土地出让支出绩效目标体系的构建

江一宁 广州华立学院经贸与外语学院

引言

国有土地使用权出让（以下简称土地出让）收支规模占政府性基金预算收支的90%以上，是拓展预算绩效管理的重点。同时，土地出让预算以收定支等内在特点，客观要求在实施绩效管理时不能套用一般公共预算的做法，而应创新管理方法，以业务内在流程等为依托嵌入绩效管理理念，促进资金管理与业务管理有机融合，相得益彰。绩效目标是绩效管理的基础和起点，绩效管理的“三全”和“五有”都离不开绩效目标体系的科学化、规范化和标准化。然而，目前我国关于土地出让支出绩效目标体系的研究不多，可供参考的成果较少，先行城市在绩效目标设置和分类等方面存在较大差异，尚未保证目标体系的通用、规范。本文根据国家关于预算绩效管理相关要求，借鉴部分城市土地出让支出绩效目标设置的经验，分析归纳土地储备业务特点和难点，探讨土地出让支出绩效目标体系的构建。

一、先进城市土地出让支出预算绩效目标体系和简要分析

（一）先进城市土地出让支出绩效管理总体情况

城市是建设用地的主要需求方，是土地出让的主体，土地出让收支规模较大。为借鉴先进城市的做法，本文选择清华大学2020年地级及地级以上政府财政透明度排行前20名的城市作为样本，包括直辖市3个、副省级城市5个、地级市12个，查阅和分析20个城市土地出让业务主管部门和财政部门，在政府网站公开的2021年度部门预算及土地出让支出绩效目标管理情况，整理出的土地出让支出绩效管理目标申报情况如表1所示。

表1 20个城市2021年土地出让支出绩效目标申报情况表

从表1看，预算公开先进城市的绩效目标管理进展不平衡，扩大覆盖面的任务还十分艰巨，部分城市绩效管理尚未扩大到土地出让支出，离绩效目标与部门预算同步批复、同步下达、同步公开的要求差距较大。

（二）先进城市的土地出让支出绩效目标体系简析

我国的土地出让支出属于典型的“综合财政”，由土地出让成本支出和土地出让收益支出两个部分组成。按照现行体制，土地出让收益由政府财政统筹安排使用，土地出让成本和用于“土地储备再生产”的部分土地出让收益纳入土地征收、储备主管部门的部门预算管理。而部门土地出让支出又可分为土地储备资金和土地储备业务管理等费用两个支出大类。由于纳入部门预算管理的土地出让支出金额大、项目多、且项目性质不同，按照重要性原则，本文在6个已将土地出让支出纳入部门预算管理并设置绩效目标的城市中，选取土地储备资金支出绩效目标和标准体系比较完备、目标内涵与业务工作联系比较密切的3个城市进行详细分析，并整理出表2。

表2显示，3个城市土地储备资金支出绩效管理起步良好，设置了比较完整的绩效目标体系和标准，绩效管理从“有没有”向“好不好”跃升、从“事后管理”向“事前管理”转换，也为研究绩效目标体系提供了实践样本。对照国家关于预算绩效管理相关要求和土地储备业务实际，本文认为，表2目标体系需要改进的主要有以下方面。

表2 先进城市2021年土地储备资金支出绩效目标表

（1）各城市目标差异较大。同为土地储备资金支出绩效目标，3个城市的绩效目标总体差异较大，说明绩效管理处于起步阶段，人们的理解不一致，主观性较强，导致不同城市的目标缺乏可比性。

（2）阶段性目标过多、终极目标不足。以数量指标为例，2个城市采用土地整理储备面积，1个城市采用房屋征收面积和拆迁户数，实际上征收房屋面积和拆迁户数是土地整理储备的过程和手段，达到入库储备标准的土地数量才是目的和效果。又如时效指标，时效指在一定时间内能起的作用，对土地储备业务而言，时效指多长时间能实现达到入库储备标准数量的土地。因此，土地整理储备资金拨付率、收储土地款支付及时率均不是土地储备资金时效指标的最佳选择，而应以土地整理储备周期（时间）作为时效指标。

（3）缺乏生态指标。3个城市均未设置生态目标，事实上土地整理储备，既会带来负面生态，如拆迁产生的废物、占用农业用地等，又能改善生态环境，如防治水土流失、治理土地污染、提供生态绿化用地等。

二、土地储备业务特点与土地出让支出绩效管理难点

（一）土地储备业务特点

土地储备亦称土地整理储备，是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。通常包括前期准备、组织实施、入市供应等三个阶段，主要业务流程是，调查拟储备土地基本情况、进行土地评估、研究制定征地征收补偿方案、制定土地储备计划、筹措储备资金，组织实施征地征收和土地收购（回）、市政基础设施建设，进行成本审核、办理供地手续、土地供应、取得土地出让收入等。上述流程反映，土地储备与土地出让收支处于同一链条，是融合一体、相互促进的关系。根据《土地管理法》等法规和政策规定，土地储备的主要特点是：

（1）储备行为公共性。一方面，征收农民集体所有制的土地，或征收国有土地上房屋并收回国有土地使用权，都是基于公共利益需要。另一方面，供应储备的土地，不得损害社会公共利益。

（2）购供业务计划性。土地储备根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划、地方政府债务限额和土地市场供需状况，统一计划、统一整理储备、统一供应。

（3）进出价格政策性。从土地收储价格看，征收集体土地应给予公平、合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；征收国有土地上房屋应给予公平补偿，先补偿、后搬迁。从储备土地供应价格看，应落实国家“稳地价、稳房价、稳预期”的房地产宏观调控政策，保持地价稳定。

（4）收支管理财政性。土地储备所需资金由地方财政预算安排，实行专款专用，不得向银行业金融机构举借贷款。土地出让收入全部上缴财政，纳入预算管理，用于城市基础设施建设和土地开发等支出。土地储备机构的人员工资、运行管理费等，不得列入土地储备成本，而是由财政另行拨款。

（二）土地出让支出绩效管理难点

土地出让支出不同于一般公共财政支出和其他政府性基金支出，其预算安排实行以收定支，且收入属于“毛收入”，具有较大不确定性，又涉及储备成本补偿，因此，其绩效管理难度大于一般公共预算支出。从20个城市公开的情况分析，主要存在以下难点：

（1）资金量大，项目多，绩效管理比较繁琐。在已实行绩效管理城市的自然资源规划部门预算中，年度预算支出绩效目标管理超过100个项目的有3个城市，项目最多的达562个，其他城市项目为数十个，且主要是土地出让支出安排的项目。项目数过多，一定程度导致绩效管理流于形式，难于发挥绩效管理的真正作用。如，XX市土地储备中心在编人员17人，2021年部门预算收入7.08亿元，其中：一般公共预算收入0.96亿元，土地出让收入6.12亿元。其2021年编制的预算支出绩效目标项目148个、金额6.12亿元，预算公开文书共230页，其中：绩效目标申报表为189页。加上绩效目标运行监控、评价等工作，可想工作量之大。

（2）收入不确定性，年初绩效目标编制难于完整。土地出让支出以收定支的体制，收入没有实现就不能支出，对预算管理水平要求高，自然资源主管部门既要组织土地储备和出让，保障收入预算切实可行，又要安排土地储备资金使用管理，达到绩效管理“五有”要求，预算绩效不高的，还可能被问责，致使有的城市合理预测土地出让收入、加强支出绩效管理的积极性不高。某市2021年自然资源部门预算收支规模41.64亿元，较上年减少100多亿元，主要原因是“优化政府性基金管理模式，年中视土地收入情况，分批次安排土地储备资金”。

（3）维护社会稳定的压力较大。土地储备项目链条和周期长，多数项目持续时间在3至5年，部分项目涉及众多被拆迁户的切身利益，信息敏感，绩效管理情况要求多环节公开，社会关注度高，如何分阶段、分层次设置、反馈绩效目标，减少不必要的纠纷，具有较强的挑战性。

三、土地出让支出绩效目标设置建议

（一）设置思路

参照财政部近期制发的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》的要求，以土地管理相关法规、政策和业务流程为依托，借鉴先进城市的经验教训，突出土地储备业务重点，消弭工作难点，区分不同项目类别和管理规范，旨在构建高度关联、行业通用、指向重心、量化易评的土地出让支出绩效目标体系。

（二）依据土地出让支出资金性质，分类管理支出绩效

按照政府收支分类科目，现行土地出让支出有20个项级支出科目。为加强和改进绩效管理，促进绩效目标可比可测、可评可行，将20个支出项级科目分为土地储备资金支出（包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、补助被征地农民支出、支付破产或改制企业安置费等）、土地储备业务管理费用支出（包括土地出让业务支出、专项债券利息支出、其他支出等）、土地出让收益支出（包括城市建设、农业农村发展、保障性安居工程建设等）三类，并实行绩效分类管理。土地储备资金的政策持续期长、资金量大、产出效果全面，作为重点项目实行全生命周期绩效管理。土地储备业务管理费用任务特定、产出单一、效果有限，实行简化绩效管理，原则上只设置产出指标和效益指标。土地出让收益支出是为专项事业发展筹措资金的一个渠道，是“取之于土，用之于城或用之于农”，应纳入相应的专项资金进行支出绩效管理。

（三）土地储备资金绩效目标体系构建

（1）以宗地项目为预算绩效管理单元。土地储备是多种项目的复合业务，用不同的方法可对土地储备项目进行不同的分类，既包括拆除项目、又包括新建项目；既包括征拆主体项目，也包括地籍调查、测量测绘、评估审计、管线迁改、污染治理、文物遗存考古发掘、储备土地管护等辅助项目。有的城市绩效管理项目数量过多，也与项目分类不当相关。基于土地储备计划、储备土地监测监管、规划设计条件、土地供应、土地储备成本核算等均以宗地为管理对象，且以宗地为管理对象，可有效从成本、产出、效益和满意度四个维度考核评价土地储备资金在一定期限内预期达到的产出和效果，因此，应以土地权属界址线确定的宗地为绩效管理对象。

（2）绩效管理与土地储备业务管理充分融合。预算绩效管理工作与业务工作并不冲突，而是促进业务工作提质增效的科学管理方法。绩效目标应来之于业务工作、取之于业务工作，选用日常工作中经常使用、可查可比、行之有效、科学合理的指标。本文提炼的土地储备资金预算绩效指标主要来源于土地管理法、国有土地上房屋征收与补偿条例，以及国务院、自然资源部和财政部关于土地管理的相关政策制度，多数是工作中的常用指标。指标值以“定量为常态、定性为例外”，具体数值可结合实际工作任务，依据调查、测量、评估数据和计划、历史等标准设定。

（3）结合业务特点和管理要求，区分指标导向。一般而论，绩效管理的基本任务是以经济的成本、有效率的方式办成有效果的事。土地储备的公共性、政策性等特点决定其不能仅仅追求少花钱、多产出，而是经济效益、社会效益、生态效益的有机统一，整体利益与局部利益的统筹兼顾。土地储备资金投入需要对征地和拆迁补偿支出给予公正合理、足额补偿，而不是单一地节减成本；土地出让收入要贯彻落实国家房地产宏观调控要求，而不是片面追求“以地生财”。因此，在指标设置时，提炼出土地储备成本与评估成本比率、预计取得土地出让收入、教育等民生发展资金总额等指标，摒弃成本降低率、收入增长率等指标。同时，设置拆除建筑面积、占用农业用地数量、拆迁垃圾处理成本等负外部性指标，反映土地储备行为对生态环境、社会公众福利的负面影响，以利于对具体项目整体效益的科学评价。

（4）双维列举，提供选择。土地储备周期一般在3至5年，为兼顾中期与实施期后绩效评价的需要，绩效目标建议表以实施期后的指标为主，适度设置部分中期指标。土地储备成本控制值、预计产生拆迁垃圾量、土地收储补偿合规率、收储土地款支付及时率、预计取得土地出让金、改善困难住房家庭户数等指标可用于中期绩效评价管理。具体指标体系如表3所示。

表3 土地储备资金支出绩效目标建议表

结语

本文根据预算绩效理论和国家管理制度要求，结合土地储备业务特点和难点，参考部分城市有效做法，以分类分层、区别对待的方法，尝试构建一套适用于土地储备支出绩效目标设置的指标体系。主要结论是，土地储备支出绩效目标设置需以宗地项目为管理对象，区分土地储备资金支出、土地储备业务管理费支出、土地出让收益支出三类进行绩效目标设置，以提高绩效目标管理的科学化、规划化、标准化水平。所搭建的土地储备资金支出绩效目标构成框架和指标体系有一定的创新性和可操作性，可供理论界和实务界商榷或尝试应用，也为管理层面研究制定行业通用的绩效目标体系提供参考。