生活垃圾分类制度下的居民生活垃圾收费政策研究——以苏州市为例

李海波

(上海环境卫生工程设计院有限公司，上海 200232)

1 引言

随着我国生活垃圾分类制度的广泛实施，垃圾全过程处理费用也显著提高，而国内大多数城市仍采用21世纪初的收费标准，特别是居民的垃圾处理费基本以政府补贴为主，收费标准远低于实际处理费用。

2020年9月1日起施行的《固体废物污染环境防治法》，明确“县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度”；2021年底，国家发展与改革委员会等部门发布《加快推进城镇环境基础设施建设指导意见》，明确“全面落实生活垃圾收费制度，推行非居民用户垃圾计量收费，探索居民用户按量收费，鼓励各地创新生活垃圾处理收费模式，不断提高收缴率”；2020年6月1日，《苏州市生活垃圾分类管理条例》正式实施，明确提出“本市按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度”。

上述政策的出台为建立新的垃圾处理费收费制度提供了有力支持。在此背景下，本文以江苏省苏州市为例，对分类制度下的生活垃圾全过程处理费用进行了测算，同时提出4种不同收费模式，并对其适用性进行了对比分析。

2 国内外现状情况

现阶段，国内生活垃圾处理费收费标准由地方政府制定，有按“元/(户·年)”“元/(户·月)”等多种形式，由于生活垃圾产生量计量困难、征收成本较高，目前很少采用按生活垃圾产生量征收生活垃圾处理费，大多采用定额制，即以户或人数为计量依据征收固定额度的垃圾处理费。根据相关文件[1]，国内36个大中城市中除沈阳、宁波和上海外，33个城市制定了居民生活垃圾处理费收费标准，其中，长沙、海口和乌鲁木齐为水消费系数法随水计征，深圳为按排污水量计征，其他28个城市为按户或按人计征。从收费方式分析，分为上门收取和委托代收，委托代收通常包括居委会、物业公司、工商等部门或与水费、燃气费等联合收取。从收费标准分析，国内平均水平约9元/户·月(人民币)，低于发达国家水平，如美国约10美元/(户·月)(约65元人民币)、英国约7英镑/(户·月)(约62元人民币)、加拿大温哥华约10加元/(户·月)(约50元人民币)、瑞典部分城市达到120瑞典克朗/(户·月)(约870元人民币)[2]。广东省最高可达到21元/(户·月)，但仍低于发达国家水平。

国际上，生活垃圾收费制度主要包括3种类型：税收方式、直接收费方式和附征于公用事业收费系统方式。税收方式通常以家庭为单位进行征收，以家庭人口数量确定税率范围，超过平均值就采用更高的税率。同时，给每个家庭一定范围的排放数量，超量排放垃圾征收收集税，所得的税收收入用于垃圾处理或环境治理。直接收费方式主要是指政府对污染群体或者社会居民直接收取生活垃圾费以减少垃圾的产生量并鼓励回收，征收的费用于现场操作、废物清理、维护处理设施以及废物运送等。附征于公用事业收费系统方式主要是依附于水电煤以及天然气等公用事业，此类公共事业均为生活必需品，且与垃圾量有一定的联系[3～5]。从国际上来看，以“减量化”为生活垃圾管理的首要原则，计量收费是大势所趋。

3 苏州现状

苏州市从2012年开始正式实施生活垃圾分类工作，2015年被住建部等5部委列为国家首批26个“生活垃圾分类示范城市”之一，2018年被住建部列为国家46个“生活垃圾强制分类试点城市”之一，2020年6月《苏州市生活垃圾分类管理条例》正式实施，全面推行“三定一督”生活垃圾四分类模式，2020年共取消零散垃圾投放点10万余个，建成清洁屋1.34万个，新增分类收运处理车辆1752辆，生活垃圾焚烧日处理能力达到1.35万t，厨余(餐厨)垃圾日处理能力达到3790 t,全程分类体系基本建成。全年平均日收运处置厨余(餐厨)垃圾3268.3 t、有害垃圾0.93 t、可回收物490.7 t、其他垃圾14980 t，“三增一减”(可回收物、有害垃圾、厨余垃圾量增，其他垃圾量减)日趋明显，其他垃圾全年处置总量同比下降7.86%；居民厨余分出率超过30%。苏州市在住建部对46个重点城市垃圾分类推进工作的成效考评中保持重点城市第一档，位列地级市第一，超过北京、深圳、重庆等城市。苏州市目前垃圾处理费收费标准为：居民生活垃圾处理费按照4元/月/户、单位按4元/月/人征收[6]。

4 费用分析

分类制度下的生活垃圾全过程费用包括前端垃圾分类费用、运输中转费用、末端处置费用三部分。

4.1 前端垃圾分类费用

生活垃圾分类工作开展前期，为在一定时间内显著提高分类效果，投入相对较大，其成本主要包括垃圾分类宣传、督导和激励，分类投放设施设置，分类收运等。

以苏州市前端垃圾分类市场化服务模式为例，前端垃圾分类的主要工作内容包括：入户宣导，提高居民垃圾分类知晓率、参与率，培养居民垃圾分类投放习惯；服务范围内所有小区建立“三定(定时、定点、定人)一督(督导)”的投放模式；分类投放设施的设备购置、建安、维护运营；可回收物、有害垃圾、厨余垃圾和其他垃圾的分类收集，可回收物、厨余垃圾的分类清运；建立数据台账；突发状况下的应急处理等。

以2020年苏州市部分街镇垃圾分类运营服务项目中标价格为例，估算前端垃圾分类服务价格为12～24元/月/户，按每户3人计算，人均支付的垃圾分类服务费为48～96元/年，折算至每吨垃圾的处理成本为160～330元/t(按产量指标0.8 kg/人/日)，其价格差异主要体现在服务内容是否包括分类投放设施的购置、建安费用，厨余垃圾的分类清运费用等(表1)。

表1 苏州市前端垃圾分类服务项目费用案例

同时，因运营模式不同，前端垃圾分类成本差异较大，参照北京、成都垃圾分类服务项目，只配备管理人员负责垃圾分类，成本为5～7元/(户·月)，折算至每吨垃圾的处理成本为69～98元/t，相较前文市场化承包费用可降低至20%～50%。本文分析，待生活垃圾分类习惯普遍形成后，可转变为该模式，假设分类投放设施设置成本为政府一次性投入，则至垃圾分类成熟后，前端垃圾分类实际产生费用为5～7元/(户·月)。

4.2 垃圾运输中转费

因有害垃圾产生量少、可回收物前端分出后可依托市场自行消纳，故本文主要对厨余垃圾和其他垃圾的中转运输成本进行分析。

根据相关规划资料[7]，苏州市厨余垃圾和其他垃圾收运模式有所不同，其中厨余垃圾以直运为主，其他垃圾以大中型转运站转运为主，故本文按照上述两种模式分别测算厨余垃圾和其他的运输中转费用，再按照两种垃圾的可分出比例计算加权综合费用。

4.2.1 厨余垃圾

苏州市厨余垃圾采用收运车直运至末端处理设施的收运模式，运输费用主要包括车辆购置费、维修保养费，油耗，人员费用，相关税费，利润等。

按照实际载重平均3.5 t/车、车辆购置费30万元/辆、每天收运3趟/车，单程平均运距20 km测算，厨余垃圾运输费用为109.23元/t(表2)。

表2 厨余垃圾运输费用分析

4.2.2 其他垃圾

其他垃圾采用大中型转运站转运模式，运输费用主要包括居民小区至转运站的前端运输、转运站中转运行、转运站至终端处理设施运输3个环节。

4.2.2.1 前端运输

居民小区至转运站的前端运输按照实际载重量2.5 t/车、车辆购置费25万元/辆、每天收运4趟/车，单程平均运距15 km测算，其他垃圾运输费用为108.02元/t(表3)。

表3 其他垃圾前端运输费用分析

4.2.2.2 转运站中转

垃圾转运站的成本由建设成本和运营成本构成，根据对苏州市大型转运站实地调研及大型转运站BOT项目中标价格，500～1000 t/日的大型生活垃圾转运站总成本费用折算至每吨垃圾的处理成本为30～40元，本文取35元/t。

4.2.2.3 转运站至终端处理设施运输

转运站至终端处理设施运输按照实际载重量15 t/车、车辆购置费60万元/辆、每天收运2趟/车，单程平均运距20 km测算，其他垃圾运输费用为41.97元/t(表4)。

表4 其他垃圾后端运输费用分析

4.2.2.4 小结

根据上述计算结果，按照“其他垃圾运输费用 = 居民小区至转运站的前端运输费用 + 转运站中转费用 + 转运站至终端处理设施运输费用”测算，苏州市区其他垃圾运输费用约为184.99元/t。

4.2.3 加权运输费

按照厨余垃圾分出比例35%、其他垃圾分出比例65%，加权计算生活垃圾综合运输单价为158.59元/t。

4.3 垃圾末端处置费

按照分类收运、分类处理的原则，厨余垃圾与其他垃圾处理方式有所不同。厨余垃圾采用“厌氧发酵+沼气发电”的处理工艺，处理费约为200元/t；其他垃圾采用“焚烧发电”的处理工艺，根据行业统计数据，2019年和2020年垃圾焚烧处理平均单价分别为73元/t和76.8元/t，苏州光大焚烧处理设施处理单价约79元，本文按照80元/t计算。按照加权平均的方法计算综合处置单价为122元/t。

4.4 全过程处理费

根据上述计算结果，按照“生活垃圾全过程处理费 = 前端垃圾分类费用 + 运输中转费用 + 末端处置费用”计算全过程处理费。 垃圾分类开展前期，处于高投入阶段，全过程处理费约为525.6元/t、按照平均每户3人折算为37.8元/(户·月)；待垃圾分类形成社会习惯后，前端分类投入大幅降低，全过程处理费约为364.1元/t、按照平均每户3人折算为26.2元/(户·月)。

5 收费模式

根据国内外现有垃圾处理费收费模式，结合苏州实际，本文提出随水费定额征收、水消费系数法按量征收、以小区为单位按量征收、智能称重定量征收4种收费模式，对其优缺点和适用性进行分析[8～11]。

5.1 随水费定额征收

该模式为定额征收的方式，即根据垃圾处理成本测算结果，并在适当考虑居民接受程度的基础上，确定统一的垃圾处理费的定额标准，再依托成熟的自来水收费网络，由自来水收费主体代为收取生活垃圾处理费[12]。

此方法确定的定额为全市统一标准，不考虑居民垃圾产生量的差异性，最易实施。其关键点就在于确定定额标准，根据前文测算结果，建议收费标准不超过26元/(月·户),垃圾分类工作开展前期的费用差额由政府进行补贴，并对代为征收的自来水收费主体支付不超过5%的手续费。

5.2 水消费系数法按量征收

该模式为间接定量征收的方式，即根据居民自来水用水量来确定垃圾处理费，再依托成熟的自来水收费网络，由自来水收费主体代为收取生活垃圾处理费。

①用水量与垃圾处理费的模型一：

F垃圾=ε·F基准

(1)

式(1)中，F垃圾为居民需要缴纳的垃圾处理费，元/(月·户)；F基准为某市基准垃圾处理费，元/(户·月)，F基准建议取值范围见下表5；ε为折算系数，ε=Q用水量/Q平均用水量，Q用水量为每户居民实际用水量，Q平均用水量为某市考虑人口因素的平均用水量(表5)。

表5 F基准建议取值范围

②用水量与垃圾处理费的模型二：

F垃圾=γ·Q用水量

(2)

式(2)中，F垃圾为居民需要缴纳的垃圾处理费，元/(户·月)；Q用水量为居民实际用水量，t/(户·月)；γ为单位用水量对应的垃圾处理费，元/t(水)，γ=α·β/1000，α为单位用水量对应的垃圾产生量，kg/t,根据居民端人均生活垃圾产生量与苏州市人均居民用水量估算α平均值为3 kg/t(该参数需要进一步通过抽样调查、统计分析等手段进行校核)，β为垃圾处理费单价，t/元，计算γ取值1.12～1.61，元/t(水)。

此模式同样建立在现有自来水收费体系之上，也较易实施，其难度在于模型参数的确定，即通过用水量能够较为准确的反应垃圾产生量。

5.3 以小区为单位按量征收

该模式为按量征收的一种形式，是在基于国内大多城市垃圾分类以居住小区为管理单元的特点提出的一种模式，即以小区为一个整体对垃圾进行称重，按照360元/t的处理成本核算该小区的垃圾处理费用，再平摊每户居民应缴纳的处理费。

该模式只需在运输车辆上安装称量装置，即可实行计量，相对以户为单位计量，此模式更易实施，但因忽略小区内居民垃圾产量的差异性，对于小区内部居民而言，公平性相对较差。同时，相对随水费征收的方式，此模式需要重新建立一套收费体系，付出成本较高，而因称重结果与各小区居民利益直接相关，也带来监管方面的压力。

5.4 智能称重定量征收

此模式是对每户居民生活垃圾投放量直接进行称重，并按量计费。此模式需要对各分类投放点进行智能化升级，包括身份智能识别、投放口智能开启、自动称重、投放口智能关闭等功能，居民通过刷卡、刷脸、扫描二维码等方式开启投放口，垃圾分类投放后，对各类垃圾分别进行称重，并与居民身份信息进行匹配，根据系统内设定好的计价标准，得出应缴纳的垃圾处理费，居民按月或按季度进行结算。可回收物所得奖励还可以直接抵扣垃圾处理费。对未按规定缴纳垃圾处理费的行为，可加收滞纳金，并在结清费用后才可正常开启垃圾投放口[13,14]。

此模式将居民垃圾产生量与垃圾处理费直接对应，有三大突出优势：一是最能体现“谁产生、谁付费”的原则，也最为公平；二是直接反馈居民垃圾处理费，对垃圾减量的促进作用最为明显[15]；三是可实现按垃圾的不同类别计费，更体系其科学性。但因该模式需要建设整套智能化计量、收费系统，前期投入与后期设备维护费用都相对较高；同时，因此模式对分类投放的准确率要求较高，对居民素质要求也较高。 4种收费模式的优劣势对比及适用性分析详见表6。

表6 收费模式对比分析

6 结论与建议

(1)国内现行居民垃圾处理费收费标准远低于实际处理费用，政府补贴压力大，按照“谁产生、谁付费”的原则，需大幅提高收费标准。

(2)垃圾分类收集工作开展初期，资金投入大，随着分类投放习惯的养成，投入将大幅减少。以苏州为列，垃圾分类实施初期全过程分类处理费用高达525.9元/t，待垃圾分类形成社会习惯后可降至364.1元/t。

(3)建议现阶段暂采用水消费系数法按量征收垃圾处理费，可选择前文提出的两种模式，通过家庭用水量来确定家庭生活垃圾处理费；今后随着分类体系的逐步成熟，向智能称重定量征收处理费的方式过渡，采用生活垃圾实际产生量和实际单位处理成本之积，确定家庭生活垃圾处理费。

(4)建议建立动态调整机制，随着处理成本的变化，相应调整收费标准。考虑低收入弱势群体支付能力，进行减免或由政府给予一定补贴。考虑阶梯收费模式，进一步通过价格手段促进源头减量。

(5)基于公平原则，建议建立环境补偿机制，即跨行政区域使用生活垃圾处置设施的，应当支付生活垃圾处置区域环境补偿费，主要用于生活垃圾处置设施周边地区环境美化、环境整治，市政配套设施建设和维护，公共服务设施建设和维护等。