力度，稳定专项资金渠道。通过政府和社会资本合作（PPP）模式引入社会资本，完善自然资源资产产权交易功能，解决社会主体融资问题[22]。建立河口水生态环境整治修复绿色融资平台，创新绿色金融产品，明晰投资回报，缓解经济发展与水生态环境保护之间的矛盾。

5结语

河口具有特殊的地理位置，其上游承接地表水、下游连接近岸海域，水生态环境整治修复过程涉及多个部门和多项技术。针对河口水生态环境整治修复，我国亟须建立科学的跨流域管理体系和完善的生态修复制度。本研究以生态系统结构和功能为导向，在陆海统筹背景下构建河口水生态环境整治修复协同机制，为我国生态环境治理提供参考。未来我国可继续开展大空间和大尺度的河口水生态环境整治修复工作，夯实“整体修复，系统保护”的理念，强化顶层设计，完善技术手段和监测体系，加强制度和资金保障，最终实现河口水生态环境有法可管、有方可治和有准可控。

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