多源流理论视角下我国反食品浪费立法议程推进分析

刘洋

摘要：我国于2021 年4 月29 日出台《中华人民共和国反食品浪费法》，意在通过立法形式遏制食品浪费，保障我国粮食供给与资源安全。借助多源流理论这一政策问题分析工具，可对我国反食品浪费立法议程进行分析。通过遵循多源流理论的问题源流、政策源流与政治源流的分析框架，梳理食品浪费问题现状、反食品浪费的立法过程与政治环境，研究认为我国反食品浪费立法议程的高效推进，得益于政治源流中执政党及其领袖对国民关切的实时回应和切实推进。此外，各源流为该法提供了制定原则和立法依据，而议程后的法律推行需注重共治机制、细化标准与普法教育。

关键词：反食品浪费法;多源流理论;食品浪费;政策议程

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1672-626X（2022）04-0113-07

一、引言粮食供给是保障国家长治久安的基石，因此粮食问题关系到国家和民族的命运。新中国成立以来，我国政府虽已出台一系列有关粮食保障和防止食品浪费的政策，但相当长的一段时间内未能对食品浪费情况立法。直至2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《中华人民共和国反食品浪费法》（以下简称《反食品浪费法》），实现了对食品节约的专项规定，为维护国家粮食安全，防范资源浪费提供了有力的法治保障。伴随该法律的落地，我国的相关研究也跟进展开，主要集中于《反食品浪费法》的立法意义、法理基础、推行建议等：例如孙佑海（2021）指出该法律的“小切口”视角有利于立法工作的科学开展[1];落志筠（2021）强调该法律是对行为人权力过度释放与消费主义生产观的制度约束[2];黄锡生和饶能（2021）结合域外相关法律，提出该法律的推行建议[3]。可见当前研究主要关注《反食品浪费法》的内部分析，对法律制定议程的学术化阐释较少，因此本文应用多源流理论分析框架，对我国反食品浪费立法议程进行梳理，为该法律议程研究提供参考。在现实意义上，分析我国反食品浪费立法议程能更清晰展现该法律从提出到落地的全过程，有助于总结、把脉中国的立法议题展开的过程、具体的走向及未来的发展;为我国其他“小切口”法律的出台提供议程参照，有助于为中国政策体系的完善总结经验教训，夯实科学立法作为全面推进依法治国的基础，统筹建设法治中国。

二、多源流理论对议程推进的逻辑解释

20世纪八九十年代，美国学者John W. Kingdon等提出多源流理论，并逐步完善成一种决策过程理论[4]。该理论将政策的制定议程形象地描述为三个源流——“问题源流”“政策源流”“政治源流”，当三股源流共同汇聚，便可推动“政策之窗”的开启，最终决策得以实现。该理论的“问题源流”用于形容吸引议程注意力的关键问题，包括日常监控指标的变化、焦点事件的发生及人为地使其变异、对项目信息的反馈等[5];“政策源流”用于形容政策共同体提供的政策建議、政策方案与政策主张，共同体成员包含政府官员、专家学者、国会人员、规划评估和预算人员等[6];“政治源流”用于形容影响政策设计的政治环境，包括国民情绪、公众舆论、权力分配格局、政治领袖的执政理念、执政党的意识形态、政府变更等[7]。“政策之窗”用于形容决策的落地条件全面达成，政策之窗是政策建议的倡导者提出其解决方法的机会，或者是促使其特殊问题受到关注的机会。政策之窗通常由紧迫问题或政治源流中的重大事件“打开”[7]，我国反食品浪费立法议程便是围绕“反食品浪费”的问题源流、政策源流、政治源流获得耦合时，出台《反食品浪费法》的政策之窗得以开启，《反食品浪费法》的草案在历经两次审议后最终获得通过。

多源流理论采用清晰简洁的模型展现某项政策从无到有的过程，重视偶然性、非理性因素在议程中的影响，关注关键人物（即政策建议的倡导者）在议程中的作用。该理论能为法学问题的研究提供新的视角，可以更有条理地阐释一项立法议程的启动背景与推进动因。

三、我国反食品浪费立法议程推进的多源流分析

（一）问题源流：食品浪费现状的现实传导与措施反馈

《反食品浪费法》关注的现实问题是我国粮食中长期供求呈紧平衡的态势下[8]，食品浪费状况屡见不鲜。食品浪费的相关重要指标、焦点事件、对现行政策的反思反馈构成了我国反食品浪费立法议程的问题源流。

1. 重要指标我国所面临的粮食需求、粮食供给情况和食品浪费现状凸显出食品浪费的危机性。我国作为人口大国且人口峰值尚未到来，相应的粮食刚需与日俱增，仍有食物获得不足的1亿人口分布在我国的中西部农村地区[9]。尽管我国粮食安全水准较高，但粮食供给动力正趋近平稳。我国粮食产量虽然持续增长，但增幅持续降低，从2004年的9.0%下降至2016年的1.0%以下[10]，再加上受耕地面积和外部环境影响，粮食供给事态严峻。

此同时，食品浪费却在生活中时刻发生，餐饮行业的食品浪费正加剧粮食“供不应求”的状况。2018年出版的《中国城市餐饮食物浪费报告》显示，2015 年中国城市餐饮每年食物浪费总量约为1700～1800万吨;而到了2020年，仅城市餐饮每年食物浪费大约在340～360亿斤（不包括居民家庭饮食中的食物浪费）[11]。伴随城市的产业发展和人口膨胀，餐饮食物浪费数量短短五年便产生了惊人的变化，已然对粮食安全产生了挑战。同时，随着外卖食品日益成为人们食品消费的主要渠道，其浪费现象也值得警惕，对某大学的一项调查结果显示，49%的人吃不完为凑单点的外卖[12]。除了可见的餐饮食物浪费，事实上在食物消费过程中产生的浪费现象最为严重[13]。研究表明，三大主粮（小麦、水稻和玉米）在供应链消费前端损失量约占粮食年产量的11.6%[14]。这与我国粮食生产技术较落后，农业科研应用与创新能力不足有关，且与之相随的土地资源与水资源浪费也成为间接问题。以上重要指标揭露我国在粮食供需不平衡的同时，食品浪费广泛存在，为我国粮食安全施加了双重压力，足以引起政府部门对食品浪费问题的高度注意。

2. 焦点事件

我国有关食品浪费的热点事件屡见不鲜，遍布多个领域的食品浪费也一直是媒体关注的焦点。调查显示，在宴会酒席食品浪费上，婚宴、商务宴会等食品浪费最严重[15]。由于中国传统的宴会酒席讲究面子和排场，因此往往会准备过量的菜肴，以华中地区的婚宴为例，当地人讲究菜肴数量为12道、16道乃至18道，以显示“成双成对”[16]，进而造成浪费;在公务食品浪费上，公款吃喝带来的奢侈浪费饱受诟病，例如都昌县徐埠镇卫生院院长违反中央“八项规定”公款宴请兄弟乡卫生院“取经团”吃喝被立案调查事件[17]，私自或超额公款接待势必产生食品浪费;在校园食品浪费上，随着教育财政的投入，众多学校的后勤水准普遍得到较大提升，食堂食品浪费也有所加重，中国大学生每人每餐食品浪费量虽低于发达国家的大学生，但浪费行为十分普遍[18];在旅游服务业食品浪费上，由于旅游的“非日常性”，游客更愿意购买丰盈的食品享受消费乐趣[19]，观光地的陌生也导致游客无法判断当地食品的分量和口味[20]，这都产生了不必要的食品浪费。

除了长久以来体现在宴会酒席、公务、校园、旅游服务业的食品浪费外，近年来“大胃王”视频风潮引发的食品浪费质疑也成为了新的焦点事件。新媒体的兴盛促进“网红经济”的盛行，“惊人食量”的吃播为了吸引流量急功近利，一系列的假吃、催吐操作，传递出的是畸形的饮食文化和铺张浪费的价值观[21]。为此央视新闻多次痛批“大胃王”视频的严重食品浪费问题与假吃行为，获得许多网友强烈支持，引发各视频平台对吃播加强监管。上述国内食品浪费事件，大部分都是公众关注甚至亲历的，使之成为引发强烈共鸣的问题。

3. 反思反馈

粮食安全在国家发展战略中占据重要地位。在《反食品浪费法》出台之前，我国政府部门对食品浪费问题给予持续关注，多项法律规定资源不可浪费，例如《宪法》第14条关于厉行节约、反对浪费的规定，《民法典》对民事主体节约资源的要求，《农业法》指出“国家提倡珍惜和节约粮食”等，多为宏观层面的指导。在中央政策层面，2012年中央八项规定对党内干部过度“三公消费”进行整治，2014年中共中央办公厅、国务院办公厅又针对全国层面发布《关于厉行节约反对食品浪费的意见》，随即国务院各部门印发相关文件，例如中宣部和国家发改委发布的《关于开展节俭养德全民节约行动的通知》、国家食药总局发布的《关于推进餐饮业厉行节约反对食品浪费的通知》等。既往政策在一定程度上强化了食品浪费的管控，尤其是对党内规范食品浪费行为卓有成效[22]，但仍存在一些突出问题：针对性较小，有关食品浪费的政策源于不同视角，分散监管导致综合治理能力弱，难以形成长效机制;实效性欠佳，倡议性和原则性的法规难以形成责任追究体系，对餐饮行业、校园食堂等相关责任主体的惩处力度不够，落实情况堪忧;约束合力弱，鲜有涉及新媒体食品浪費内容等监管，社会共治认识不足。基于既往政策的反思反馈，现有的食品浪费监管仍存在不足，政策效果尚不理想，有待新政策的提升。

（二）政策源流：反食品浪费问题的政府关注与专业参与

食品浪费不仅对物质资源产生浪费，长此以往将危及国家稳定发展，而且食品浪费既会横向发生在餐饮端众多主体，也会纵向发生在食物生产链各个环节。问题的复杂性亟待政策共同体的通力合作，我国反食品浪费立法议程的政策源流离不开政府层面和专家学者层面的参与。1. 政府层面《反食品浪费法》的出台离不开政府层面的推动，在制定过程中得到了委员、代表等人士的支持。经全国人大常委会法制工作委员会研究，分三步完成起草工作：对现有法律政策进行研究，梳理党中央发布的文件、政策和现行法律等，并参考联合国及世界各国有关食品浪费的法律政策;汲取多方建议，多次召开座谈会听取有关部门、全国与地方人大、行业协会、专家学者等的意见，征求9个基层立法联系点意见，并调研中国政法大学;融合治理经验，与中央有关部门、地方人大沟通协调，研究论证并听取意见[23]。该起草工作的开展增进了《反食品浪费法》同现有法律体系的配套性，具有较强的共识性和科学性。

2020年12月22日，《反食品浪费法（草案）》提请十三届全国人大常委会第二十四次会议审议。这次初审中，有些委员、代表等提出“食品浪费”的定义应当更具体、进一步明确反食品浪费工作的牵头部门和有关执法主体、指明“公务活动用餐应当推行标准化饮食”的具体含义、增加反食品浪费宣传教育的倡议性法规等[24]。经修改完善后，2021年4月26日，《反食品浪费法（草案）》提请十三届全国人大常委会第二十八次会议审议。第二次审核中，部分委员、代表又提出餐厨垃圾处理费用实行阶梯制、不得设置包厢费最低标准、规范外卖优惠行为等建议[25]。最终十三届全国人大常委会第二十八次会议于2021年4月29日表决通过《反食品浪费法》。从完成草案至正式颁布不到半年时间，聚焦食品浪费这样的“小切口”，政府方面汇集群智，高效推动政策议程。

2. 专家学者层面

许多专家学者也为我国反食品浪费立法献计献策。早在《反食品浪费法》起草前，北京大学法学院教授徐爱国等便提出反对食品浪费的立法构想[26]。而从《反食品浪费法》起草以来，众多专家学者以论文研究、意见建议的形式贡献自己的智慧。经统计，与“反食品浪费法”相关的中文文献已达到45篇。在草案审议期间，专家学者通过媒体各抒己见。例如草案初审时，对外经贸大学副校长、中国法学会行政法学研究会秘书长王敬波提出食品即使用于宣传造势和艺术创作也不可浪费、商家利用数据研判消费者的用餐需提供信息安全保障等建议[27];草案二审时，中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心主任李蕊提出确立厨余垃圾处理收费的具体标准可试点先行、分步推行，保障消费者各项权利[28]。专家学者的研究成果和建议进一步完善了《反食品浪费法（草案）》的修正。

（三）政治源流：反食品浪费立法的公众关切与执政为民

《反食品浪费法》的出台源于我国政治环境的迫切需要，食品资源问题不仅需要政府部门面对，更牵动着人民群众的基本生活保障。在我国的政治体制之下，政治源流对政策制定过程甚至有决定性影响[29]，由执政领袖、执政党意识形态和国民情绪形成的政治源流，推动了我国反食品浪费立法议程。

1. 国民情绪

“民以食为天”，食品问题历来是人民群众最为关切的问题之一。对于食品浪费，国民情绪既包含坚决抵制浪费行为的积极情绪，也包含纠结于面子和排场，难以克服浪费行为的消极情绪。中国具有深厚的反对奢侈浪费的文化传统以及制度约束[2]，加上长期以来保护环境、绿色生活的宣传和引导，对饮食习惯产生了深刻影响。尤其是2013年初，由中国国土资源报副社长“徐侠客”发起并火爆微博的“光盘行动”，为民众提供了一个情感迸发的窗口，民众的责任意识逐渐增强，敢于改正食品浪费行为。但不可否认的是，“面子文化”仍然是重要的国民情结。盛大的宴会酒席是体现面子的主要方式，导致铺张浪费现象逐渐严重。当两种对立的国民情绪冲突时，既是挑战也是机遇。“光盘行动”等节约意识带来的积极情绪为《反食品浪费法》出台提供舆论支持，民众期待通过法律手段根治浪费行为，缓解国民情绪的矛盾，使积极情绪感化消极情绪。

2. 执政党意识形态

反食品浪费旨在倡导节约粮食、保护生态资源。我国执政党中国共产党自创立以来，一贯秉持勤俭节约艰苦奋斗精神，保护劳动人民的辛勤成果，恪守生态环境保护原则。在勤俭节约上，早在解放战争时期，中共中央召开政治局扩大会议就指出“努力增加生产，厉行节约，反对浪费”[30]。对于贪污浪费行为，毛泽东同志指出“贪污和浪费是极大的犯罪”[31]。对勤俭节约艰苦奋斗精神的深化与落实，为中国共产党取得新民主主义革命的胜利奠定了坚实基础，并在新中国成立后的社会主义建设、改革开放中深入地延续，促进了我国现代化发展，有效推进着党内反腐倡廉工作。在环境保护上，新中国成立后，中国共产党通过兴修水利、植树造林等政策落实生态文明建设，实行低资源消耗和环境污染的工业化道路，通过法律法规加强生态文明制度建设。中国共产党意识形态中对资源节约和保护的思想，为回应国民对食品浪费问题的关切奠定了政治基础。

3. 执政领袖

执政领袖以法理权威和优秀品质建立的强大政治认同，对议程推动起到关键作用。无产阶级政党只有通过高度集中统一的权威领导，实现深刻、彻底的整合，才能保证其方针、政策的顺利贯彻和实施[32]。党的十八大以来，与百姓生活息息相关的粮食问题和资源保护成为新一代中央领导的关注重点，明令杜绝奢侈浪费。习近平总书记多次强调，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事[33]，提出“倡导健康文明生活方式”“倡导简约适度、绿色低碳的生活方式”[34]。关于奢侈浪费，习近平总书记指出，“对这种奢侈炫耀、浪费无度的消费行为要进行制约。”[35]以上足见习近平总书记的执政思想秉持生态文明建设和可持续发展。食品浪费行为是最常见的浪费行为之一，对资源与环境构成威胁，因此2020年8月，习近平总书记对制止食品浪费行为作出重要指示，强调要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮食品浪费行为[36]。习近平总书记对于制止餐饮食品浪费行为的指示可视作我国反食品浪费立法议程重要的积极推动力。

（四）政策之窗的开启：多源流耦合促使《反食品浪费法》落地

政策之窗的开启为三大源流的汇聚创造了机会，其耦合使议程成功推动为有效政策。通过多源流理论梳理我国反食品浪费立法议程的推进，不难看出，基于我国国情，民众的高涨情绪和执政党的积极回应为政治源流塑造了强大影响力，造就了多源流的耦合基础。但在立法之前，聚焦食品浪费问题的中央政策仍停留在2014年的《关于厉行节约反对食品浪费的意见》上。面对日益迅猛的食品浪费事态和激荡的国民情绪，我国迟迟未能以法律形式对其施加较强的约束力，直至2020年习近平总书记在提出加强立法的要求后，制定《反食品浪费法》便纳入议程，历时4个月完成起草[37]，随后半年不到完成颁布，说明习近平总书记对民众热议问题所作出的指示，开启了反食品浪费立法议程的政策之窗，执政党和政策倡导者抓住这一机遇即刻落实，献计献策，完善立法，促使《反食品浪费法》落地。可见这一议程推进具有鲜明的中国特色多源流特征。在中国，政治源流中核心领导层的态度能够促使政策之窗的开启，并影响政策走向[38]。总而言之，蓬勃的政治源流极大促进了三个源流的汇聚，它激发了政策之窗的开启，为该法律的出台提供了直接动力。

四、我国反食品浪费立法议程推进的总结与展望

食品浪费问题看似是生活习惯上的“小问题”，实则是威胁我国粮食与资源的“大隐患”，它牵扯到国民文化、产业繁荣与工农业技术的痛点，是国家长久发展中的顽疾。而反食品浪费立法议程实现了各源流相互配合，将食品浪费问题与解决措施密切呼应，特别是政治源流中执政党及其领袖对国民关切的实时回应和切实推进，终由执政领袖的表态形成决策契机，精准高效地打击了这一长期存在的问题。

通过《反食品浪费法》的具体内容，不难看出三大源流错落交织，生成了该法的制定原则和立法依据，体现出对立法科学性的坚持、问题复杂性的考究和法律实践性的探索。《反食品浪费法》在正确的立法指导下，坚持科学立法、把握系统观念、搭建治理机制、加强法律效力。坚持科学立法体现为对食品及其浪费的明确定义，并同既有法律衔接。比如在此之前《中华人民共和国食品安全法》的附则将食品定义为“各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品”，这为《反食品浪费法》提供了重要参照。因此《反食品浪费法》第二条规定其食品“是指《中华人民共和国食品安全法》规定的食品，包括各种供人食用或者饮用的食物”。这不仅组合了现行法规，还强调了法律规制对象限定在人而非其他动物，表明了该法的聚焦性和严谨性。把握系统观念是全国人大常委会针对食品浪费背后纷杂的管理责任方和利益相关方，从单位到个人全盘纳入其中，包括各主管部门（例如国务院发展改革部门、国务院商务主管部门、国务院市场监督管理部门、国务院粮食和物资储备部门等）、餐饮服务端责任主体（例如餐饮服务经营场所、食堂、餐饮外卖平台、旅游经营者、超市商场等）、粮食生产端责任主体（例如農产品供应链、食品生产经营者等）以及个人行为主体（例如个人或家庭聚会、婚丧嫁娶、商务活动等需要用餐的组织者和参与者等），充分考虑了食品浪费或明或暗的绝大部分情景，尊重各个适用主体的差异性和独特性。搭建治理机制表现为政府治理、行业自律和宣传引导的多管齐下，例如《反食品浪费法》要求各级人民政府及其有关部门组建反食品浪费监督检查机制，要求食品及餐饮行业协会开展食品浪费监测和评估以接受社会监督，新闻媒体真实公正地发布反食品浪费的法律法规公益宣传等，从多维度拓展《反食品浪费法》的权威场域。加强法律效力反映在惩戒措施的严格设置与执行度高，其严格体现在如餐饮服务经营者诱导、误导消费者超量点餐造成明显浪费的，拒不整改可处一千元以上一万元以下罚款，又如食品生产经营者在生产经营过程中造成严重食品浪费的，拒不整改可处五千元以上五万元以下罚款;其执行度体现在如网络音频、视频服务提供者针对用户发布暴饮暴食内容则立即停播或封号，又如国家实行有利于防止食品浪费的税收政策可大大降低守法成本，足见《反食品浪费法》的法律效力能形成较强的约束力。可以作证多源流耦合的充分条件为《反食品浪费法》的生成注入了强大动力。

尽管《反食品浪费法》已完成出台，但政策之窗的开启是短暂的，《反食品浪费法》并非是我国食品浪费问题的终极解答。就《反食品浪费法》的内容呈现来看，尽管主要规定了不同主体的法律义务和法律责任，但缺乏具体的衡量指标和操作规定，因此《反食品浪费法》的推行仍需在以下方面进行提升：一是建立政府部门同市场、社会的共治机制。食品浪费问题涉及责任主体繁杂、发生情况频繁，政府规制力量有限，因此应当同餐饮行业协会、环保组织等相关团体合作，实现自上而下的治理体系;二是细化食品浪费相关管理标准。根据各地区各场所的平均食品浪费情况，制定相应的优惠与惩处细则，并在实际操作中采取阶梯制开展，降低对食品消费者的苛责程度。三是积极开展反食品浪费普法教育工作。消费端的食品浪费行为多源于面子文化，属于长久以来的思想惯性，因此政府部门应当与新闻媒体建立长期的宣传合作，鼓励并嘉奖绿色餐饮信息传播，构筑反食品浪费的法律舆论阵地。未来，《反食品浪费法》仍有待于各地各单位的进一步实践，积累经验并归纳为明确可行的标准化规范，形成新的反馈供给问题源流，借助政策源流的专业化推动、政治源流的触发性指引，期待于新政策之窗的开启，为解决我国食品浪费问题制定更深刻的政策。

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（责任编辑：何飞）