行政事业单位内部控制体系建设与优化策略

陈志林

面对国内严峻的经济形势，2021年底，中央经济工作会议指出，国内经济稳定发展仍是未来工作的主要方向。行政事业单位作为国家重要的行政职能枢纽，其治理能力和业务水平的发挥，极大程度地影响着服务的效率、资源的配置乃至社会政治经济的发展。近年来，政府加强对内部权力配置和运行制约机制的完善，行政事业单位内部控制改革进入了新的历史阶段。后疫情时代，更应该加强对行政事业单位内控制度与管理体系的建设与优化，实现其内部控制与管理体系的高度融合。

一、行政事业单位内部控制体系建设与优化的必要性

依法治国、严格执法，促进行政事业单位长治久安，是对政府权力的配置与制约，是国家治理的重点任务。目前，我国行政事业单位的内部控制体系建设已初见成效，在2012年12月首個行政事业单位内部控制规范性文件《行政事业单位内部控制规范（试行）》问世之后，国家以财政内部控制体系建设为主线，陆续构建了财政系统内部控制框架，建立了内部控制管理制度与内部控制基础性评价。国家此举引起各行政事业单位的广泛关注，各行政事业单位内部控制体系相继建立完成。然而时代要求我们应以发展性思维来推进行政事业单位的高质高效发展。纵观新形势下行政事业单位的发展现状，我们不难发现行政事业单位仍有内部控制环境、制度与执行、信息化水平与监督管理等方面的发展困惑，这就需要我们去探索新形势下如何去建设与优化行政事业单位内部控制体系。

二、新形势下行政事业单位内部控制体系建设的目标分析

设立行政事业单位内部控制目标是建立健全并有效实施内部控制的首要任务。根据财政部印发的《行政事业单位内部控制规范》提出的内控目标，明确、细化行政事业单位内部控制目标，对内控体系的建设有着重大的意义，目标设定越清晰，优化路径越明朗。只有突破传统思想禁锢，设定与时俱进的目标，才能保证行政事业单位内部控制体系在新形势下持续稳定地发挥高质高效的管理作用。

（一）提高服务效率和质量

建设行政事业单位内部控制体系的根本目标在于确保行政事业单位高效有序地开展各项行政事务。建设内部控制框架体系，其落脚点必须在于内部控制体系的有效运行上。不同于以营利为目的的社会企业，行政事业单位的职能范围更为广泛。在我国社会的各项经济活动中，行政事业单位承担着各项公共事务的管理与服务职责，作为公共服务窗口，其内部控制体系的有效运行将直接影响人民的物质文化生活水平。

对于行政事业单位本身，要明确优化内部控制体系的既定目标，“刀刃向内改自己”、自我革新，提高服务效率和质量，这也是对基本实现国家治理体系和治理能力现代化目标的最好回应。

（二）防弊防腐

行政事业单位内部舞弊和贪腐现象时有出现，其根源在于行政事业单位内部管理制度不完善，内部工作人员意志薄弱、自我目标不清晰，这将很大程度上影响公共服务效率和岗位职能转变，破坏行政事业单位在人民群众心中的公信力。建立科学的内部控制管理体系可以从源头上治理这一现象，其中防弊防腐是最基本最直接的内控目标，加强内部制约和监督，建立权责清晰的防弊防腐的内控机制，通过外在机制的有效运转，唤醒内部自我意识，从而让单位内部控制体系实现从有效制约走向生态发展的最终目标。

（三）保证财务信息真实

新形势下，行政事业单位应当按照财政部印发的《行政事业单位内部控制规范》要求，提高单位财务信息的质量，最终通过单位财务报表真实客观地反映单位的经济活动运行情况。保证行政事业单位财务信息及时有效，可以强化财务信息的分析和运用效能，也可以为内外部监管提供有效信息支撑，从而便于财务预决算管理工作的有序开展。保障财务信息真实有效，建成有效运转的内部控制体系，是行政事业单位内外部环境共同决定的，以此来实现公共服务效能最大化。

（四）强化国有资产风险管理

风险意味着未知，资产存在风险影响着行政事业单位资产运转存在各种不确定因素。行政事业单位内部控制体系的优化应该对控制活动可能面临的各种风险进行预估、权衡，并做好适时应对的安全防范措施。保证国有资产安全和其有效使用率，促进行政事业单位资产资源优化配置，有助于高效达成内部控制目标。新形势下，行政事业单位有着更高的历史使命，不仅要强化单位内部资产风险的管理工作，更应该让国有资产发挥更大的社会价值，为人民谋取更多的利益。

（五）促经济活动合法合规

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党组织加强了正风肃纪的党风廉政建设，反腐成绩斐然。在行政事业单位内部控制体系建设初期，行政事业单位工作人员的行政权力和行为是否合法合规备受关注，对全面从严治党起到一定的促进作用。在疫情常态化的背景下，保证行政事业单位经济活动在法律法规的约束下有序开展，有效提供合法合规的公共服务仍是我们不懈追求的目标。

三、新形势下行政事业单位内部控制体系建设存在的问题

随着行政事业单位内部控制制度的相继问世，行政事业单位工作作风有了很大改善，单位内部控制管理初见成效，但大多数行政事业单位仍沿袭传统的管理模式，固步自封，内部控制难以成体系运作。改革的目的就是要不断推进制度的自我完善和发展，在行政事业单位内部控制建设过程中，仍存在着内部控制环境、制度与执行、监督管理等方面的发展困惑。

（一）行政事业单位内部控制环境尚待优化

首先，一些行政事业单位主要领导人的重视程度不够，难以形成自上而下的内控运行氛围。单位管理层更看重行政职能管理工作，忽视内控体系建成后的持续运转及优化工作，内控工作仅限于参与财务决策，严重阻碍了对单位内部控制体系的整体把控和有效部署。同时，单位工作人员内控意识涣散，大多数内控工作仍停留在会议和签字审批流程中，导致建设内控体系的重担又落回到财务部门。长此以往，不利于单位内部形成上下协作、良性循环的内控环境。

其次，单位文化是推进制度落地落实的助推器，行政事业单位的文化环境建设还有待加强。其文化氛围、党风建设情况等都直接制约着单位成员积极性和创造性的发挥。单位内部和谐互助的部门关系、工作人员的责任感、归属感、服务意识、团队精神等的培养，都有助于形成高效廉洁的内部控制文化环境。在新时代的行政事业单位中，职能部门忙于行政事务工作，疏于党风建设学习，组织成员之间岗位竞争激烈，难以达到心理相容的和谐氛围，在一定程度上削弱了文化的助推作用。

（二）行政事业单位内部控制制度建设尚待推进

行政事业单位内控制度的建设和优化可以提高单位内部整体管理水平，而单位内部管理水平的高低又真实反映了内控制度的执行效果。部分单位照搬国家相关会计规范制度，缺乏系统梳理，工作推进盲目且被动。

一方面，从單位整体层面来看，内控制度不完善，降低了行政事业单位公共服务效率。由于部分单位内控体系建设具有一定盲目性，两极分化严重，受政策热度影响，“一哄而上”又“一哄而散”，制度建设仍停留在理论层面，持续发展成为较大的难题。单位领导层只跟进制度的制定而疏于抓具体落实，同时在执行过程中缺乏对相关问题的修正调试，内控水平亟待提高，高效管理单位财务的目标成为空谈。

另一方面，从运行渠道层面来看，单位内控体系可操作性不强，组织架构有待优化。财务部门一肩挑、财务岗位长期固定、轮岗制度不健全、“权力难下放”等问题固化，甚至有个别工作人员维护其自身利益，极力抵制内控管理。诸如此类，运行机制的权责不清晰，工作成员之间互相推诿，各部门无法协同落实内控工作等一系列渠道运行问题，严重制约了行政事业单位内部控制体系的推进和优化。

（三）行政事业单位监管机制尚待优化

有效的内部监督是规范整个内部控制活动的执行准线，可以防范单位资金风险、规范单位财务管理流程，及时查漏补缺，是新形势下行政事业单位内控体系建设和优化工作的重要保障。监督机制是内部控制活动的重要环节，往往是在事后实施，因此设计合理的监管机制是内部控制的必要前提。单位内部控制监督不力，重结果轻过程，将严重影响单位内控体系的优化进程。目前行政事业单位的监督机制主要是针对日常内控运行情况和年度内控报告实施的监督评价。在日常内部监督工作中，单位过分关注财务报告等结果，而资金的有效利用率、公共服务效率等日常内控环节是否达到最优化则往往会被忽略。监督工作流程化，监督评价笼统单一，从根本上制约了单位内部控制的实施效能。此外，执行与监督岗位不相容、风险的定级与评价等制度设计也会影响内部监督的执行效果。

四、新形势下行政事业单位内部控制体系建设与优化策略

（一）积极搭建良好的内部控制环境

行政事业单位内部环境的好坏直接影响工作人员的意识和行为，支配着内控主体人员实施控制活动。首先，在新形势下，单位管理层应明晰自身责任，强化风险管理意识，不仅要把内部控制体系的建设工作提上日程，整体把控，积极部署内控相关工作，还必须紧跟时代步伐，实时更新自己的财务观念与现代管理理念，在单位内部形成自上而下的、以内部控制为导向的积极氛围。其次，加强对行政事业单位内部工作人员的党风廉政文化建设，培养正确积极的道德价值观，增强团队凝聚力，同时细化完善考核制度和激励机制，关注内控主体人员的成长，及时强化激励，切实增强团队工作人员的主观能动性。最后，加强单位内部控制的宣传力度，引起单位各相关职能部门的重视。比如通过政府的一些主流新媒体或者门户网站，宣传内部控制对于单位的意义，并展示有效成果;同时，各单位可交换学习、分享内控体系建设经验。

（二）全面推进内部控制制度的健全优化与落实

内控制度的完善是内控体系得以有效运转的重要基石。就行政事业单位而言，健全的内部控制制度可以为内部行政管理工作提供科学的指引和规范。

首先，单位组织架构有待优化。其一，权责合理配置，设计责任归口管理部门，实行岗位责任制。在行政事业单位的经济业务活动中，保证不相容职务的分离是规避风险的首要前提，要明确各科室和岗位的职责与权限，应充分保证单位人力资源岗位的合理分配。比如：单位的每一项经济业务都不能由一人经办，对于一些不能实现职务分离的单位财务部门应着力培养综合型人才，并采取轮岗或者是专项审计等措施强化内部控制。其次，建立科学的绩效激励机制也很关键，可通过纳入单位评优、评先进等年度考核项，带动全员对于内控工作的主动性、积极性，时刻把风险控制挂心上。

从业务运行层面来看，单位应该从整体上提升财务人员的专业素质，践行终身学习理念，不定时组织单位财务工作人员培训。同时，内控制度的建设与优化关键在于严格落实和高效执行内控制度，通过内控主体部门及人员之间的专业沟通衔接，形成有效的科层制约。

（三）健全完善单位内部控制监督机制

行政事业单位对内部控制监督的优化关键在于对内控活动具体环节落实情况的实时监督和引导。首先，根据监督与执行相分离的基本原则，单位应该设立并确保内部审计部门的独立性，根据单位具体情况，科学制定内部监督系统相关检查规范及风险评估定级，确保监督评价客观、具体、全面，存在重大错漏偏离的，应严格按要求及时整改。其次，内部监督要紧跟内控体系的每一环节，从制度设计到监督执行，排除各个环节影响目标实现的不确定因素，做到有的放矢、面面俱到。此外，还应充分结合外部控制监督来优化完善内控体系，形成与各外在部门的监督合力，监督评价多元化，完善内控体系运行机制。新经济时代，行政事业单位职能面临转变，也就意味着职能管理的方式要发生变革，比如：外部监督部门可以在单位内部信息化管理平台的基础上，利用大数据联网，对单位进行阶段性监督管理;同时单位内部监督手段可将直接管理变为间接管理，交由专业的第三方内控机构协同监督管理。在内外部监督共同引导下，再去复盘、优化内控制度体系，更新与时代相符的财务管理理念。

结语

随着财税体制的深化改革，新的政治经济形势对行政事业单位发展提出新要求，行政事业单位要敢于应对风险挑战，借助我国的制度优势完善自身，要将优化环境、制度建设、加强执行与监督等措施融入落实到单位具体的财务核算业务和管理体系中去。强化风险防范意识，使行政事业单位内控工作常态化，有效规范、制约单位经济活动，全力提升政府资源的有效配置，促进行政事业单位制度建设与治理效能的有效转化融合，助力完善国家治理体系现代化。