“印太经济框架”的现实悖论

雷墨

6月11日，美国贸易代表戴琪，在巴黎召集了一次“印太经济框架”（IPEF）成员国部长级非正式会议，其他13个成员国代表悉数到场。这是继5月23日拜登在访问日本期间宣布启动IPEF后，美国的首次正式行动。

根据美国贸易代表办公室发布的新闻稿，戴琪在会议上介绍了她对建立有韧性、包容性和可持续贸易的看法，呼吁其他成员国都参与贸易相关的谈判（IPEF其他议题由美国商务部长雷蒙多负责，成员可以自主选择参与议题）。

IPEF被外界普遍认为是拜登政府印太战略的“经济支柱”。对于美国来说，印太战略的基调是与中国竞争，而主竞技场即是经济。这意味着，至少在2024年美国大选前，IPEF都将是拜登政府印太外交的重要着力点。而谈判的结果与运作的效果，很可能构成中美关系重塑的一部分。明显带有针对中国意图的IPEF，其动向值得关注。

根据白宫5月23日发布的官方简报，美国把启动IPEF的目的表述为：“框架将加强我们在这个关键地区的联系，以确定未来几十年的技术创新和全球经济。”“框架将为美国和印太地区的家庭、工人和企业创造一个更强大、更公平、更有韧性的经济。”

去年10月首次提出IPEF这个概念后，拜登政府的高官表态与官方文件，陆续透露出关于IPEF的内容。最终公布的文本，与此前透露的内容几乎完全一致，差异基本只体现在措辞上。根据简报，IPEF的谈判涉及四个领域，分别是“互联经济”，意在建立高标准、包容、自由和公平的贸易规则，主要聚焦但不限于数字经济；“韧性经济”，意在构建有韧性的供应链；“清洁经济”，涉及清洁能源、脱碳化和基础设施；“公平经济”，涉及税收、反洗钱和反贿赂。

唯一能称得上“新内容”的，是拜登宣布的参与IPEF谈判的成员，分别是美国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度，以及东南亚的新加坡、印尼、越南、马来西亚、菲律宾、泰国和文莱（2022年5月26日斐济宣布加入后，成员扩大为14个。）

根据美国官方透露的消息，宣布启动IPEF后，美方将与其他成员就与谈判相关议题展开磋商，计划在今年9月举行IPEF部长级会议，正式启动谈判。目前设定的时间是12至18个月内谈成。据美国媒体报道，拜登希望在2023年11月美国作为主席国的亚太经合组织峰会上，正式宣布完成IPEF谈判。

拜登政府提出IPEF，必须放在美国战略调整的大背景下来看。从奥巴马政府时期开始，美国就明确地将其战略重心转向亚太。从意图上看，这种战略转移涵盖政治、经济、外交、安全等诸多领域，以期维护和巩固美国在亚太地区的主导权。但奥巴马执政期间，最主要的努力方向是主导“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）的谈判，这是IPEF被视为TPP“替代品”的重要原因。

特朗普入主白宫后即宣布美国退出TPP，但他执政四年，美国对争夺亚太主导权的兴趣没有丝毫减弱。只不过，特朗普政府以双边的方式，把对主导权的争夺聚焦在了与中国的对抗上。在离开白宫前的2021年1月12日，特朗普宣布解密《美國印太战略框架》。从这份仅10页的文本中，看不出多少战略谋划色彩，但把美国对印太的重视，关于这个地区对美国的机遇和挑战，以及美国希望达到的目的，表述得却非常清晰。

而且，解密的《美国印太战略框架》，与拜登政府2022年2月发布的《美国的印太战略》，在核心要点上基本一致。对比两份文本会有这样的感觉：拜登政府在前任“骨架”添上了“血肉”，使其更系统、也更像一份“战略”。不难看出，尽管特朗普个人风格“不可预测”，但美国政治精英总体上维持了战略转移方向的稳定。尤其值得一提的是，IPEF首次出现在拜登政府的官方文件中，正是《美国的印太战略》。

拜登政府上台以来的印太外交，几乎是向安全领域一边倒。2021年9月15日，澳英美三边安全合作（AUKUS）宣告成立，一周多后的9月24日，美日英澳四方安全对话（QUARD）升级为领导人级别。前者带有十足的军事色彩，后者剑指包括经济安全在内的“大安全”。美国与盟国日韩之间的密集互动，尽管也涉及供应链、科技合作等，但拜登政府迟迟没有拿出针对整个印太地区经济政策。2021年10月拜登提出IPEF，注意力才转向印太经济政策。

有紧迫感而且难度大，这样的情况下弄出的“框架”，很难不让人觉得有仓促“补缺”之嫌。事实上，拜登启动 IPEF的“宣布”，也只能算是一个“半成品”。据《金融时报》报道，拜登政府原本打算5月23日宣布正式启动IPEF谈判，但因为相关方没有谈拢，最终联合声明对“启动”的表述是开始“对未来谈判进行集体讨论”。换句话说，目前IPEF只是“启”了，但还没有“动”。

白宫5月23日公布的关于IPEF的官方简报里，对中国只字未提。但在前一天拜登的国家安全顾问沙利文、戴琪与雷蒙多举行的联合记者会上，雷蒙多说：“明天在东京的发布，标志着一个转折点，即恢复美国在这个地区的经济领导，同时为印太国家提供应对重大问题的中国方案之外的选项。”雷蒙多这番话，直白地点出了美国打造IPEF的意图。

此前，戴琪在多个场合提过，IPEF是“独立于中国之外的安排”。上述记者会上，有记者问沙利文，既然你说IPEF是一个开放的架构安排，那是否会对区域内所有国家开放？中国未来有无加入的可能？沙利文的回应表面上是“打太极”，实际上给出了否定的答案。不难看出，拜登政府对IPEF的设想，针对中国、排除中国的意图是确定无疑的。

“排除中国”，正是IPEF的悖论之一。北京大学学者汪婉在6月5日的文章中指出，美国“印太战略”及“印太经济框架”的核心理念是“与整个地区的国家和人民拥有一个自由与开放的印太地区”，但其核心目标又是排除本地区14亿人民的世界第二大经济体中国，两者之间存在巨大矛盾，这成为了该战略的重大缺陷。“一个战略如果在理论和逻辑上存在重大缺陷，其实施的难度可想而知。”

此外，IPEF在设计上也存在“难解之谜”。与包括CPTPP在内的传统贸易协议相比，IPEF最明显的不同是不涉及关税减让。沙利文把这种“独创设计”称为“特点”（feature）而非“缺陷”（bug）。但《经济学人》认为这个特点表明美国“没有大筹码，却想要大交易”“，美国誓言推动严格的劳工和环境标准，但却不能提供更多的市场准入，而这是美国的关键筹码”。

“菜单式”谈判方式，是IPEF的一大特点。但这个特点制造的问题，或许不会少于其能解决的问题。德国全球与地区研究所学者穆罕默德-巴格尔·福拉夫认为，这给予了参与者在承诺上的更多灵活性，而不必参与IPEF所有议题谈判。但他也指出，这样的设计在理论上很美好，但目前还没有这样历史先例，即一个松散定义的框架，能制造出足够的义务和激励，从而产生能改变历史的动能。

TPP的谈判历时7年多，IPEF要在18个月谈成，难度可想而知。为了加快谈判进度，拜登政府做了任务分拆，由戴琪领导的贸易代表办公室负责第一根支柱“互联经济”的谈判，其他三根支柱由雷蒙多领导的商务部负责。但这又制造了新的问题。

美国战略与国际研究中心今年2月发布的报告称，双重领导会增加谈判的复杂性，而且国务院、财政部、农业部等都会介入相关议题的谈判。《经济学人》甚至认为，美国的谈判方阵可能会成为一个“多头怪物”（multi-headed beast）。以常识来看，每颗“头”都会有自己的部门利益，仅利益差异的协调，都足以让拜登头疼。

目前IPEF的设计，没有执行机制和争端解决机制。也就是说，是否履行承诺全凭自觉。而已生效的RCEP和CPTPP，在这些问题上都有具有约束力的安排。更为关键的是，一个政治上不“稳定”的华盛顿，如何让其他参与者相信美国能做出坚定的承诺？

拜登政府已明确表示，谈成的IPEF不会提交国会成为法案，而是以总统行政令的形式签署。这意味着，IPEF最终文本的“存活率”是没有保证的。《经济学人》的文章写道，如果特朗普先生2024年重回白宫，他可能不需要三天（特朗普在入主白宫第三天宣布美国退出TPP）就抛弃这个框架。

此外，承诺可靠度问题也会影响具体的谈判过程。《经济学人》认为，在美国通胀蔓延、拜登支持率创新低的情况下，每一个参与谈判的国家，在谈判桌上都会对美国总统兑现承诺的能力产生疑惑。

“现在拜登政府在谈论印太经济框架，我想说的是，忘了它吧。”今年5月初布鲁金斯学会的一次会议上，日本前政要河野太郎对IPEF的前景做了这样的预判。他认为，当初美国参与TPP谈判，是真正在制定印太经济规则，如今的IPEF跟其没法比。

印度前外交官M.K. 巴德拉-库马尔表示，IPEF事实上是拜登政府擦亮美国在亚洲的经济形象、打造抗衡中国的可信度的绝望之举（desperate move）。“拜登政府启动IPEF的目的，是在特朗普退出TPP之后，在印太地区制造轰动效应。”

当然，至少在拜登离开白宫前，IPEF不会被人遗忘。而且在制造轰动效应之后，肯定还会有后续。也就是说，IPEF最终谈出一个“文本”，可能性还是比较大的。因为对于拜登政府来说，谈成IPEF是只能成功不能失败的政治任务。但谈成的IPEF与美国的意愿之间距离有多远，则是另外一回事。从目前的情况来看，最终的IPEF很可能是美国与其他成员都觉得不合胃口的“夹生饭”。

比如，对于美国把数字经济作为IPEF的重点领域，美国前外交官董云裳（Susan Thornton）用“好奇”（curious）來形容。亚太国家的确对发展数字经济、数据贸易感兴趣，也希望能从美国的这个优势领域里分得一杯羹。但董云裳指出了这样一个问题，目前美国与经济发展水平更为接近、政治上更加“志同道合”的欧盟都没有谈成数字经济协议。美国如何与数字经济发展参差不齐、对数据跨境流动更加敏感的亚洲国家谈，无疑是个更大的挑战。不难想象，在“务必谈成”的压力下，IPEF关于数字经济的内容，可能妥协到各方都觉得索然无味。

对于拜登政府来说，如果IPEF达不到弱化中国经济影响力、减少成员国对中国经济依赖度的效果，那就不能算“成功”。但这也是拜登政府最大的挑战。澳大利亚《东亚论坛》的社论写道，庞大的中国市场是广义上亚洲经济的增长引擎，没有哪个东亚经济体能在不与中国保持贸易和投资联系的情况下持续增长。“无论喜欢与否，美国在亚洲寻求经济上孤立中国的战略注定会失败。”

穆罕默德-巴格尔·福拉夫认为，美国劝IPEF成员国经济上与中国脱钩将是个巨大的挑战，“值得注意的是，是中国而不是美国，与加入了IPEF的每个成员都签署了具有约束力的自贸协定（他指的是RCEP，目前IPEF成员中，只有美国、印度和斐济不是RECP成员国）”。对于这些IPEF成员国来说，与中国维持还是切断经济联系，绝不只是一个意愿问题，涉及的是对国际条约义务是否履行的问题。

无可否认，政治或安全对重构经济联系的影响越来越凸显，但美国不太可能在亚太把这种影响完全转化为切割中国与亚太经济联系的能量。东京国际基督教大学学者斯蒂芬·纳吉认为，单纯市场导向的贸易，在印太地区不再受青睐，但高度安全化、以各种形式对中国抱有偏见的贸易政策，同样不好推销。亚洲成为世界经济最活跃的地区，主要是因为遵循经济逻辑，至少是政治与经济的微妙平衡。这个逻辑，不会因为美国打造IPEF而改变。

关键的原因在于，中美两国“接触”亚洲的定力存在差异。美国《外交家》杂志的文章，以东南亚为例点出了这种差异。“地理位置上的临近性，使东南亚不愿拒绝与中国经济联系，从而也使东南亚对中国的重要性比美国更大。结果就是，与这个地区持续的接触，是中国的既定外交，而美国对东南亚的承诺，则在频繁地更新。”有美国学者甚至调侃道，对于美国来说，与亚洲的接触，是可以因国内问题或世界其他地区的问题而按下暂停键的。

不过，无论最终的谈判结果如何，IPEF都不可能不在亚太留下痕迹。美国进步中心学者托比亚斯·哈里斯和特雷弗·萨顿在近期的文章中写道，IPEF标志着美国在一个重要地区与伙伴打造建设性经济接触的开始，长期来看是有可能产生效果的。他们认为，IPEF不会重绘亚洲的经济地图，或者变成受人青睐的规则制定平台，但谈判的过程可能有利于美国政府鉴别出，除了市场准入，这个地区最在乎的是什么，以及让华盛顿明白，东亚的领导人们想要的是什么。

时局变幻莫测，中国对IPEF有理由保持战略定力，但也不能失去战略警惕。在欧洲方向，拜登政府建立了“美国-欧盟贸易和技术委员会”，并展开了实质性的战略沟通和协调。虽然IPEF目前是个松散的平台，但事实上也会扮演战略沟通与协调的“委员会”角色。在地缘政治“黑天鹅”频出的时代，美国不会放过任何一个使IPEF贴近其战略意图的机会。