城市民宿：治安管理困境与法律治理进路

文/唐浩杰

作为共享经济时代的驱动力之一，房屋共享不仅改变了人们的住宿与生活方式，也推动了旅游市场的进一步繁荣。在共享经济的热潮下，大批拥有闲置房屋资源的个人或商户，将闲置房屋资源进行一定的升级与改造，利用互联网、社交媒体等平台向有住宿需求者提供服务，民宿行业由此迅速崛起。作为一种创新型住宿模式，民宿因其既能提高闲置资源的利用效率，又能向旅客提供定制化与个性化服务，成为旅客的住宿首选，并持续为我国旅游市场注入活力。依据所处地域的不同，民宿可划分为城市民宿与乡村民宿。乡村民宿多植根于生态环境良好的乡村地区，向旅客提供乡野生活住宿；城市民宿大多位于城市旅游景点、交通枢纽附近，既具有交通便捷、出游方便等优点，又能让旅客感受到鲜明的城市地域特色，备受旅游和商务人士青睐。然而，民宿业存在准入门槛过低、缺乏相关法律法规、监管职责混乱等一系列问题，导致城市民宿治安问题频发。创新民宿治理方式、构建新的民宿治理体系已成为现实课题。有鉴于此，本文将对我国城市民宿治理现状与治安困境进行分析，并在借鉴域外民宿法治经验的基础上，探寻我国城市民宿的法律治理进路，以期能实现民宿业的持续健康发展。

一、民宿的起源与界定

（一）民宿的起源

关于民宿的起源，国外学界现存两种说法。一种说法认为，民宿最早诞生于英国。第二次世界大战后，大量美国士兵仍然驻守于欧洲，许多士兵想要体验英格兰风情而前往英国旅游，导致英国城郊与乡村地区涌入大量游客，正规旅店无法满足激增的住宿需求。当地居民为了增加收入，将家中闲置的房屋出租给游客，同时还提供食物与一些娱乐项目，就此形成了早期的民宿业，即B & B（Bed and Breakfast）。还有一种说法认为，民宿最早出现于日本。在上世纪60年代，日本经济高速发展，为各旅游胜地带来了大量游客，当地有限的旅店资源无力承载，于是民宿业开始兴起。“民宿”一词便来于日语中的“Minshuku”。

我国的民宿最早出现在上世纪80年代的台湾地区，主要借鉴了日本的民宿模式。大陆地区的民宿业最早产生于上世纪90年代的四川成都，当时“民宿”这一名称还未普及，多被称为“农家乐”。虽然我国民宿业起步较晚,但随着经济的加速，全国各地的民宿不断涌现，呈现出迅猛发展之势。

（二）民宿概念的界定

由于现有理论学说不成熟，我国学界对民宿的具体概念尚未达成一致，但结合众多学者的研究与国家旅游总局发布的《旅游民宿基本要求与评价》，可以发现民宿这一概念主要涵盖以下三方面：一是民宿的规模不能过大，因为民宿多为闲置房屋资源，如果民宿有较大的经营规模，就与传统酒店无差别了；二是民宿要能让旅客体验到其所在地的人文与自然风情，这也是民宿区别于传统酒店的重要标志；三是要求民宿经营者亲自参与接待，让旅客感受到居家式服务，不过随着互联网平台的出现，更多的民宿倾向于旅客自主选择体验方式，经营者较少参与其中。尽管民宿随着时代变化而不断地发展创新，与传统模式已有所不同，但其基本内涵仍未改变。因此，笔者将民宿定义为经营者利用有限的闲置房屋资源，向旅客提供家庭式住宿服务，旅客能从中体验到当地人文与自然风情的小规模住宿设施。

二、城市民宿治理现状与治安困境

（一）立法缺失造成治理困难

民宿治安问题的治理，关乎民宿行业健康发展，运用法治手段对其进行治理刻不容缓。法治的前提是有法可依，目前我国已有部分法规规章对民宿治理进行了规定。2016年，福建省实施的《福建省旅游条例》确立了民宿的发展原则；深圳大鹏新区在2018年制定了《深圳市大鹏新区民宿管理暂行办法》，明确了城市民宿的登记制度；2019年，文化和旅游部发布《旅游民宿基本要求与评价》，提出要对城市民宿进行规范化治理，引导其有序发展；广东省于2019年发布了《广东省民宿管理暂行办法》，对广东省内的民宿经营管理进行规范。

由此可见，涉及民宿治理的法律法规多为分散的地方性法规与部门规章，且不同地区的民宿管理法规对于民宿的治理措施不尽相同。如《福建省旅游条例》规定，开展民宿经营只需去县级以上旅游主管部门登记即可，《广东省民宿管理暂行办法》则规定，经营民宿应到市场监督管理局进行申请，通过条件审核、领取营业执照并进行备案后才可进入市场。虽然各地分散的民宿管理法规的确能在一定程度上对当地民宿的治理起到积极作用，改变民宿治理无法可依的状况，但若长期如此，会造成具备同样经营条件的民宿在有的省份可以正常经营而在有的省份却因不符合条件而不能开办的矛盾情况出现，这会在造成民宿市场混乱的同时，引发大量治安问题。此外，这些法规规章的内容多为概括性规定，缺乏具体实施细则，在司法实践中难以实现立法初衷。共享经济时代城市民宿的治安问题层出不穷，当前这种分散立法方式显然无法应对复杂多变的民宿市场，需在宏观层面针对民宿治理加强立法。

（二）监管失序导致治安乱象

由于缺少统一的民宿治理法律法规的支撑，行政主管部门在实施监管的过程中往往面临无法可依的困境，监管难度较大且效果不佳。部分地区制定的民宿管理办法缺乏具体实施细则，在实际执行中也难以就监管方式保持一致性，无法形成有效的威慑力。此外，民宿业的监管涉及公安、工商、消防、卫生等多个行政主管部门，目前立法的缺失导致具体法律治理体系没有形成，各部门对于民宿监管的权限与职责也不明晰，监管主体职能混乱，一旦出现治安问题，可能会出现各部门相互推诿的现象。现行法规对监管协调运作机制也未作规定，即使各部门都积极履职，出现治安问题若多部门同时介入，也极易错检漏检、重复处罚等，既浪费监管资源，也存在监管漏洞。此外，现今我国城市民宿大多借助互联网平台实施经营，行政主管部门却仍按传统监管思路对其进行监管，致使平台监管流于形式。上述多种因素使得民宿监管整体呈现出失序的状态，导致部分治安问题迟迟得不到有效治理，严重影响民宿业的正常发展。

1.藏匿违法犯罪。民宿监管的失序，使部分城市民宿成为赌博、吸毒、卖淫嫖娼、电信诈骗等违法犯罪人员的藏匿场所，极大增加了安全隐患。例如：2021年3月，徐州鼓楼警方在当地一家民宿内抓获了9名卖淫嫖娼嫌疑人；2021年4月，浙江永嘉警方在某民宿内查获一赌博工作室，涉案赌资达3000余万元；2021年6月，湖北武汉警方在一民宿内端掉2个电信诈骗窝点。由于城市民宿的交易大多依靠在线平台，经营者与住客的接触机会较少，不易识别租客信息，有的住客甚至使用虚假身份进行登记，进一步加大了监管难度。

2.侵犯隐私与信息泄露。监管的混乱与无力使民宿治安乱象丛生，尤其是近年来数量不断上升并引起广泛关注的住客隐私受侵犯与个人信息泄露问题。例如：2020年9月，一对情侣在山西太原某城市民宿入住时，发现网线接口处有摄像头正对着床的位置；2021年5月，江西多名女大学生到安徽游玩，在所住民宿的房间与厕所发现多个摄像头。此外，多数住客更倾向于使用互联网平台预定民宿，虽然办理登记、支付房款更为便利，但这也容易导致民宿住客个人信息泄露，不但侵犯了住客的合法权益，也会形成较大的安全隐患，给监管带来更大压力。

（三）准入门槛过低，增加治安隐患

如前所述，当前我国只有少数地区出台了民宿管理办法，并对民宿准入制度进行了规定，大部分地区仍未明确民宿的准入规则。拥有闲置房屋资源的经营者只要将个人资料、房源信息等材料进行登记即可开办民宿。登记机关通常仅对经营者提供材料的形式完备性进行审查，至于材料内容真实与否，多数登记机关认为自己既无能力也无义务对其进行审查。当经营者将民宿信息上传到线上平台时，平台同样仅经过简单的形式审查就让其开张营业。准入规则与实质审查的缺位，造成大量安全设施、管理制度存在缺陷的劣质民宿进入市场。这些民宿的价格往往更为低廉，使得那些拥有完备设施与严格管理制度但价格较高的优质民宿受到一定程度的冲击，在扰乱民宿市场正常运行的同时，也为各类治安问题的产生提供了“温床”，导致出现一些治安乱象。

1.扰民纠纷不断。由于民宿经营尚无统一的标准，不少经营者为获得更为丰厚的经济利益，直接将位于著名景点附近的居民住宅改建为城市民宿。由于民宿的客源极为复杂，这些人员的随意进出势必会破坏小区原有的私密性与安全性，会带来较多不稳定因素，增大物业管理的难度。同时，由于民宿的住客出入并不规律，白天夜晚拖着行李箱进出时噪音较大，加上三更半夜大声吵闹、随意投掷垃圾等行为，影响小区居民的正常生活，使小区居民对民宿与住客产生抵触心理，严重的还会引发治安纠纷，发生互相辱骂、打架斗殴等。在成都某区，政府服务热线仅一个月就收到116起有关民宿扰民的诉求，集中在民宿住客半夜扰民、住客同物业人员发生冲突等方面。

2.消防隐患突出。过低的准入门槛，导致很多民宿并不具备消防、避难等应急安全设施，也缺少相应的安全管理制度和经过培训的经营管理人员。例如：有的城市民宿的经营者为了安置更多的客源，擅自改动房屋的结构，将房屋尽可能多地分割成单间，甚至在建筑里安装餐饮、娱乐设施，这必然涉及电路的改造，消防隐患突出；有的民俗经营者为了吸引更多旅客，在装修时极力突出个性化特点，大量使用木结构或木质饰品等易燃材料；还有的民宿没有配备足量的灭火器，缺乏消防应急包，未设置应急照明灯与逃生通道标志等必要的安全设施，如果住客消防意识浅薄且不会正确使用消防设备，一旦发生火灾，极易造成严重后果。

面对城市民宿的治安困境，如何对其进行有效治理，保障社会安定与行业发展，成为亟待解决的问题。

三、域外民宿法律治理经验借鉴

由于英国与日本的民宿业存在时间较长，其民宿的发展规模、治理经验在世界范围内都处于领先地位，对二者现有民宿法律治理措施进行分析研究，可为我国提供相关的经验借鉴。

（一）英国

1.科学划分民宿等级。为了方便民宿业的管理，英国旅游局联合专业评级机构，参考传统酒店的等级制度，根据食品卫生、室内装潢、配套设施等多重因素，专门为民宿业制定了一套评级制度，将民宿从低到高科学地划分为四个等级。各等级民宿都要符合基本的消防、卫生等安全标准，等级越高的民宿，对其服务水平、室内安全设施等也有更为严格的规定。行政主管部门每个季度都会对民宿进行抽查，还会不定期举行行业评比，某民宿若达不到相应等级要求，不仅会被降级，还会受到相应处罚，如罚款、一定期限内限制升级等。这项措施既可让旅客按照自身需求选择适合的民宿，也有利于形成行业的良性竞争，在规范民宿业的同时提升英国民宿的整体水平。

2.重视行业协会的作用。英国政府十分重视行业协会的作用，英国的民宿经营者除了需到行政主管部门备案，还要到民宿协会登记。民宿协会将定期开展行业培训，让民宿经营者了解相关法规政策，增强责任意识，提高服务水平。民宿协会还会经常举办行业聚会，让经营者们交流经验，并按照协会的评价标准，对表现突出者进行奖励，鼓励从业者不断创新发展。政府还允许行业协会参与民宿监管、消费者维权等工作，让其最大程度地发挥作用。

（二）日本

1.完备的法律体系。早在1989年，日本政府就出台了《特定用土地出租付法》，以此法来治理民宿的用地行为。随着城市民宿的日渐普及，日本内阁于2017年批准通过《住宅宿泊事业法》（以下简称“《民宿新法》”）并于2018年开始实施，该法致力于实现对日本所有民宿业的全面治理。日本观光厅随后制定了《住宅宿泊事业法实施细则》，使《民宿新法》更具可操作性，这也标志着日本民宿法律体系趋于完备。

2.严格规定准入条件。《民宿新法》对民宿的准入条件进行了严格的规定，要求民宿住宅必须具备细则规定的消防、卫生、避难等设施要求，并得到当地业主管理会的同意，经由所在地政府的审批注册方可进行经营，如果擅自非法经营，将会受到十分严厉的处罚。《民宿新法》还将民宿主体细分为经营者、管理者、中介等，并对每个主体的义务进行规定，如：经营者需创建住客名册以备审查；管理者需对民宿卫生、消防等安全保障措施进行维护，有效保障住客安全；民宿中介需进行审核登记，并保证其提供的民宿信息具有真实性与完整性，否则要承担相应责任。

3.注重保障周边主体权益。日本民宿需经过当地业主管理会的同意才能办理注册，《民宿新法》还将民宿一年度内的经营时间限定为180天，各地政府还可根据当地的具体情况，制定更为严格的细则来维护民宿周边的生活环境。同时，民宿要遵守所在社区的日常管理规定，并在其外观张贴明显的标识，避免与周边住宅混同，给居民带来困扰。还要求驻店的民宿经营者或管理者对周边居民的投诉进行积极应对，维护和谐的社区关系。日本各地政府设立了专门的民宿投诉热线，集中处理市民的诉求，若遇到情况严重且民宿经营者或管理者怠于处理的问题，政府会安排专员前去处理该问题。

英国与日本的民宿治理措施在规范本国民宿业的同时，也促进了民宿业的进一步繁荣，对我国城市民宿的法律治理具有重要的启示意义。

四、我国城市民宿的法律治理进路

（一）完善立法以奠定民宿治理基础

虽然我国民宿治理相关法规的地方实践已取得了一定成果，但宏观层面的民宿治理立法仍处于滞后状态。国家现阶段可着手制定适用于全国民宿的专项法律，以奠定民宿治理基础。专项法律应对民宿的具体经营条件、相关主体的权利义务等内容作出明确的具体规定，以此为行政主管部门的监管提供法律依据。在制定专项法律时，既要从宏观层面统筹全国的民宿治理，又要留出一定的空间，给予地方政府充分的自主权，允许各地发挥能动性，因地制宜地确立适宜当地实际的民宿治理细则。各地政府在细则中应合理划分各行政主管部门的监管职责，并构建执法信息共享机制，保证民宿监管的及时性与有效性，杜绝相互推诿的情况。针对城市民宿扰民纠纷、消防隐患等，要求各地公安与消防部门结合当地实际情况配置适宜的执法人员，不定期开展专项排查活动；针对藏匿违法犯罪人员、侵犯隐私与信息泄露等问题，要求公安部门加大对违法人员的惩处力度，并定期开展行业培训，增强民宿经营者的法律意识。通过民宿治理专项立法，可自上而下形成一个具有我国特色的民宿法律治理体系，在有效应对治安管理困境的同时，实现民宿业治理的标准化、规范化。

（二）健全准入与退出机制以规范民宿市场

在我国民宿治理专项法律出台前，各地可以先行出台地方民宿管理办法，适度提高民宿市场的准入标准，采取审核备案制：消防、卫生等安全设施符合准入标准后，民宿经营者向行政主管部门申请审核备案；如果民宿开设在居民小区中，须在得到社区与邻居等利害关系主体的同意后，再向行政机关申请备案。行政主管部门需要对民宿经营者提供的材料进行实质审查，重点审查房源、消防设施、卫生安全等内容。

建立准入机制后，要有与之相配的退出机制。我国的民宿退出机制可分为两种：一是当经营者自己想要停止经营时，行政主管部门应对其进行审查，查明是否存在财务、侵权等纠纷，避免其退出损害他人合法权益，当确定民宿经营者不存在上述纠纷后，可准许其退出并进行备案注销。二是由行政主管部门设置民宿“黑名单”与强制退出标准，将不服从监管、投诉严重、涉及违法犯罪的民宿经营者列入“黑名单”，如果在一定期限内仍不整改，则强制其退出市场。健全民宿准入与退出机制，既有利于治理民宿业、规范民宿市场，也有利于提升我国民宿业的整体水平。

（三）加强在线平台管理以顺应发展趋势

鉴于目前我国城市民宿发展大多依靠在线平台，我们需顺应发展趋势，加强对民宿在线平台的管理。首先，应在专项法律中对民宿在线平台的义务予以明确：在线平台应当对交易双方的信息进行严格审查，确保民宿经营者的房源真实存在、住客的身份信息真实有效，并将其合法收集的信息及时向有关方面报备，为行政主管部门的监管活动提供支持，从而减少藏匿违法犯罪人员的风险。在线平台还需保证其评价系统的正常运行，对民宿经营者的刷单行为、住客的恶意点评进行制止与惩戒，以便其他旅客能准确了解民宿的真实情况。其次，行政主管部门还可与各在线平台合作建立信用评价机制，实现一定程度的信息共享，共同设定民宿交易双方的信用等级。长期交易记录良好的主体，信用等级较高；经常不履行义务、获差评较多的民宿，经常恶意给差评、有失信行为的住客，信用等级会不断降低。此项措施使住客和经营者能根据对方的信用等级来决定是否进行交易，可提高民宿交易的效率与可靠度。当某一主体的信用等级降至最低，在线平台将禁止其在本平台进行交易。信用评价机制的建立可促使民宿经营者与住客自觉遵守相关法规、履行相应的义务与责任，从而有效减少治安问题、提高治理效率。

（四）创新监管模式以构建协同治理体系

我国现有民宿是单由行政主管部门实施监管的，要求经营者严格按照规定进行经营活动。单由行政主管部门监管往往伴随着较高成本，并且时常会与经营者产生摩擦，故创新民宿监管模式十分必要。我国民宿广泛分布于城市各地，应重视行业协会和基层群众自治组织的作用，将此二者引入监管之中，形成以行政主管部门为主导，行业协会、基层群众自治组织参与的多主体监管体系。一方面，行业协会对我国民宿业的发展现状及其症结所在都更为了解，可为行政主管部门的监管提供更具专业性的意见和建议，同时能对民宿经营者的需求进行集中反馈，使行政主管部门可依据这些需求，制定更为科学合理的监管政策。另一方面，基层群众自治组织在日常生活中接触民宿交易双方的机会更多，赋予其适当的监管权限，让其不定时地对区域内的民宿进行检查，既能弥补现有单一监管模式的缺陷，减少监管过程中的摩擦，也有利于及时发现与解决民宿经营中的问题。在多主体监管体系的基础上，行政主管部门还可进一步推出激励性监管方式，对一年度内经营状况良好、未产生任何违规情况并积极支持监管措施的经营者，给予相应的奖励。合理创新民宿监管模式，构建协同治理体系，能确保我国民宿业更加繁荣地发展。