政策成长链：研究生教育治理体系的理论建构

2022-07-15孟佳辉赵泽斌

学位与研究生教育 2022年7期

王健孟佳辉赵泽斌于航

研究生教育管理

王健孟佳辉赵泽斌于航

研究生教育是向社会输出高层次人才的重要渠道。治理现代化建设需要对研究生教育治理体系有一个系统性认识。以政策作为传输介质，运用成长链的基本思想对研究生教育治理体系进行链化建构；从多元共治、政策制度化、政策创新、政策供需匹配的视角分析治理过程中的政策演化机制、治理绩效的评价以及反馈路径；最终形成一个“政策执行—绩效反馈”的治理循环链条。保障研究生教育治理体系和治理能力的持续现代化需要持续优化研究生教育治理体系的成长链循环。从顶层设计的党政引领、层级协同的政策决策机制和底层执行中内部治理常态与非常态工作相结合三个层面着手进行教育治理体系改进，有助于成长链循环的长效优化。

研究生教育；治理体系；治理能力；政策成长链

研究生教育是科研与知识创造能力的主要训练阶段，能够推动培养人才、创新能力提升、经济社会发展以及国家治理体系与能力的现代化建设。为保障研究生培养与国家高层次人才需求匹配，需要通过探究研究生教育治理的特点和规律对研究生教育治理体系进行系统构建。

研究生教育治理研究需要多维度递进，同时也需要体系化。现有研究切入点包括高等教育利益相关主体的外部治理关系[1]、法治建设[2]、教育结果评估与质量保障[3-5]、研究生教育发展导向[6-7]、内部治理模式[8-9]等。集合已有观点可形成一条研究生教育治理脉络：在服从国家战略发展需求的前提下，研究生教育治理体系应在利益相关者的多元共治下协调发展，以法制建设为保障，以实际需求、创新发展为导向，厘清行政与学术的边界和联系，完善并强化一个过程结果兼顾、分类评价的教学评估体系。这为我国研究生教育治理提供了多阶段、多层级的发展建议，但缺少各阶段层级的衔接式建构，如外部治理关系与内部治理模式的互动逻辑解释、教育结果评估与研究生教育发展导向的匹配逻辑解释、从研究生教育顶层设计到底层落实的传输逻辑解释，等等。研究生教育治理研究缺少层级衔接，易出现各层级的理论研究成果零散、关系不协调与跟进不同步的现象。

回顾赵沁平提出的“我国研究生教育的二十个问题”[10]，研究生教育面临着治理体系的组织系统、调节机制、发展规律、培养模式、质量评价、学科建设、教育技术等多重问题。这需要政府层面的顶层设计作为攻坚发起点，继而得到利益相关者的响应，在政府引导和社会需求推动下完善治理体系的建设。教育部学位管理与研究生教育司提出以制度建设统领学位与研究生教育工作，而制度建设需要政策的宏观统领。政策是贯穿整个治理脉络的核心要素。政府负责政策发明，进行理念与方案的原始创作[11]；高校负责政策制度化与政策创新，进行政策的底层落实。因此政策是研究生教育治理体系各层级衔接式建构的介质。本文旨在以政策为传输介质，形成治理链条，对研究生教育治理体系进行建构，串联治理体系各个阶段，分析链条各节点间的逻辑关系，寻求可行的治理体系优化路径。

一、成长链：一个以政策为介质的治理链条

（一）成长链的内涵

在治理载体多元、治理层级多重和治理因素冗杂[12]的复杂环境下，研究生教育治理体系需要一个理论链条将基本的治理逻辑串联起来。在系统动力学中，成长链（aging chain，亦称“链结构”）是对存量内容分段连续流动的结构的描述，链的各阶段存在输入流和输出流[13]。研究生教育治理体系形成一个“链化”构造：政策作为链条传输介质，自顶层设计流出，在行政各层级中不断扩散，传输至高校着手底层落实，并以高层次人才培养质量为目标进行绩效评估，作为治理结果反馈至决策层作为顶层设计参考。治理链条具有四个“成长性”特征：①政策的成长——政策的实施具有扩散筛选、制度化、本土化现象；②高校的成长——政策在高校内部扩散能促进高校内部治理的发展与完善；③治理体系的成长——治理体系在多元共治下实现治理深度与广度的拓展；④参与主体的成长——治理落实对象如研究生导师、学生以及行政职员的成长。

（二）治理体系的成长链“链化”

1.成长链的角色定位与功能嵌入

研究生教育治理体系的层级分别是顶层设计、外部治理层、内部治理层、绩效评价层。顶层设计为成长链起始点，外部治理层为成长链中间节点，内部治理层为成长链末端，绩效评价层为成长链反馈机制。整个研究生教育治理体系在成长链的“链化”下形成一个链条构架，贯穿“顶层设计—底层落实—结果反馈”，称之为母链。政策介质通过链条传动，在外部治理层受到多元环境的输入流调节，在内部治理层进行分解与本土化，作用于政策实施对象。这里的外部治理层以政府、高校和社会组织环境为构成主体；内部治理层由高校内部主体组织构成，内部主体包含行政体系、教学体系、学生体系，是政策最终的作用对象，且分别对应三个子成链条（以下简称子链）。研究生教育的最终目标是学生，而行政链条和教学链条是学生链条的培养辅助组织。三个链条围绕教育质量评估核定教育绩效，与顶层设计形成绩效反馈机制。

2.成长链中的政策介质

政策是成长链节点间的维系介质。政府依托宏观发展动态、现阶段教育成果反馈和专家建议等参考信息，通过顶层设计形成元政策。当政策在成长链中流动至外部治理层时，会有外部多元主体加入，外部相关政策或制度会伴随着外部主体的利益诉求与元政策进行整合，以打包的形式传达到内部治理层。例如，新冠肺炎疫情刺激了医学、应急管理等领域的人才培养需求，2020教育金秋系列发布会上，教育部明确表示要加大医学领域的人才培养力度，建设一批一流公共卫生学院并加强应急管理学科的建设。

在政策从外部治理层流入内部治理层时，可能会注重“民情”[8]，以经济价值为导向[14]，裹挟与教育治理无直接关系的政策，并作用于内部治理制度，这可看作是一个集合外部压力与内在动力的政策扩散结果[15]。此时，流入内部治理层的政策在原始政策上加注了外部多元环境输入信息，实现了成长链在该阶段的政策演化。

政策的演化不止存在于外部治理层，在内部治理层以及绩效评价层中同样会发生。内部治理层的政策演化包含政策制度化与政策创新。每一所高校都有独特“校情”，政策在内部治理层中的拆解与具体实施取决于高校治理决策层的判断。政策在绩效评价层中的流动体现在以政策为指导的执行行为和以政策为参考的评估行为。而其成长衍化体现在政策与教育活动的作用产出，产出结果会结合治理目标的绩效评价指标进行质量评估。政策作为信息“原料”融入研究生教育治理行为中，绩效评价层对输出结果进行统计与评价，输出绩效信息“结果”传回政府顶层设计。这一融入与输出过程中政策介质在不断成长演化，信息传回是评价反馈闭环循环特征的体现。

教育质量评估在教育政策的“源头”与“结果”上都扮演着至关重要的角色。政策最终的治理绩效作为成果反馈至顶层设计。这包含评估指标设计、绩效评价打分和高校成果汇报。评估体系的完善是准确检测政策治理结果的前提，需要综合多元主体需求[3]，高校内部与外部评价方式兼顾[4]，过程导向与结果导向并行，同时还要避免高校发展两极分化、个性化特征缩减和逆反情绪等消极影响[16]。绩效评价层是研究生教育治理是否完善、是否现代化的重要参考依据，同时也影响顶层设计的下一轮决策。

3.治理体系中的子链

政策在内部治理层的传输过程中，三个主体分别参与构成三条子链。制度是政策经由高校采取制度化与本土化行为后对内部体系实施的管理工具，是政策在内部治理层的一种具象表现，因此子链具有与母链一样的层级结构，每一条子链都是一条成长链。以学生成长链为例，链条发起于高校决策层，受到高校内部主体的影响，对学生体系进行管理，最终以校内教育质量的评估作为反馈。

内部治理层中的三条子链存在主辅关系。构建研究生教育治理体系的目的在于推动研究生教育发展，输出更多高质量人才。因此学生成长链为主状态变量（亦称主导流），教学成长链和行政成长链作为伴生变量（亦称协同流），跟随学生成长链变化而变化。明确三条子链之间的逻辑关系，有助于对内部治理结构进行分析。基于以上对成长链在研究生教育治理体系中的“链化”建构，治理体系中的成长链母链与子链的关系如图1所示。

二、成长链建构下的治理体系分析

（一）传输过程中的政策演化

1.元治理下的多元共治

在治理主体多元化趋势下，社会组织在治理活动中的参与愈发重要[17]。研究生教育治理体系中，外部治理层不能忽视社会组织对研究生教育政策流动的影响。这种影响不会改变原有政策本身，而是在流入内部治理层时将与外部发展有关的因素纳入。自2013年起华为开始通过ICT学院创新人才中心实现与高等学校的人才培养合作，这种结合社会需求与自身发展进行的人才培养模式调节相当于一个外部治理层的输出流。它的加入使得教育治理参考的政策不再只有原始政策流，而是让教育治理参考系变得更加多维。受到利益相关主体需求的影响，是现代化建设过程中开放与共建共享新模式的特征。

外部治理层的治理模式是元治理下的多元共治。政府、高校行政、学术系统、学生、社会构成高校的五维力场，并产生相互性的引力作用，五个引力作用下的重心是高校教育的发展方向[18]。五个作用力形成有效重心的前提，是在避免团体标准裂化的前提下[19]，由政府“元治理”的管控进行多元共治。基于政府主导的“元治理”形式，政府教育资源配置一般是通过政策的颁布与引导，通过政策对高校教育管理活动进行治理。“元治理”对于高校内部治理活动进行宏观调控时应突出战略化、法治化以及价值观建设[20]。这需要与高校的研究生教育治理体系形成一个供需匹配协调的模式。

图1 成长链在研究生教育治理体系中的“链化”建构

2.政策制度化与政策创新

在成长链结构中，顶层设计是发起端，外部治理层是中间过程。而内部治理层作为接收端，需要对流入的治理参考信息进行整合与本土化，不改变政策目标，结合实际情况进行政策实施的制度调整，进行政策制度化[21]与政策创新。可持续性的现代化建设需要通过稳健的改革与创新实现对政策的筛选优化，提升供需匹配效率。中国政府的改革是渐进性的，需要不断调整与适应[22]。其中试点创新[23]便是渐进改革的典型，具有开放性与灵活性[24]。因此需要在“元动力”核定下[20]分批分期地进行改革，在渐进过程中融合创新，通过政策实验提供新政策的试错机会[23]。这为研究生教育政策匹配提供了一种解决方案。

不同于政策设计，政策创新强调政策采纳的首次性，政策创新从政策理念产生与扩散再到政策制度化[24]，是一个萌芽、试点、（政策与组织机构）融合的过程。这种创新行为体现在教育体系中政策制度化和制度本土化的方式上，而在研究生教育治理体系上的创新更为复杂，集合了教学、科研以及职业化培养的多重功能。政治动员和晋升激励能激发政策创新热情[11]，广泛稳健的“政策试验”具有多维的制度创新效用[25]，使得政策实验在研究生教育治理体系的持续现代化中可以产生重要作用。

以博士研究生“申请–考核”制的扩散为例，清华大学、南京大学、哈尔滨工业大学、东南大学等一批高校在2011—2013年期间逐步开展“申请–考核”制的校内试点，经过具体制度的修改与调整后实现全面执行。其他高校在首批高校试点施行“申请–考核”制后亦逐步尝试。创新制度在高校追求结构优化的前提下进行对象模仿，继而后续进行“本土化”的再创新[26]，同类特征高校继续进行模仿，形成一个政策创新循环。这一类政策创新与扩散，既可以是政府对部分高校试点实验的特殊授权，给予政策、制度实施的支持[27]，也可以是高校在自主权限之内的本土创新尝试，在良性反响下得到政府主管部门的认可与同行高校的学习。而两者在行政上都有政治竞标赛的特征[28]，有利于政策的创新与扩散，不过同时也可能衍生“面同里不同”的表面工程。

（二）成长链结构中的政策供需关系

从顶层设计到内部治理层的政策传输是基层治理需求的供给过程。政策的供给需要立足于治理的有效性[29]，能够对社会需求进行回应[30]，供给政策和治理需求需要精准对接。政策达到内部治理层时已经完成了政策扩散，开始与治理需求匹配。教育政策的供需匹配解决的是治理效率问题，同时也是匹配高校自身发展需要的过程。因此需要稳健及时且具有针对性的政策实施来提升治理效率。

成长链的结构逻辑能够为教育政策的供需匹配逻辑提供一个分析视角。

其一，成长链母链与子链的供需逻辑不同。母链供需逻辑的立足主体是高校，关注点在于可接收到的政策支持与实际政策支持需求之间的契合程度[31]，这是一种与政策流向相同的政策纵向匹配。子链供需逻辑则体现在内部治理体系中三条子链之间的契合关系上，这是三条政策并行流的横向匹配，如图2所示。

图2 成长链的母链与子链供需逻辑

其二，政策并行流之间的政策匹配与一般意义上的政策匹配不同。对应教学体系、行政体系和学生体系，以教学成长链、行政成长链与学生成长链之间的伴生关系为分析基础，伴生结构与学生成长链是一种服务与被服务的关系。内部治理体系的运行受到高校采纳的政策制度的指导。因此教学体系、行政体系和学生体系的运作是否协同，很大程度上取决于两条子链之间的政策制度是否匹配。高校在建立研究生教育内部治理体系时，政策制度化执行要充分考虑不同体系之间的协调关系，这种关系的协调可以从多个体系的运行指导制度之间的匹配关系出发。

其三，政策在内部治理层演化为指导执行的制度，其匹配关系体现在子链制度的互涉性区间，如图3所示。指导单个体系的制度可以划分为互涉性区间和独立性区间，互涉性区间的存在是因为三个体系的互动行为，独立性区间的存在是因为每一个体系都有自身的成长特征。子链的制度供需匹配体现在学生、教学和行政在进行互动时，是否有完善的制度供给满足其互动的协调化需求，这是内部治理优化的关键。如图4所示，南京大学在“内涵式发展”的内部治理改革过程中，追求条块分割下的纵横协同：从学校部门到院系学科组织的机制联动，以实现政策的纵向匹配；强化子体系之间的互涉区间互动能力，通过对子体系间互动模式的改革与扁平化、信息化管理，实现子链供需逻辑中的横向匹配。

图3 子链间的制度供需匹配

图4 南京大学内部治理改革中的制度协同与机制联动

其四，政策供需匹配的目的是使政策更大程度上满足研究生教育实际发展需求，其准确测度需要进行复合评价。当政策能够满足高校研究生教育发展需求时，高校输出的教育绩效会呈现良性发展状态。由此可表明输出的教育绩效是政策供需匹配程度的一个体现。教育绩效是评价指标指导下的评分数据，通过客观数据来表征“政策供需匹配绩效”。结合对政策供需匹配模型和教育绩效的讨论，政策供需匹配度的评定应综合参考“政策供需匹配评价”与“政策供需匹配绩效”，前者是基于问卷调研的主观经验数据分析，后者是基于政策匹配运行下教育绩效评估的数据分析。

（三）教育绩效的评价体系

对绩效评价体系建设最为关注的是政府和高校。政府需要通过高校进行人才培养，通过评价体系验证政策工具的效用；高校需要依据评价体系优化内部治理与寻找自身的发展方向。虽然成长链中的教育绩效评估同样是政策供需匹配度测量的参考，但本质上是教育治理视角下的人才培养结果的体现，而政策供需匹配度是政策研究视角下政策治理行为的评估。教育绩效评价体系存在两种，一种是高校内部的评价体系，一种是政府对高校的外部评价体系。内部评价体系是高校内部教学体系、行政体系和学生体系运作结果的考核成绩；外部评价体系是政府对高校综合性的教育成果收验，是建立在内部绩效评价基础上的整体结果。

内外部的教育绩效评价体系的建设互为参照。2020年印发的《深化新时代教育评价改革总体方法》强调了“评价指挥棒”对高校办学导向的影响。教育评价和高校的生存发展相关，或者说是与学校的利益相关者有关。教育外部评价体系是政府对高校教育资源配置的参考，易被牵引成为高校教育内部评价体系设计的依据。因此内部评价体系能否体现规范化、激励性和遵循学术活动本质，是否从高校以及教师、学生的自身发展需求出发[32]，在很大程度上受到政府教育资源配置的宏观引导。

教育绩效评价体系的“评价”作用不只是对内部治理层教育结果的评估，其对各个层级的治理效果都有评价作用。于顶层设计而言，最终验收的教育成果是对该周期教育治理绩效的一个评判，是下阶段治理手段调整的重要参考；于外部治理层而言，绩效评估结果可以看出外部参与主体在教育治理执行中发挥的影响作用以及教育的现实发展方向，可用于社会各界利益主体决策参考；于内部治理层而言，绩效评估结果是高校对政策的执行力和高校现阶段发展状态的描述。

研究生教育的绩效评价在高等教育质量评估中具有特殊性。社会对高层次人才的迫切需求要求研究生教育绩效评价高效执行；研究生教育体系建设起步晚，发展速度快[33]，需要研究生教育绩效评价及时升级；研究生教育的差异化需要研究生教育绩效评价的专业定位，服务于学科、社会和个人的发展需求[34]。因此高校内部评价体系呈现多元化的趋势[35]：外部评价体系需要结合政府、社会组织、高校的现实需求进行设计；内部评价体系需要结合教学、行政与学生的现实需求进行设计。

三、治理能力持续现代化的保障策略

在新公共治理、协同治理、多中心治理等理论的认知基础上，基于成长链建构的研究生教育治理体系提供了一个保障研究生教育治理能力持续现代化的基本思路：通过加强政策在母链和子链的高效传输和演化以及供需纵横向匹配，实现跨层级流动、多元共治、匹配效率、绩效反馈的现代化治理手段和能力。持续优化研究生教育治理体系的成长链循环要求用母链的政策供需逻辑引导子链的制度供需逻辑，结合现实情况与发展需求设计教育绩效的评价体系，依据教育绩效评估结果调整政策以保障良性的政策供需匹配度。政府顶层设计作为元动力，应在多元共治环境下及时调整政策在成长链循环脉络中的供需匹配，结合绩效评价不断优化治理体系，保障治理能力的持续现代化。子链间的关系互补与协调运作，需要确保政策制度化过程中的多主体利益兼顾，突出底层落实的协同特征。

（一）顶层设计：党政引领的治理导向

政府顶层设计是推动国家治理现代化建设的战略方式[36]。其作为整个教育治理体系的动力泵，以“元动力”身份扮演成长链发起端，完善的设计有利于降低政策供需匹配偏差，推动研究生教育治理现代化。

党政关系视角下，“为党育人，为国育才”，必然要求“党政同责”，将党的教育理念与国家的教育方针有机统一起来。结合党和国家的发展需求，确立高层次人才的培养方向，以积极的政策输出形式，提升人才培养的品质，端正人才的价值观。在研究生教育治理体系的设计中要提升党的决策领导地位，提升政治意识形态在人才培养中的引领作用。同时，政府顶层设计应积极营造多元共治下的治理生态，平衡各个利益相关主体的现实需求，保障政策供需平衡，充分发挥政策治理工具的效能。

“党政引领”需要持续优化研究生教育治理政策的供需平衡。顶层设计需要充分吸收主观性的政策供需匹配分析结果，同时参考绩效评价结果，进行精准引领，实现“引领”的持续先进与持续高效。

（二）层级协同：政策决策机制的优化

研究生教育治理体系的持续现代化需要各层级联动的持续响应与执行保障。成长链中的政策传输是政策决策的过程，跨层级的协同配合与积极响应需要传动的恒定畅通，才能在政策的供给和需求之间形成良性互动，降低层级主体的政策决策与执行偏差。成长链政策传输过程中，运动治理与制度化常规治理下存在自上而下的不同传导状态，这是层级协同的关键梳理点。

运动与建制视角下，政府顶层设计需要设计好往下传达的端口设计以及信息回收机制，满足不同传导状态的对接需求；外部治理层的多元主体需要有一个集中的需求整合方式，立足于政府建设目标与高校实际发展进行需求与资源供给的平衡互动，实现底层落实之前的“共治”设计；高校应将政府巡视、审计、学科评估等节点审查式规定动作与其日常教育教学活动的建章立制协同起来，实现行动主义指导下的运动治理与制度主义范式下的常规治理有机统一；绩效评价需要明确评估结果与某一层级执行问题的因果对应关系，便于反馈至顶层设计进行及时的调整优化。

政策决策机制的层级协同是纵向政策供需匹配过程的优化。政策制度化、政策创新与本土化行为应与现实结合，实现政策传输的通畅与供需匹配。通过完善反馈机制中的评价体系，降低政策匹配的作用偏差，保障现代化的更进与持续性，以绩效管理推进治理现代化。

（三）底层执行：内部治理的常态与非常态

高校内部治理体系的持续创新关键体现在行政、教学与学生成长链之间的职能协同。教育需求者为学生体系，教育以及教育管理服务供给者为教学、行政体系，服务供需对应制度供需。内部治理的常态与非常态建立在子链间的横向制度供需匹配当中，三条成长子链之间需要缩减信息不对称，形成一个常态运作扁平化与非常态运作聚焦化的协同机制。协同关键体现在三条子链互涉性区间的关系协调，不同治理时态需要具备不同的协同方式。

常态与非常态治理视角下，内部治理应提升行政的规范性，优化科层制的协同结构。凡信息手段能横向到边、纵向到底的活动，应实现信息化，扁平化，形成跨部门的合作常态[37]；凡因难以结构化而须共情决策的活动，应依法依规按照科层制的流程履行治理职能。专注非常态工作，常态工作扁平化，即调整人力资源靶向，聚焦在根本性、方向性和争议性教育教学活动中，常态化、模式化、流程化的管理活动通过人工智能解决。行政、教学与学生三个体系的协调应纵向理顺研究生院与二级学院的关系，凡可通过信息化智能化实现的扁平化管理，一律由研究生院负责，统一规格。三条子链之间的互动行为中，常态化行为扁平化，治理聚焦非常态问题，实现互涉性区间中治理事务的协同统筹与柔性治理。

四、结语

以成长链建构研究生教育治理体系，为研究育治理体系运行机理提供了一个整体性的分析思路。于治理体系理论建构而言，为不同领域的政府治理提供了一种治理体系的“链化”建构方式，强化政策传输以及供需纵横匹配在跨层级协同共治中的治理逻辑，实现了治理体系的“政策执行—绩效反馈”循环的理论设计；于政策决策机制的优化和政策执行而言，政策供需匹配的评价中加入政策执行绩效的客观指标，同时政策执行的作用偏差可以从政策的顶层设计、层级协同和绩效反馈进行消减，这是一个政策决策机制不断优化的过程；于研究生教育治理体系的建设而言，政府、高校和社会应积极互动，突破固有边界，突出顶层设计的党政引领、跨层级协同与政策匹配，在常态与非常态下形成快速转换的治理机制，强调以开放心态积极推进研究生教育改革与内涵式发展[38-39]，保障现代化建设的持续性。

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