PPP模式在武冈市饮水安全全覆盖暨巩固提升工程中的应用

万家高

（湖南百舸水利建设股份有限公司，湖南 长沙 410007）

前 言

随着我国经济社会的快速发展，政府不断增加对农村地区基础设施的投资，城乡二元结构得到了明显的改善，乡村居民的生活水平和质量得到了很大提高。但是，乡村在基础设施建设方面仍然存在不足和短板，譬如，乡村供水结构不合理、供给不平衡、供给不足问题。近些年政府部门将农村饮水问题作为重点任务，不断投入人力、物力和财力，取得了一定的成效，但是要彻底解决农村居民饮水问题，需要城乡统筹，实现城乡供水一体化、专业化、规模化。PPP模式被视为解决城乡供水差异化问题的一种全新的方式，本文以武冈市饮水安全全覆盖暨巩固提升工程为例，探讨PPP模式应用全过程[1]。

1 PPP模式理论

1.1 PPP模式的定义

PPP模式定义，政府和社会资本之间在基础设施及公共服务领域通过特许经营的方式建立一种长期合作关系。政府方负责项目质量和服务价格监督管理，保证公共利益；社会资本方负责投融资、设计、建设、运营和维护等任务，社会资本方通过“政府付费”、“使用者付费”和“可行性缺口补助”获得合理回报。

1.2 PPP模式的特点

第一是伙伴关系。政府和社会资本在项目合作期间内是固定的伙伴关系，社会资本在实现投资回报的同时，提高了市场占有率和公司品牌声誉。政府和社会资本股权合作成立项目公司，政府方以较小的资金占比，通过项目合作的方式引入社会资本对项目进行投资，弥补了建设资金不够、管理水平低和运维成本高等问题。政府和社会资本方均实现了预期目标，进一步巩固了该合作模式。

第二是风险共担[2]。政府和社会资本双方在项目合作期间内，按照风险分配原则划分各自都必须承担的风险以及双方共同承担的风险[3]。譬如，在城乡供水项目的运营中，如果用水量不够且符合PPP项目合同约定的相关条款，而导致社会资本达不到基本的预期收益，政府部门可以根据PPP合同约定的条款对其提供符合约定的现金流量补贴，这种风险分担方式，有效控制社会资本因用水量不足而引起的经营风险[4]。同时，社会资本方也会通过更加专业化的管理，提高服务水平，增加项目收益，降低运营成本。

第三利益共享。项目合作期间内，政府和社会资本方共同拥有项目运营产生的收益。

1.3 PPP模式的分类

PPP项目模式根据运作方式大致可以分为七类，具体见表1。

表1 PPP模式运作类型

1.4 项目回报机制

PPP项目付费机制分别为政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。

1）政府付费是指政府按照PPP合同绩效考核结果，向项目公司支付购买的公共服务和产品费用。譬如，市政道路。

2）使用者付费是指由最终消费用户付费购买公共产品和服务，收回建设投资和运营维护成本并获取一定的合理收益。譬如，高速公路。

3）可行性缺口补助是指使用者付费不足，不能够覆盖项目建设和运营维护成本和一定的合理回报，由政府部门付给项目公司一定的差额补助。譬如，文化及体育场馆。

2 PPP模式运作流程

以城乡供水PPP项目为例[5]，当地政府通过委托咨询公司调研城市和农村居民的用水需求情况形成报告，在确定以PPP模式实施建设项目之后，当地政府授权相关主管部门和出资机构分别作为实施机构和出资代表。

政府通过采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源等方式，选中实力强的社会资本方。政府和社会资本方代表进行合同谈判，通过PPP项目合同明确合作双方的权力和义务。政府和社会资本方出资建立项目公司，进行项目建设，政府对项目公司进行全过程监管和中期评估。合作期满后，进行项目移交。项目实施全过程主要分为五个阶段，每个阶段任务具体如下：

1）项目识别阶段：项目发起，项目筛选，财政承受能力论证，物有所值评价；

2）项目准备：实施方案编制，实施方案审核，管理架构组建；

3）项目采购：资格预审，采购文件编制，响应文件评审，谈判与合同管理；

4）项目执行：项目公司设立，融资管理，中期评估，绩效监测与支付；

5）项目移交：性能测试，移交准备，资产交割，绩效评价。

3 案例分析——武冈市饮水安全全覆盖暨巩固提升工程PPP项目

本文对武冈市饮水安全全覆盖暨巩固提升工程PPP项目进行深入分析，总结项目经验，为今后城乡供水类PPP项目提供借鉴经验[6]。

3.1 项目概况

3.1.1 项目实施背景

武冈市供水事业发展迅速，区域供水正在稳步推进，城区城市公共供水水质良好，供水服务水平也在不断提高，提高了人民群众的生活质量，但是随着城乡经济社会的快速发展和城市化水平的提高，城乡供水差距明显、供水安全隐患问题日益突出，具体表现在以下几个方面：

1）农村自来水覆盖面较低。目前武冈市供水范围仅覆盖了城区、乡镇政府所在地及部分周边区域，按人口计算普及率仅为56.39%。

2）供水管理单位多，不利于统一管理。目前武冈市城区供水共有三家供水管理单位，其中武冈市自来水公司由市建设局管理，二水厂由一家混合制公司管理，三水厂由市水利局管理。城区供水多头管理，导致水价难以合理确定，三处管理单位关系难以协调，人力资源大大浪费。

3）农村供水运行管理维护水平低。农村供水工程基本由乡镇水管站负责日常运行及维护，部分委托给个人，多为非专业人员，管理维护水平低，导致水质出现波动或其它技术问题时得不到及时解决，供水质量得不到保证。

4）集中供水仅限于城区。目前武冈市仅在城区建设有比较系统的供水管网，管径DN200-DN600，供水管网敷设整个武冈市城区。城区以外及农村区域，尚未建设管网覆盖。管网建设覆盖面不够，自来水入户率较低，水厂规模效益难以发挥。

3.1.2 项目采用PPP模式的必要性和可行性

随着城市人口的增加，城市用水需求量越来越大，城市供水配套没有相应增加，且存量输水管网能力下降，漏水现象日益突出。乡村供水问题更加突出，因此采用PPP模式[7]有利于降低全寿命周期成本，优化项目风险分配，提高公共服务效率，实现城乡供水一体化[8]，并为城乡居民提供无差异合格的饮用水，提升居民生活幸福感。

3.2 项目运作基本情况

武冈市饮水安全全覆盖暨巩固提升工程PPP项目属于存量项目和新建项目，项目总投资估算80 304.72万元，项目基本运作信息见表2。

表2 项目基本运作信息

3.3 项目建设资金问题

本项目属于准经营性项目，建设周期较长，投资回收期长，建设资金需求量大。武冈市水利局通过委托咨询公司对该项目进行投资测算，得出本项目总投资80 304.72万元。其资金需求时间集中在项目建设期，政府方资金压力大。通过PPP模式合作，政府以较少的出资占比，引入社会资本，通过社会资本融资，解决项目建设资金需求问题。

3.4 项目权利义务划分

传统供水项目在水厂运营过程中经常出现责、权、利不明确的问题。采用PPP模式后，通过成立项目公司，以公司治理结构形式明确了合作双方的权利和义务。项目公司按照公司法规定流程，成立公司管理层、制定公司制度和章程，政府和社会资本方地位平等，从源头上避免了权利、利益纠纷，保证了项目建设和运营。

3.5 项目风险划分

本项目涉及到的风险主要包括法律法规风险、政治政策风险、市场风险、融资风险、设计风险、技术风险、建造风险、运营风险和其他第三方因素带来的各种风险。本项目风险分配见表3。

表3 项目风险分配表

3.6 项目监管

项目建设过程中，政府具有监督管理的权利，防止投资方为追求利润特意增加投资额，降低用水标准。武冈市水利局作为PPP项目合同签署方，是项目履约管理的责任主体。PPP项目合同明确了合作双方的权利义务，督促项目公司落实相关承诺。履约监督管理重点在项目建设期工程的建设质量、工期和成本；运营期主要是运营绩效；移交阶段监督重点是项目资产的完整性和可用性。

政府委托聘用第三方咨询机构从项目建设、运营和移交全过程监管，项目建设期，通过限制投资总额，工程造价下浮，让社会资本节约建设成本，提高资金的使用效率。项目运营期，加强水质和水量的监管。针对项目的特点，在建设期和运营期制定严格的绩效考核表，按绩效考核结果付费。

4 结 论

PPP模式在基础设施建设和公共服务领域得到了广泛运用[9]。通过PPP模式，政府以少量的资金入股带动大量的社会资本进入基建和服务领域，解决了政府投资资金短缺的问题，整体提高了基础设施的运维管理水平。特别是在风险分配和利润划分方面都有着明确的约束，从根本上保证了合作双方的利益。