澧阳平原灌区续建配套与节水改造项目实施效果及评价

彭 庆

（澧县澧阳平原灌区管理处，湖南 常德 415500）

1 灌区基本情况

澧阳平原灌区位于湘北澧水中下游地区，属洞庭湖区冲积平原地带，地理坐标东经111°30′～111°57′，北纬29°35′～29°47′。灌区设计灌溉王家厂、澧阳、大坪等14个乡镇的40.49万亩农田，总人口38.2万人，其中农业人口27.6万人。本灌区总土地面积85.71万亩，耕地面积为45.5万亩。主要土壤类型为粘土、壤土和砂土。土质肥沃，农业生产比较发达，素有“鱼米之乡”的美誉，灌区内主要种植作物为水稻、棉花、油菜、小麦等，是澧县主要农作区和商品粮产区。

灌区工程始建于1958年，1961年5月投入运行，1971年主体工程完工，并开始田园化建设，至1972年基本形成一个灌排具备田园化的大型灌区。主水源为王家厂水库，该水库是一个以灌溉为主，兼有防洪、发电、养殖等综合效益的多年调节大（Ⅱ）型水库。水库控制集雨面积484 km2，多年平均径流量2.26亿m3，总库容为2.78亿m3，兴利库容1.73亿m3，防洪库容0.78亿m3，死库容0.27亿m3，水库90%的设计水平年可供水量为1.48亿m3。辅助水源为澧水青山水库和滟洲水库，均位于澧水干流上，其中青山引水闸流量为17.77 m3/s，滟洲引水闸流量为3.83 m3/s，其多年平均供水量8 000万m3。此外,灌区内有小水库1座，溪坝53处，堰塘16 227处，平均每年可提供水量4 993万m3。充足的水源为本灌区的工农业生产提供了足够的水量。灌区设计灌溉面积40.49万亩，目前有效灌溉面积35万亩。澧阳平原灌区兴建以后，合理利用水资源，采取灌排分设、堰塘辅助补充、稻谷改良，以及农业和生物等措施综合治理，粮食产量逐年增长。经过多年的运行，灌区现已成“鱼米之乡”，人民群众生活由温饱型开始迈向小康型，特别是本灌区生产的“洞庭春牌大米”已成为省内外驰名商品。

灌区现有总干、分干、支、斗、农五级输、配水渠道，其中骨干渠道28条，总长227 km，支渠55条，总长515.2 km，干支排水沟27条，长182.9 km，干支渠（沟）系各类建筑物4 482座。

2 灌区建设情况

2.1 “四制”执行与资金管理

在工程建设中，澧阳平原灌区管理处按照国家基本项目建设程序，严格执行项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制。为保障灌区续建配套与节水改造项目顺利进行，澧县人民政府成立了灌区续建配套与节水改造协调领导工作组，将每年度的工程项目列入人民政府要办成的实事之一，全面加强工程项目的监督管理，保证项目顺利推进。管理处及时组建项目法人机构，设办公室、财务组、工程组、安监组，并制定了各工作组岗位职责，分工明确，确保了工程建设有序开展。项目建设过程中，先后制定了《项目管理责任制》、《财务管理制度》、《澧阳平原灌区续建配套工程施工质量控制程序及质量控制标准》、《施工管理内部规定》、《关于加强工程施工管理严肃内部纪律的规定》、《项目管理手册》等规章制度，并在建设管理过程中严格执行。

在年度实施计划下达之后，管理处委托招标代理机构在全国范围内公开招标，择优选择施工和监理单位。灌区年度续建配套节水改造工程均由具有贰级以上水利施工资质的单位施工，具有乙级以上水利施工监理资质的监理单位承担监理任务。在施工过程中监理单位严格按照监理规划、监理细则、有关规程规范、设计文件和合同，对工程投资、工程进度和工程质量安全进行全过程监控。

项目资金使用和管理，严格按照国家水利基本建设资金管理办法执行，由财政专户管理直接支付。工程结算由施工单位报监理部审核，项目管理机构相关人员审定，项目分管领导及项目法人签批后报财政局相关科审批，国库支付中心直接支付。

2.2 骨干投资完成情况

澧阳平原灌区年度实施方案累计下达投资计划22 321万元，实际完成投资16 810万元，完成投资占规划骨干工程投资的75.3%。其中中央资金13 945万元，到位率100%，地方应配套8 376万元，实际到位1 128.6万元，到位率13.5%，已落实的配套资金中，省级资金1 015万元，市、县级资金113.6万元。

2.3 骨干工程建设任务完成情况

规划报告中改造灌溉渠道长度314.5 km，年度实施方案批复209 km，工程实际完成167 km，规划报告中排水沟改造60.20 km，年度实施方案批复11.50 km，实际完成11.20 km，规划报告中改造建筑物1 038座，年度实施方案批复450座，实际完成463座。规划报告中主要工程量：土方163.66万m3，砌石15.49万m3，混凝土及钢筋混凝土17.71万m3，钢结构1 053.30 t。年度实施方案批复主要工程量：土方104.91万m3，砌石22.29万m3，混凝土及钢筋混凝土19.42万m3，钢结构582.76 t。实际完成主要工程量：土方104.72万m3，砌石18.30万m3，混凝土及钢筋混凝土15.48万m3，钢结构504.70 t。实际完成砌石较实施方案减少3.99万m3，混凝土减少4.75万m3，钢筋混凝土增加0.81万m3。

2.4 工程质量

在工程建设过程中，按照“政府监督，法人负责，监理控制，施工保证”的质量管理体系，各参建单位认真落实各项具体工作，把工程质量控制贯穿到工程建设的全过程，项目实施中未发生质量事故。所有竣工验收项目质量均达合格以上标准，2012、2016年度项目已进行竣工预验，常德市水利工程质量监督站核定的工程质量等级为合格。

目前，灌区所有已建成工程均已于当年投入运行，各项指标满足设计要求。排水沟除险加固后，有效改善了上游低涝地区的排渍能力，使沿渠居民的生产生活条件也得到了改善；骨干渠道防渗衬砌后，有效减少了渠道跑水渗漏，输水能力大大提高。配套改造的水闸、农桥运行正常，较好地保证了项目区内的农田及时灌溉，适应了新农村水利建设的需要。

2.5 新技术应用

灌区续建配套与节水改造工程建设过程中，注重采用新工艺、新技术、新材料，提高工程建设的科技含量。在排水渠除险加固设计施工，使用“地水通”毛细透排水管，充分利用其不淤堵、高效主动排水、耐久性强等特点，加强导滤排水功能，取得了良好效果。

2.6 信息化建设

根据澧阳平原灌区信息化建设总体规划，全灌区设计建设水位监测点33处、雨量监测点9处、视频监控站18处、闸门远动监控站64处。信息中心及分中心改造，软件及系统集成等，总投资1 142.87万元。到目前为止共完成水位监测点19处、雨量监测点6处、视频监控站7处、闸门远动监控站15处。信息中心及分中心改造，软件及系统集成信息化，建设投资463.8万元。

信息化工程完工验收后，管理处将所有设施、设备全部移交给各有关职能科室进行运行管理，并制订了具体的管理办法，明确了维护、保管、使用的要求和维护人员。系统运行至今，在灌区防汛抗旱、水资源优化调配、节水增效、提高灌溉效率等方面发挥了重要作用，取得了显著社会效益和经济效益。

2.7 项目验收

工程验收严格按照水利建设工程验收规程进行，项目竣工验收由湖南省水利厅组织专家组进行验收，每2～3年进行一次。年度项目完工后，先由管理处组织各参建单位对各合同段进行完工验收，再组织进行年度项目竣工初步验收（单位工程验收），常德市水利工程质量监督站全程监督，并对工程验收质量进行核定，出具质监报告。目前，2012年度以前项目已全部竣工验收，且均达合格以上标准，其中2008年新增项目为优良标准。2012、2016年度工程已进行了完工验收和竣工初验，工程质量验收合格，待报请上级进行竣工验收。

2.8 田间节水工程建设

截止2020年底，管理处完成了规划设计中绝大部分骨干渠道及其附建物的配套改造，田间工程配套暂未启动。近几年，虽有国土、农业、农开等相关部门在灌区范围内的部分乡镇进行了田间工程配套改造，但由于投资渠道分散，考核目标不一，工程建设无法进行整体规划和有效整合，配套效果和工程效益未得到充分发挥，加之建后管护主体不明确，群众忽视了田间水利设施的必要维护，灌区田间工程配套情况仍不乐观。

3 项目建后管护情况

项目完工验收后，由工程科将已验收工程移交给相关渠道管理所，由其进行日常的运行管理，并在移交时明确工程设施使用制度、维修方法、注意事项等事宜。所有工程的运行管理由工程科负责技术指导和日常监督执行。

目前在灌区内部实行管理和维修养护机构、经费、人员分离，组建灌区工程维修养护班组。将管养权下放到管理所，实行所长负责制。各渠道管理所根据渠系划定养护标准、长度、范围、职责和考核细则及养护费用，管理处与所长签订责任状，定责定权，绩效挂钩，兑现奖惩。

随着续建项目逐年实施，工程现状明显改善，灌排运行保证率逐年提高，近些年来没有发生因工程失事影响灌溉的事件，工程设施运转基本正常。

4 综合效益分析

澧阳平原灌区通过续建配套与节水改造建设，取得了良好的综合效益，主要表现在以下几个方面：

1）节水效益评价。项目工程实施后，骨干渠道引输水能力明显提高，改造渠段的过流能力均达到设计能力，渠系水利用系数由改造前的0.44提高到改造后的0.55，灌溉水利用系数由改造前的0.4提高到改造后的0.51，亩均灌溉用水量由改造前535 m3/亩下降到改造后的456 m3/亩，年节水量1 582万m3，恢复灌溉面积6.8万亩，改善灌溉面积8.2万亩。具体详见项目节水指标改造前后对比表（表1）。

表1 项目节水指标改造前后对比表

2）增产增收效益。通过对渠道和附属建筑物进行改造，渠道输水能力得到提高，有效缩短了灌排周期，便于农田及时灌排，促进了农业综合生产能力的提高。水稻单产由改造前的405 kg/亩提高到现在的545 kg/亩，农民人均纯收入由1 800元/年提高至8 142元/年；灌区农业总产值由4.78亿元提高至22.47亿元。

3）灌溉劳动强度降低。工程实施后，灌溉周期平均缩短10天，每年可节省人工3.6万个，按80元/人工计算，可节省人工费288万元。另外，由于工程设施的改善，降低了渠道及其附属建筑物的失事风险，在节省险工隐患处理费用的同时，适当减少了运行管理人员的数量，从而减少了工程运行维护成本。

4）用水纠纷减少。项目实施的工程设施得到改善，输水安全得到保证，灌溉管理得到较大改观，用水纠纷及涉水案件明显减少，呈现和谐用水的新局面。

5）农村生态环境改善。项目实施通过对渠道防渗衬砌和对渠系建筑物加固改造，一定程度上改善了渠内水流条件，从而减少了渠道冲刷所带来的水土流失。同时，也改善了沿渠两旁的“冷浸田”，有利于灌区农业生产和自然植被的生长，美化了沿渠风景，阻断了钉螺的滋生环境，对疫区的血吸虫防治、沿渠农民生活环境的改善均起到了不小的作用。

5 经验、问题及建议

5.1 主要经验

1）坚持科学发展，认真选好项目及建设内容。灌区需改造的项目很多，而每年国家投入又十分有限，如何把有限的资金使用好，使其发挥更大的效益，在项目选择上主要坚持以下原则：一是将惠及民生的水利工程作为首要目标，针对人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，把人民群众直接受益的工程作为建设的优先对象；二是正确处理工程建设增长的数量和质量、速度和效益的关系，不仅仅为搞工程而搞工程，紧密结合灌区运行管理单位实际，追求运行管理单位水费增收和农民增效最大化，力争当年投资当年见效；三是地方政府必须大力支持，灌区群众要热烈拥护，以确保工程建设有一个良好的施工环境。

2）加强组织领导，搞好项目协调。灌区节水改造项目大都在乡村田间地头，线长面广，每个项目都会涉及到多个乡村，都会牵涉到各种各样的人，遇到各种各样的事情，因此协调工作的好坏是项目能否圆满完成的保证。施工协调主要抓好两项工作：一是工程开工前，着重开好县、乡、村三个层次的会议，做好宣传动员工作；二是工程开工后，建立专门的施工协调组织机构，协调人员由项目所在地各级政府、运行管理单位有关负责人和建管处相关成员等组成，协调组织以服务群众为宗旨，解决工程建设受阻问题为目的。

3）按照现代化建设管理机制，做好项目建设管理工作。为搞好项目管理，管理处认真执行项目建设“四制”，成立项目法人机构组织，努力创新建设管理新机制；在工程监理及施工招投标方面，严格市场准入制度，公开招标，按照公开、公平、公正、择优的原则选择资质高、信誉好、技术力量强的监理单位和施工承包人，来保证工程建设和监督的有序进行；在合同管理方面，采用国家示范文本，按照合同约定的程序进行价款结算。

在质量管理方面，一是努力形成“项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证和政府行政监督”相结合的质量管理体制；二是要高度重视前期工作质量，充分论证，精心设计，做到工作深度与审批进度相统一；三是引进新材料、新工艺，确保工程质量；四是结合工程建设进行科学研究，体现投资效益最大化的同时确保工程质量。

在资金管理方面，认真执行《中央财政预算内专项资金水利项目暂行管理办法》等有关规定，严格按照规定的用途和标准使用资金，严格按照财务、会计程序办事，严格执行财务审核制度、支付制度，使国债资金得到有效合理使用。

在安全生产方面，为了保证工程建设的顺利实施，落实湖南省水利厅安全生产工作精神，采用工程承包合同的方式，落实安全生产责任制，与各施工企业签订安全生产责任书；健全安全生产组织和制度；抓好日常安全生产检查。

工程建后管护方面，每个年度工程完成后及时组织各参建单位对已完工程进行完工验收，验收合格后，及时制定工程养护制度，落实养护责任人，然后交给管理单位使用，并负责看护直到竣工验收。

在建章立制方面，“靠制度做事、靠制度管人”，通过建立、修订、完善各项规章制度，严格规范和监督各项活动，确保“工程安全、资金安全、人员安全”。

5.2 存在的主要问题

5.2.1 关于项目的前期工作方面

1）项目的规划。《澧阳平原灌区续建配套与节水改造规划》于2000年编制完成，规划建设期为15年，由于历年投资额有限，工程实际建设期有所延长。项目建设期内，工程现状、设计、施工规范、投资估算均有不同程度变化。

2）部分可研编审滞后。湖南省灌区的节水续建配套项目可行性研究一般投资规模为3 000～6 000万元，随着近几年国家对灌区的投资比例不断加大，已审批项目可研部分不满足需求，加之审批时间较长，导致部分项目的可研审批滞后于实施方案的审批。

5.2.2 项目的实施

1）配套资金落实难度大。历年项目下达投资计划时，明确了中央和地方投资的比例，未具体明确省市县三级各自的比例，管理处虽多次向省、市、县主管部门汇报，但由于地方财力有限，加之灌区主要受益区澧县属西部延伸县，地方财政困难，配套资金落实困难重重，到位率低。

2）田间工程不配套，项目的效益不能充分发挥。这几年国家通过对灌区节水续建配套建设，取得了很大的社会效益和经济效益，但是因资金有限，对田间工程投资较少，末级渠系配套状况差，致使已改造齐全的骨干工程无法充分发挥效益。

5.2.3 关于改革方面

1）管理体制改革未完全落实到位。2008年底，澧阳平原灌区的水管体制改革方案得以批复，经过8年的运行，工程维修养护经费仍未足额到位，工程维修养护工作未完全落实。

2）用水计量设施不完善，水费计收难度大，执行水价与水费计收主体不明确。2009年后，为减轻农民负担，灌区范围内取消了灌溉水费收缴，灌区管理处人员和工程维修养护经费由财政在国家转移支付中解决，协会管理暂未进行水费收缴。

5.3建 议

1）加快灌区末级渠系配套改造的步伐。近几年国家主要对灌区骨干渠道进行改造，因资金有限对末级渠系工程投资较少，田间工程完好及配套率较低，骨干工程与末级渠系工程是一个完整的系统，由于末级渠系工程配套状况差，将使已改造齐全的骨干工程无法充分发挥效益。近两年国家已开始重视田间工程建设，但是投资力度仍处于初级阶段，建议国家进一步加大对灌区末级渠系改造投资的引导工作，拓宽田间工程配套建设融资渠道，以使节水改造项目达到整体效果。

2）尽快对灌区的排涝体系进行投资改造。灌区开灌至今，由于资金所限，主要对灌溉渠道配套改造，大部分排涝干支沟没有进行过疏浚、配套和治理，导致原设计的骨干排水沟不能全部发挥作用，灌区排涝系统不畅。建议加大对灌区的投资，及时治理骨干排涝沟渠。

3）对灌区工程进行综合治理。由于投资有限，灌区改造仅限于节水，对建设现代化灌区来说，这是不能满足要求的，要在水、田、路、林等方面进行综合治理，建议上级主管部门在下阶段筹划打造现代灌区，以适应“又好又快”的发展理念。

6 结 语

灌区续建配套节水改造项目实施以来，取得了较好的社会和经济效益，已建项目基本达到了规划对应目标。项目决策正确，前期工作符合基本建设程序，建设管理较为规范，已完工程质量全部合格，工程节水、增产、增效、增收等方面效果显著，对当地的工农业生产和自然面貌的改善有重要作用，有利于水资源状况改善，美化环境，改良土壤，促进农业生态环境协调发展，也有利于生态系统的良性循环，为粮食产能区保证提供了强有力的支撑，项目环境生态和经济效益都很显著。