基于尺度思维的山东半岛城市群政府间公务互动及跨界治理机制研究

○ 马学广，贾岩，王新仪

（1. 南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350；2. 中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100）

促进区域协调发展是我国新时代国家重大战略之一，是贯彻落实新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。山东省2020年先后出台了《贯彻落实〈中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见〉的实施方案》《关于加快省会经济圈一体化发展的指导意见》《关于加快胶东经济圈一体化发展的指导意见》和《关于加快鲁南经济圈一体化发展的指导意见》，上述一系列政策文件明确提出要构建山东省“一群两心三圈”为主体的区域发展新格局。“一群”即打造具有全球影响力的山东半岛城市群，“两心”即支持济南和青岛建设成为国家中心城市，“三圈”即推进省会经济圈、胶东经济圈和鲁南经济圈区域一体化发展。“一群两心三圈”区域发展新格局的确立，进一步明确了山东省区域协调与一体化发展的战略目标和行动方向。因此，基于尺度思维，立足城市群和经济圈两大空间尺度，揭示山东半岛城市群政府间公务互动格局、运作策略及治理机制，对于我国城市群跨界治理机制的建立具有积极的借鉴意义。

一、尺度思维与城市群跨界治理

尺度思维是现代城市与区域治理研究的重要维度，也是地理学解析空间的重要视角，是表征空间规模、层次及其相互关系的量度[1]。国外学者利用尺度思维研究城市管治[2]，探究区域化进程[3]，调节区域不平衡关系，将尺度、社会、空间的关系，语境化的重要性、必要性、偶然性之间的关系紧密结合[4-5]。国内学者将尺度思维融合到政治经济和社会发展进程中，分析制度、文化、关系和尺度转向问题[6-7]，认为尺度通常与不同政府层级相对应，不同规模的空间形态在垂直方向上进行等级式嵌套[8]。全球尺度、国家尺度和城市尺度等都是常见的尺度单元，不同地域空间所处的治理尺度也呈现层级特征，尺度间相互作用共同推进政府间跨界治理形式的不断优化和完善。

在全球地域重构与国际资本转移的影响下，国家—区域空间生产实践中的“流动空间”得以迅速发展[9]。国家主导和政府驱动是我国城市群治理的主要特征之一，跨界治理的开展离不开地方政府间跨界合作的广泛开展。部分学者从层级制、社会组织、跨界治理的发展过程和实现层次等方面审视跨界治理在我国的适用性[10]，认为协调机制不健全、经济利益难统一、社会参与尚薄弱等问题导致我国城市群管理困境[11]，议题属性、执行动力、协调难度以及作用机制是影响城市群治理效果的重要维度[12]，治理主体多元化、地域逻辑不统一以及行政主体利益保护主义倾向等是区域治理困境的症结所在[13]。当前国内城市群跨界治理研究主要围绕政府行动，高度关注行政组织间跨界治理的策略、机制和动力。鉴于行政边界刚性化与生产要素流动自发性的矛盾性，推动跨越刚性行政边界的政府间互动更有可能实现区域善治。

基于政府间公务互动的城市群跨界合作是区域治理尺度的创新，地域空间重构和行政组织重组是区域治理运行关系内在调整和区域空间联系组织外在优化的共同体现。本文聚焦山东省“一群两心三圈”的区域发展新格局[14]，基于尺度思维和政府间公务互动实践，深入探究山东半岛城市群政府间公务互动格局和运作策略，并在此基础上揭示城市群跨界治理的机制类型。

二、研究区域、研究数据与研究方法

（一）研究区域

本文研究区域为山东半岛城市群16个城市，山东省在济南-青岛双中心发展引擎带动下已经形成了城市群跨界治理新机制和空间发展新形态。根据山东省“一群两心三圈”区域发展新格局构想，本研究将从城市群和经济圈两个尺度展开分析，其中山东半岛城市群涵盖省会经济圈、胶东经济圈和鲁南经济圈。

（二）研究数据

通过搜索山东省及其16城市政务网站的资讯，将山东省16城市政府间公务考察、会议交流、协议签署等政务公开资讯作为基本信息，采用2020年2月至2021年2月山东省16城市6000多条政务新闻、两两城市间1824次政府间公务互动来进行分析。查询网站包括济南人民政府官网（http：//www. jinan. gov.cn/）、青岛政务网（http：//www. qingdao. gov. cn/）等城市政府门户网站。需要说明的是，基于不同城市政务网站信息量及其更新程度的差异，此数据受各城市政府政务网站建设进度、内容披露规模和管理制度松紧等因素影响较大。

（三）研究方法

本文主要使用城市网络连通度测量与社会网络分析方法[15-16]，运用多元流网络表征城市群内政府间公务互动的频率和程度，从城市群和经济圈这两个尺度揭示政府间公务互动的空间格局和运作策略。测度方法主要包括城市间跨界联系状况以及单个城市参与区域内部跨界互动的能力，前者通过连通度进行表征，具体为城市之间的联系频次，后者通过城市节点的中心度进行表征，实质为单个城市拥有的跨界联系的总量。

1. 连通度

城市a与城市b的连通度L可以表示为：

考虑不同类型的跨界网络其方向性是不一样的，例如城市a向城市b发出的跨界行为Lab与城市b向城市a发出的跨界行为Lba存在方向的差异，基于不同数据的特点不同，将不同方向的跨界联系进行求和汇总形成无向连通度L。

2. 度数中心度

中心度是社会网络分析方法中的重要测度工具，本文选用度数中心度作为衡量单个城市参与区域内部跨界互动能力的重要表征。度数中心度指网络中的节点城市与其他节点城市直接相连的总量，将节点城市与其他城市直接相连的连线赋予相应的权重，权重设置为节点城市之间的跨界连通性。度数中心度的具体公式如下：

节点城市Ni的度数中心度由城市i与其他城市j的直接联系数量所决定，自身联系不在计算范围内。节点城市的度数中心度表示其在庞杂的网络联系中的地位，在跨界网络中将用于表示与其他城市发生跨界互动的能力。

三、山东半岛城市群政府间公务互动格局与运作策略

（一）山东半岛城市群政府间公务互动格局

山东半岛城市群政府间公务互动呈现省会经济圈、胶东经济圈和鲁南经济圈“三圈”分异的空间格局（见图1、图2）。省会经济圈内部，城市政府之间的公务联系相对紧密，其中济南-淄博、淄博-滨州的跨界联系最为频繁。胶东经济圈内部，青岛、烟台、潍坊、日照、威海五市联系紧密，在经济、交通、文化等多个领域互动频繁。鲁南经济圈内部，城市政府之间的公务互动较少，临沂、济宁、菏泽、枣庄四市之间的公务互动频率较低。从山东半岛城市群政府间公务互动整体空间格局来看，济南、淄博、青岛、烟台和潍坊等城市是山东省政府间公务互动的核心城市，积极参与山东半岛城市群跨界公共事务的治理。但由于各城市空间策略选择的差异，山东半岛城市群不同经济圈之间的外部联系远远低于内部联系，除济南和青岛政府间公务互动较为频繁之外，其他城市之间跨经济圈的政府公务互动频率较低。

图1 山东半岛城市群政府间公务互动连通度

图2 山东半岛城市群政府间公务互动城市中心度

（二）山东省三大经济圈政府间公务互动格局与运作策略

1. 省会经济圈政府间公务互动格局与运作策略

省会经济圈由济南、淄博、泰安、聊城、德州、滨州和东营等七个城市组成，其中，济南是省会经济圈的发展引擎和政府间公务互动的核心枢纽（见图3）。省会经济圈以济南和淄博公务互动联系为核心，两市积极与省会经济圈内其他城市跨界互动。但是，济南与淄博的城市定位不同，济南在山东半岛城市群尺度上扮演着政府间公务互动联系核心角色，其影响不限于省会经济圈内部，比淄博拥有更多的“圈外”跨界协作联系。在省会经济圈内部，济南-淄博、淄博-滨州政府间公务互动联系较多。强化城市政府间的公务互动联系是践行山东半岛城市群区域一体化策略的重要手段。

图3 省会经济圈城市中心度

济南市与周边城市的公务互动涉及人力资源、政务服务和文化旅游等多个领域，一般以召开会议、签署协议等方式推进政府间跨界合作。在政府间公务互动的合作执行阶段，经济圈内各城市的职能部门进行对接，市委市政府积极推动和引导政府间合作，人力资源和社会保障局、文化和旅游局、司法局等职能部门开展具体工作对接，形成多领域拓展、多部门合作的跨界治理格局。城市政府及其职能部门积极开展业务合作对接，贯彻落实经济发展、人才流动、合作交流等区域战略，形成省会经济圈七城市跨界协作的多赢局面。2019年，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，省会经济圈七城市加上济宁、菏泽两市，构成黄河流域山东省内跨界合作联盟，形成山东半岛城市群内部“双联盟”跨界治理策略，通过合作交流、资源共享等方式开展政府间公务互动，省级尺度在这一跨界政府间合作中发挥着重要指导作用，城市尺度在具体合作过程中起到执行作用。在山东省黄河流域城市文化旅游联盟[17]中，城市尺度通过政府间跨界合作建立自上而下的跨界治理模式（见图4）。

图4 省会经济圈政府间公务互动运作策略

2. 胶东经济圈政府间公务互动格局与运作策略

胶东经济圈包括青岛、潍坊、烟台、威海和日照五个城市，这些城市在山东省港口建设、海洋产业和海洋高等教育等方面发挥着不可替代的作用。其中，青岛是胶东经济圈的核心城市和政府间公务互动的主要推动者。胶东经济圈政府间公务互动以青岛为核心，烟台和潍坊为次中心，青岛-烟台政府间公务互动联系不仅是胶东经济圈最强跨界公务联系对，也是整个山东半岛城市群最强跨界公务联系对（见图5）。胶东经济圈五市内部公务互动紧密，整体保持较高水平的政府间跨界联系。

图5 胶东经济圈城市中心度

胶东经济圈政府间公务互动涉及多个尺度行政机构和合作领域。2020 年，山东省正式提出胶东经济圈建设指导意见[18]，为胶东经济圈政府间公务互动的开展提供了政策引导。山东省政府在胶东经济圈政府间公务互动中扮演着引导者的角色，同时也采取尺度下推的方式鼓励各城市积极开展政府间合作。目前，胶东经济圈五市已经在财政、税务、文旅等部门建立了常态化对接互动机制，各部门牵头成立了交通、科创等40多个合作联盟，签署了50多个合作协议，一些关键领域的一体化重点任务已经相继落地[19]。胶东经济圈在不同领域的公务合作一般采用签署政府间合作协议的方式，促使政府间跨界合作正式化、制度化、法制化（见图6）。此外，胶东经济圈一体化发展联席会议及其办事协调机构（办公室）的建立是胶东经济圈一体化推进的重要组织机制，有助于常态化推进政府间合作、降低政府间沟通交流成本、提高政府间协作效率。

图6 胶东经济圈政府间公务互动运作策略

3. 鲁南经济圈政府间公务互动格局与运作策略

鲁南经济圈包括临沂、济宁、菏泽和枣庄四个城市，这四个城市政府间公务互动的核心-边缘特征不够明显，城市间跨界联系较为薄弱，总体呈现较为松散的跨界联系状态（见图7）。临沂、济宁、菏泽和枣庄在城乡建设、公共服务、法治建设、生态环境等多个领域开展政府间公务互动，四城市相关部门积极开展跨市业务对接。济宁、菏泽两市同时参与黄河流域省内九城市联盟的政府间跨界合作，这也是鲁南经济圈向省会经济圈乃至省外经济圈的业务延伸。

图7 鲁南经济圈城市中心度

鲁南经济圈位于山东省、河南省、安徽省和江苏省等四省交界处（淮海经济区），双重的空间策略从政策层面进一步加深了鲁南经济圈四市的跨界合作，这对于提升政府间公务合作效能极为重要（见图8）。淮海经济区是跨越省界的城市互动合作形式，在文化旅游、交通建设、生态保护等多个领域深化四省交界地区的跨界合作，此合作策略涉及的治理领域与鲁南经济圈存在叠加，多种区域规划和空间策略的实施从政策层面为鲁南经济圈的发展提供了重要政策支持。

图8 鲁南经济圈政府间公务互动运作策略

四、山东半岛城市群政府间跨界治理机制

（一）山东半岛城市群政府间跨界治理的多尺度制度嵌入机制

山东半岛城市群采取多尺度制度嵌入的跨界治理形式，各级政府、政府职能部门和政府联合体之间建立密切的互动联系。在国家尺度，由中共中央、国务院发布有关区域协调发展和城市群发展的纲领性文件，国家发展改革委针对城市群发展向下级尺度行政单位继续进行政策指导。在省级尺度，山东省政府对国家政策文件作出积极响应，设立山东半岛城市群领导小组来具体负责山东半岛城市群的发展规划工作，由此建立系统性的区域协调发展框架体系，指导山东半岛城市群内三个经济圈的高质量发展。在经济圈尺度，山东省16个城市政府在接受省级政府部门领导的同时根据国家尺度的政策指导开展跨经济圈的活动。

为了积极配合2019年提出的黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，省会经济圈在核心城市济南市的牵头下与鲁南经济圈的济宁和菏泽两市建立了黄河流域省内沿线九市联盟，实行双联盟的跨界治理战略。同时，根据2018年淮河生态经济带发展规划，鲁南经济圈将跨界治理尺度扩展到淮海经济区范围内的其他省份城市。同时，山东半岛城市群内三个经济圈在跨界治理过程中也实现了知识、信息和技术等多尺度制度嵌入的跨界协同与跨界共享（见图9）。

图9 山东半岛城市群政府间跨界治理的多尺度制度嵌入机制

（二）山东半岛城市群政府间跨界治理的多尺度策略互动机制

不同尺度结构背景下，跨界治理尺度间的互动机制存在较大差异。单一尺度结构下的尺度互动逻辑呈现为同一尺度上多个城市的互动，多元尺度结构下的尺度互动逻辑呈现为不同尺度间多个城市的互动，上述尺度互动过程有力推进了政府间跨界治理的进程。

为推进区域一体化，实现基础设施互联互通、产业创新协同共进、对外开放携手共赢、生态环境共保联治、公共服务便利共享，以及要素资源高效配置等目标，胶东经济圈建立了政府间联席会议机制并设立了相应的办事机构（办公室），加速了城市间交流沟通、协同合作以及跨界治理的常态化推进。由于城市治理体制的层级性，高尺度行动者的引领与低尺度行动者资源获取导向的尺度上推成为重要的策略选择，单一尺度政府间跨界治理只是政府间多尺度互动机制的一部分。高尺度行动者引领的自上而下的尺度下移（down-scaling）策略与低尺度自下而上推动的尺度上移（up-scaling）策略，是山东半岛城市群跨界治理的主要形式。其中，省级尺度在多尺度互动过程中扮演着承上启下的角色，一方面积极响应党中央层面国家尺度的政策引导，另一方面对省内具体的城市政府间跨界合作实践给予指导。在这一过程中，城市尺度对于具体合作事项和过程都起到积极推动的作用（见图10）。

图10 黄河流域高质量发展战略下的山东半岛城市群多尺度策略互动关系

2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出要加快城市群之间的互联互通和协调发展，高质量高标准建设沿黄城市群。山东半岛城市群将省内政府间跨界合作网络延伸至黄河流域区域尺度，与黄河流域其他省外城市群对接跨界合作事宜。一方面，继续提升山东半岛城市群中济南和青岛两个中心城市的能级，统筹推进省会经济圈、胶东经济圈和鲁南经济圈各自的一体化发展，利用黄河流域高质量发展这一国家战略提升山东半岛城市群在全国城市群发展中的位势；另一方面，山东半岛城市群不断加强与黄河流域其他城市群的联系，打造黄河流域城市群与国家重点城市群互动合作枢纽，牵头建立黄河流域区域性中心城市发展联盟，强化省会经济圈与郑州都市圈的对接合作，同时通过深度融入京津冀协同发展、深化与长三角城市群合作，以及加强与粤港澳大湾区对接等方式打造黄河流域城市群与国家重点城市群互动合作的重要枢纽[20]。此外，面对黄河高质量发展这一国家战略的兴起，山东省九个沿黄城市积极开展跨经济圈合作交流和资源共享，发起成立山东黄河流域城市文化旅游联盟[21]，共同签署《山东黄河流域城市文化旅游联盟合作协议》，构建区域黄河文化旅游发展共同体，构筑起省会经济圈-鲁南经济圈跨尺度政府间跨界治理格局。

（三）山东半岛城市群政府间跨界治理的多尺度协同共享机制

山东半岛城市群政府间跨界治理的多尺度协同共享机制贯穿整个跨界合作网络的各个方面，单一城市积极参与跨尺度政府间合作治理，与周边城市协同发展。山东省三大经济圈分别建立城市政府联席会议制度，设立联席会议办公室，分别由核心城市牵头或依次轮值，定期召开会议，协商研究区域一体化重大事项，向省领导小组报告工作。在政策执行层面，山东半岛城市群各城市在着力落实经济圈内合作事宜的同时，积极利用各尺度的城市联盟作用，开展跨区域城市合作和区域一体化[22]。通过城市间协同共享，城市群和经济圈朝向高质量发展方向推进。

山东半岛城市群政府间跨界治理的多尺度协同共享机制推动政府间跨尺度合作、交流与互动的发展，经验、知识和信息的共享是其中最重要的跨界资源收益。各城市政府主动设立专项业务考察团前往其他城市参观学习，多尺度协同共享机制的建立打破了城市政府间的多重壁垒，加速了区域一体化进程。城市政府跨界联合也创造着协同共享机制，以党政考察团为代表的政府工作组织主动前往其他市县进行先进经验学习[23]，并形成常态化工作模式。胶东经济圈在全省首创政务服务“跨域通办”新模式，推出跨域共办、互认互通的跨界共享服务。济南市开展大气环境监管相关数据整合，实现了省会经济圈环境治理数据共享，打通了国家、省级尺度与市级平台的数据壁垒，通过技术支持实现数据和决策资源的共建共享[24]。山东省生态环境厅与山东省人民政府研究室共同主办了“山东黄河流域生态保护和高质量发展专家行”活动[25]，深化了省内沿黄各城市的发展经验共享合作。青岛市与日本、韩国、德国、以色列以及上合组织等联合打造“国际客厅”，搭建国际园区和跨国产业合作平台[26]，协同共建与国际接轨的开放型经济新体制，打造跨国经济合作先行区（见图11）。

图11 山东半岛城市群政府间跨界治理的多尺度协同共享机制

五、结论

山东半岛城市群政府间公务互动联系可以从城市群尺度和经济圈尺度两个层面探讨。城市群尺度呈现济南与青岛双中心的空间格局；经济圈尺度呈现发展的差异性，胶东经济圈内部和省会经济圈内部政府间公务互动合作态势良好，而鲁南经济圈内部政府间公务互动较为松散。城市群尺度和经济圈尺度采取了各具特色的政府间公务互动运作策略。考察政府间公务互动联系可见，山东半岛城市群政府间跨界治理机制包括多尺度制度嵌入机制、多尺度策略互动机制和多尺度协同共享机制三种类型。

鉴于各城市政府是城市群和经济圈跨界合作治理的具体执行者，提出如下提升城市政府参与跨界治理积极性的建议：第一，城市政府要主动创造多赢的跨界格局，通过调研考察等方式了解周边地区的发展情况，挖掘共同利益点，积极沟通交流；第二，通过城市间尝试性跨界实践，推动跨界地区空间重构，同时城市政府积极构建政府间合作机制，调整权力关系，重塑与跨界治理相配套的行政结构；第三，城市间跨界合作由低尺度向中高尺度进行跳跃，通过获得中高尺度行政主体的战略支持，进而强化已有的政府间跨界合作关系。