宅基地使用权的继承性研究

文/赵迟迟

一、问题的提出

近年来，非集体经济组织成员通过继承地上房屋而取得房屋占用范围内的宅基地使用权所占比例远超通过申请审批获得宅基地。目前，这种方式已经成为宅基地使用权最主要的取得方式。宅基地使用权的继承取得在实践中的广泛应用引发了大量继承纠纷。现行立法对宅基地使用权继承性问题未置可否，这会损害农民的切身利益。因此，如何妥善解决宅基地使用权继承性的问题，具有十分重要的研究意义。遗憾的是，尽管宅基地使用权因2014年农村土地制度改革的开展再次引发学界热议，但从学者们的发文情况可以看出，学界的关注点多为开禁宅基地使用权流转与宅基地“三权分置”政策，对于宅基地使用权的继承性问题并未给予应有的重视，以致理论研究尚有不足。基于此，本文将在系统梳理宅基地使用权继承现状的基础上，对相关问题逐一作出回应，以期完善宅基地使用权继承制度，为修订相关法律、统一司法审判提供参考。

二、宅基地使用权继承的立法与司法现状

（一）宅基地使用权继承的立法现状

正如前文所述，现行法律对宅基地使用权应否继承的问题采取回避态度，未作明确规定。首先，唯有遗产才存在继承的可能，但宅基地使用权是否属于遗产却存在立法缺位。一方面，宅基地使用权不像公民的收入、房屋等财产在《继承法》第三条中被明确列举，不知是否可以将宅基地使用权界定为“公民的其他合法财产”；另一方面，《民法典》继承编基本沿袭《继承法》对于遗产的概念界定，不同之处在于前者将遗产范围的“正面列举”改为“反面排除”，但这只是立法技术上的差异，依旧无法回答宅基地使用权是否属于遗产的问题。其次，法律规定存在的冲突与矛盾对于宅基地使用权继承问题的解决没有好处。根据《土地管理法实施条例》第三十四条、第三十五条以及《土地管理法》第六十二条的规定，宅基地使用权的主体需具有集体经济组织成员身份，且须遵循“一户一宅”原则。基于此，倘若承认宅基地使用权的可继承性，即意味着允许非集体经济组织成员或已享有宅基地使用权的继承人通过继承取得宅基地使用权，这是对宅基地使用权制度特性的违反。然而，《民法典》第三百五十六条、第三百五十七条确立了建设用地使用权与其地上附着物一并处分的“房地一体”原则，即使宅基地使用权不能单独继承，其依然可以随地上房屋一并继承。因此，这种继承思路不仅在实践中应用广泛，也为最高人民法院、自然资源部等多部门所认可。总体而言，宅基地使用权身份与面积的限制构成对权利继承取得的否定，但“房地一体”原则的适用突破前述各种限制，承认宅基地使用权的可继承性，这是法律上的冲突与矛盾。

（二）宅基地使用权继承的司法现状

法律规定的缺失直接对司法裁判造成消极影响。在实务中，不同法院裁判分歧的客观存在使同案不同判现象屡见不鲜，这既无法实现各方当事人利益的有机平衡，又严重损害司法裁判的权威性与公信力。通过检索与宅基地使用权继承纠纷有关的案例，大致可以将法院的裁判进路分为以下两种。

1.禁止宅基地使用权继承。一方面，宅基地使用权为户内集体经济组织成员共同共有，不属于可分割的个人私产，户内成员的个别死亡并不影响宅基地使用权的存续。即使户内最后一人死亡，该宅基地也应由作为所有权人的农民集体收回。例如，在果某2、果某1与果某4、果某5等继承纠纷案中，北京市第三中级人民法院以宅基地使用权系户内成员共同使用为由，否定权利的可继承性。另一方面，宅基地使用权具有严格的身份性，户内成员的死亡导致身份灭失，产生当然退出的效果，并不能作为遗产由继承人继承。在李某1与李某2继承纠纷案中，宁波市奉化区法院即认为“宅基地使用权以户为单位分配，宅基地不能继承，故原告的此项诉请于法不符，不予支持”。

2.在符合以下任一条件的情况下，允许继承人继承宅基地使用权。条件一坚守宅基地使用权的制度特性，继承人须为集体经济组织成员且尚未另行申请宅基地使用权，否则无继承的可能；条件二为宅基地上须建有房屋。从既有裁判来看，相当多的法院选择将“房地一体”原则作为解决宅基地使用权继承问题的“良药”，使其成为联结宅基地使用权与地上房屋的纽带。在宅基地上建有房屋的情况下，继承人自应随地上房屋的继承而一并取得宅基地使用权。如若宅基地上未建房屋或者原建房屋因年久失修、拆迁征收等原因而不复存在，则法院会因无法适用“房地一体”原则而否定宅基地使用权的继承取得。此外，不少法院认为，房地一体排除“一户一宅”原则的适用，允许继承人因继承而“一户多宅”。至于裁判理由，淄博市中级人民法院在黄某诉王某地役权案中提出，“农村村民通过继承遗产取得宅基地属合法取得房屋，虽可能造成一户二宅或一户多宅的后果，但不应认定此种结果违法，而应对合法取得予以保护”。值得一提的是，继承人基于“房地一体”原则继承取得的宅基地使用权存在期限限制，继承人仅可在地上房屋自然存续期限内享有宅基地使用权。换言之，继承人除对所继承的房屋予以必要的日常维护外，不得对其大改大建以肆意延长房屋的使用期限，否则将由集体将其无偿收回。

三、宅基地使用权继承取得的否定论

（一）性质上的非遗产性否定宅基地使用权的继承取得

唯有遗产才存在继承的可能。尽管宅基地使用权不在《继承法》第三条所规定的典型遗产之列，但不能据此认为宅基地使用权不属于遗产。应从遗产的定义出发，判断宅基地使用权是否符合遗产的典型特征，即所谓财产遗产性判断。遗产具有四项特征：一是时间性，遗产必须为自然人死亡时遗留的财产；二是私有性，遗产必须为自然人个人所有的财产；三是合法性，遗产必须为合法财产；四是可转移性，遗产必须能依法转移给继承人，而非专属于被继承人自身。鉴于对是否具有继承性的判断并不涉及遗产的时间性与合法性，故本文默认宅基地使用权符合时间性与合法性特征。即使如此，宅基地使用权也因不具备私有性与可转移性而构成性质上的非遗产性，从而否定宅基地使用权的继承取得。

第一，宅基地使用权不具有可转移性。严格的身份限制是宅基地使用权的制度特性之一，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规无不以“农村村民”、“集体经济组织成员”等表述强调宅基地使用权的主体限定。国家自1999年起出台的一系列规范性文件也多次重申宅基地使用权的身份性，严禁宅基地使用权在城镇居民间交易。尽管随着市场经济发展，有关突破宅基地使用权的身份限制而赋予其可转移性的声音不绝于耳，宅基地“三权分置”的政策探索也主张“适度放活宅基地使用权”，但就目前的实际情况而言，宅基地的市场化改革仍处于探索阶段，尚有诸多问题悬而未决，理论争议依然较大。有鉴于此，在较为妥适的、合理兼顾各方利益的宅基地改革方案出台前，自应继续秉持现行立法的保守态度，禁止宅基地使用权的自由流转。

第二，宅基地使用权不具有私有性。宅基地使用权是否为个人所有，涉及权利主体的明晰问题。对于这一问题，《土地管理法》第六十二条所确立的“一户一宅”原则似乎表明宅基地使用权应以“户”为主体，而《民法典》第三百六十二条“宅基地使用权人”的表述却颇具个人的意味。学者们对此亦莫衷一是，存在整体概念下的“户有”、个体概念下的“个人单独所有”与“个人共同共有”等三种不同论断。依笔者之见，倘若宅基地使用权为“个人单独所有”，囿于宅基地的唯一性与户内成员通常情况下的多数性，必然出现同一宅基地上并存多项互相排斥的宅基地使用权的情形，此举显然有违物权法的“一物一权”原则。然而，如果将宅基地使用权的主体规定为“户”，则会面临概念界定困境。对于“户”这一概念，现行法律仅个体工商户和农村承包经营户，并未出现“宅基地使用权户”等语词。在宅基地使用权的语境下，“户”应是以血缘、婚姻关系为纽带组成的自然户，显然不同于个体工商户和农村承包经营户。地方实践对于何为“户”也存在不同的认定标准，以户籍簿上的明确记载或以事实上共同居住或以成员年龄为标准判定的实例皆不在少数。由此观之，在“户”的概念出现统一的界定标准前，不宜将其作为宅基地使用权的主体，否则会造成权利障碍，影响宅基地使用权制度目标的实现。相较而言，宅基地使用权为户内成员共同共有更为合理与可行，但值得注意的是，此种共同共有与一般意义上的共同共有同样存在差异。根据《民法典》第三百零三条的规定，在共有的基础丧失或者有重大理由的情况下，共同共有人可以请求分割共有物，而宅基地使用权固有的制度特性使得户内成员对于权利的享有以集体经济组织成员资格为基础，宅基地中不存在应有部分，亦绝对禁止分割。实际上，宅基地使用权主体间的关系更为紧密，构成了一种特殊的共同共有关系。从这个角度来看，宅基地使用权的共同共有与遗产所强调的个人所有略有差异，并不具有遗产项下的私有性。

（二）居住保障功能的坚守，排斥宅基地使用权的继承取得

从功能区分的视角来看，我国农村集体土地所有权糅合了公法层面的治理功能、生存保障功能以及私法层面的市场化私权功能，是具备三重功能属性的集合体。仅就生存保障功能而言，农民的温饱问题主要由土地承包经营权加以解决，而宅基地使用权则向农民提供基本的居住保障，“户有所居”是宅基地制度建构的初衷与目标。基于此，现行法律规定了宅基地使用权取得与享有的身份、面积限制以及无偿且无期限的福利保障性质。允许继承人通过继承取得宅基地使用权，不仅意味着宅基地使用权原有的身份与面积限制被突破，继承人是否为集体经济组织成员以及是否会因继承而造成“一户多宅”均被忽视，而且意味着宅基地使用权的居住保障功能不再被重视，宅基地使用权势必如城市建设用地使用权般参与市场化运作，不再作为农民专属的福利性保障而存在。宅基地使用权的可继承性与居住保障功能存在双向否定关系。对此，不少学者认为，城乡一体化进程的加快促使宅基地利用的社会基础发生显著变化，农村人口向城市的大规模流动造成宅基地闲置困境。在这种背景下，宅基地使用权保障农民居住权益的使命已然完成，故应允许宅基地使用权继承取得。然而笔者认为，前述观点系对宅基地利用现状的粗放式理解，并未结合我国城乡社会发展的现状进行深入研讨。不可否认，宅基地闲置率始终处于高位，但不能据此认为现阶段农民已不再需要利用宅基地使用权来满足其居住需求。

农民之所以被称为“农民”，究其根本是因为其与广大农村土地具有天然的联系。农民离不开土地，土地也离不开农民。尽管城乡一体化是时代发展的必然趋势，但城乡一体化应是农民与城镇居民共享文明和实惠的“一体化”，绝不是要让农民背土离乡，彻底割裂与农村、与土地间的联系，更不是要让农村彻底消失。就我国当前城乡人口流动的实际情况而言，除少数农民实现了“农民市民化”，彻底融入城市生活，绝大多数农民并未完全脱离农村，依然与农村、与土地有着千丝万缕的联系。实际上，宅基地是农民进城失败后的退路，可使其不致成为流民。在城市里体面劳动和体面生活固然是农民工的权利，但返回家乡追求另外一种生活，也是农民工的权利。换言之，当前农村宅基地的闲置很大程度上是暂时性的，只要农村继续存在，宅基地即有其存在的意义与价值，其居住保障功能亦有发挥的空间。依此而论，居住保障功能的坚守使宅基地使用权并无继承取得的可能。

（三）对“房地一体”原则的错误适用反向排除宅基地使用权的继承取得

无论是地方法院的裁判理由，还是土地管理部门的政策回应，以“房地一体”为理由论证宅基地使用权继承具有合理性与可行性的实例不在少数。既然“房地一体”原则足以解决问题，为何对此仍争议不断？为何不在立法时采纳该原则以定分止争？将宅基地使用权继承问题的解决寄望于“房地一体”原则的适用并非妥适之法，存在诸多难以逾越的制度障碍。首先，“房地一体”四字在《民法典》中并未出现，该原则系学者的抽象概括。《民法典》第三百五十六条、第三百五十七条与第三百九十七条规定了国有建设用地使用权与建筑物的“房地一体”，第三百九十八条则规定了集体经营性建设用地使用权与建筑物一并抵押的“房地一体”。由此可见，并非任何类型的土地使用权都能够适用“房地一体”原则。鉴于物权法定原则，宅基地使用权显然无法成为“房地一体”原则的适用对象。其次，“房地一体”原则以土地使用权与地上建筑物所有权的当然存在为适用前提，即使如部分学者所言，允许宅基地使用权对“房地一体”原则加以类推适用，也存在较为明显的逻辑悖论。在此试作逻辑推理加以说明：“房地一体”原则为论证宅基地使用权是否具有可继承性的关键因素，而能否适用“房地一体”原则取决于当继承开始时，宅基地使用权与房屋所有权是否存在。房屋所有权的存在并无疑问，但宅基地使用权是否继续存在却取决于宅基地使用权的继承与否。由是观之，试图利用“房地一体”原则来肯定宅基地使用权的继承取得不可避免地隐含着先入为主的判断，即肯定宅基地使用权继承取得的正当性与合理性。如此一来，将“房地一体”原则作为论证理由必然存在着倒果为因的逻辑悖论，似有为达到论证目的而强行说理之嫌。最后，“房地一体”原则本身存在局限性，并非当然适用的真理。“房地一体”原则包括“房随地走”与“地随房走”两方面。 在“房随地走”的指引下，建筑物所有权可能基于添附原理而失去其存在的基础，由土地所有权人无偿取回建筑物所有权，公民的私有财产权必将受到侵害。综上所述，即使宅基地上建有房屋，其与地上房屋间的关系亦不应适用“房地一体”原则，由此反向排除宅基地使用权的继承取得。

四、宅基地使用权禁止继承下的制度设计

综上所述，宅基地使用权并不具有继承性。依此结论，宅基地使用权不再“无期”，一旦户内最后一人死亡，该权利便随之消灭。鉴于取得与享有的无偿性，宅基地在其上未建有房屋的情况下，期限届满后即应由作为所有权人的农民集体无偿收回。倘若宅基地上建有房屋，所面临的情况便较为复杂。宅基地使用权的非继承性与地上房屋的可继承性间存在着冲突与矛盾。此外，“房地一体”原则的非适用性导致房屋继承人占有、使用宅基地欠缺必要的法理依据，而继续沿用由农民集体无偿收回的策略则会损及房屋继承人正当的继承权益。有鉴于此，如何进行制度设计，既保证房屋继承人顺利继承房屋，又能够产生否定宅基地使用权继承性的效果，值得深思。

（一）对宅基地法定租赁权的反思

为有效化解宅基地使用权禁止继承下的房屋继承困境，不少学者借鉴我国台湾地区的做法，主张用“法定租赁权”取代原有的宅基地使用权。所谓法定租赁权，是指在因自由买卖而导致土地和房屋由不同人所有的情形下，推定房屋所有权人与土地所有人之间存在租赁关系，房屋所有权人对土地享有法律明文规定的租赁权。将之应用在宅基地与地上房屋的继承关系上，意味着尽管房屋继承人无法通过继承取得宅基地使用权，但其可以为继承房屋而向农民集体承租宅基地，兼具房屋所有权人与宅基地承租人的双重身份。

应当明确，尽管土地与房屋存在天然的不可分性，但在地上权的场域内，土地使用权与房屋所有权却彼此独立，形成事实上的“房地分离”关系，宅基地法定租赁权正是以此为法理依据的。不可否认，宅基地法定租赁权的构想确保房屋继承人不受宅基地使用权禁止继承的影响，其继承的房屋得以拥有正当的土地权源。然而即使如此，宅基地法定租赁权依旧难言成熟，存在以下两点局限：其一，房屋继承人与农民集体间的租赁关系系法律明确规定，租赁期限以地上房屋的通常耐用年限为准，并不受《民法典》第七百零五条所规定的20年最长期限限制，房屋继承人不能通过修缮、改造等方式延长房屋使用期限，而这恰恰是对房屋继承人所有权的不当干预。房屋继承人通过继承依法取得地上房屋的所有权，根据法律规定，其对房屋拥有占有、使用、收益以及处分等权利。房屋继承人所采取的各项增强房屋质量的措施，是为了更好地占有与使用地上房屋，对此加以限制于法无据，于理不合。其二，从性质上看，宅基地法定租赁权是债权而非物权，相较于作为用益物权的宅基地使用权，效力较弱。即便租赁期限可以长于20年，房屋继承人基于宅基地所享有的租赁权益也依旧面临较大的受侵害风险。如果权利受损，势必动摇房屋占用土地的正当性基础，房屋继承人追求的稳定与持续利用显然无法实现。总体而言，在宅基地使用权难以继承的前提下，较为妥适的方案应当是立足于权利性质上的一致性，在物权领域进行权利重塑。

（二）宅基地使用权向集体经营性建设用地使用权的转变

宅基地系集体所有的土地，宅基地使用权则是为满足集体经济组织成员的居住需求而允许其利用宅基地建造住宅及其附属设施的权利。因此，现行法律仅从物权利用的角度将宅基地使用权界定为用益物权，并不能准确概括其制度特性，更为恰当的表述应是在建设用地使用权的体系框架内，将其列为集体建设用地使用权的一种。《土地管理法》作为全面调整和规范土地管理关系的法律规范，自1986年问世以来，历经四次修改。虽然不同年代的《土地管理法》在语词表达与体例结构上略有差异，但无一不为确保粮食安全而对土地实行用途管制，将农村土地划分为农用地、建设用地和未利用地三种类型。在此基础上，建设用地又被细分为农民居住用地即宅基地、企业用地以及公益用地。2019年的《土地管理法》更是以赢利性为标准增设集体经营性建设用地。鉴于宅基地的福利保障性，其与以划拨方式设立的国有建设用地颇为相似，二者都难以遵循市场化有偿配置逻辑。依此而论，宅基地使用权应进一步被确定为集体非经营性建设用地使用权。

不难看出，宅基地与集体经营性建设用地均由集体建设用地所统辖。从理论上看，二者存在相互变更的可能。当前，为解决城乡人口流动所带来的宅基地闲置难题，新一轮的宅基地制度改革正稳步推进。为顺应改革大势，地方实践探索了多种宅基地改革方案，其中不乏对土地权利的变更。一方面，农民集体可以对闲置宅基地包括进城农民腾退的宅基地进行集中整理后加以再利用，通过提交土地权利变更申请，使宅基地转化为集体经营性建设用地；另一方面，在宅基地后备资源不足的情况下，农民集体可以将部分不再具有赢利性的集体经营性建设用地改为宅基地，从而满足本集体经济组织成员的居住需求。依循此种逻辑进路，在宅基地使用权不具有继承性的情况下，将原有宅基地转变为集体经营性建设用地较为可行。非集体经济组织成员或已足额取得宅基地的房屋继承人继承房屋，必然面临占有、使用土地欠缺正当性的制度困境。鉴于此，集体经营性建设用地使用权成为化解困境的关键一招。根据《土地管理法》第六十三条的规定，集体经营性建设用地使用权无身份与面积限制，可以被自由流转。由此，纵使前述房屋继承人并不符合取得与享有宅基地的条件，在土地权利变更后，其依旧可以通过缴纳出让金的方式从农民集体处取得集体经营性建设用地使用权，使土地权利的取得与地上房屋的继承均有明确的法律依据。

（三）土地权利变更后的接续处理

宅基地使用权禁止继承下的制度设计，实为宅基地使用权向集体经营性建设用地使用权转变的农村土地权利变更。当继承开始时，房屋占用范围内的土地权利性质即由原先的“无偿且无期”变更为现在的“有偿且有期”。所谓有偿，是指依据《土地管理法》第五十五条的规定，须由房屋继承人缴纳一定数额的集体经营性建设用地使用权出让金。鉴于我国区域发展水平差距较大，土地使用权出让金的缴纳无法统一，实践中的通常做法是综合当地收入水平、不同区位地段以及房屋的建设成本等要素确定基准地价，再根据土地使用面积、使用年限等要件，设定一定的参数，得出具体的出让金数额。集体经营性建设用地使用权的“有期”较易理解。鉴于土地用途的一致性，因继承房屋而取得的土地使用权的期限与用于居住的国有建设用地使用权保持一致，同样确立为70年并无不妥。

诚然，集体经营性建设用地使用权的权利构想保障了房屋继承人的继承利益，但“有偿有期限”的权利设计却容易导致房屋继承人不愿意缴纳土地使用权出让金或者在期限届满后不愿意续期。对于第一种情况，房屋继承人可以选择将所继承房屋转让于宅基地使用权的适格主体，此时的土地权利性质并不发生改变。如若房屋难以出售，房屋继承人还可选择将土地退还给农民集体。因房屋继承人自继承开始便无法继续享有宅基地使用权，故农民集体只需对地上房屋给予适当补偿，与宅基地使用权无涉。至于第二种情况，对农民集体无偿收回集体经营性建设用地使用权并无疑问，但对地上房屋的处理却存在争议。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，当国有建设用地使用权期限届满且不续期时，国家可以无偿取得地上建筑物、其他附着物的所有权。不难看出，此种立法设计对于房屋继承人而言是显失公平的，是对其房屋所有权的不当侵害。鉴于此，集体经营性建设用地使用权的制度设计不应参照国有建设用地使用权，较为妥适的方法应当是由农民集体对地上房屋进行赎买。