农村人居环境治理问题和对策研究

摘 要：开展农村人居环境治理是农村基层社会治理的重要内容，对于提高农村人民群众生活水平和打造共建共治共享的社會治理格局具有重要意义。随着乡村振兴战略的实施，农村人居环境得到了一定改善，但仍存在一些问题，包括治理主体缺位、治理能力不足、治理内容繁杂等。该文以四川省达州市X镇为例，在分析问题产生原因的基础上，提出了加大宣传教育、实行整体性治理、增加资源投入等对策建议，以期助力农村人居环境治理。

关键词：农村人居环境;环境治理;基层治理

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）11-0001-03

2017年党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，着力解决突出环境问题，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动。2020年，我国全面建成了小康社会，农村各方面条件得到了极大改善，包括硬化道路、整治村容村貌、建设饮用水安全工程等。党和国家给予了农村大量政策倾斜、人才支持和资金投入，农村获得了大量发展机会。但长期以来，农村经济发展落后于城市，农村人居环境治理并未提到城市卫生治理同等的位置，属于农村治理的短板。研究农村人居环境中存在的问题，对于促进农村社会善治、提高国家治理能力具有重要意义。

农村人居环境治理不仅受到党和国家的关注和支持，也深受学术界的关注。吴良镛于2001年出版了《人居环境科学导论》，他提出，“人居环境是人类的聚居生活的地方，是人类利用自然、改造自然的主要场所[1]”。自此，人居环境科学在我国正式建立，这对于农村环境治理具有重要的指导意义。学者们围绕农村人居环境治理主要从以下几个方面进行了探讨：一是从参与的多元主体出发，探讨如何发挥各个主体在农村人居环境治理中的优势。黄云凌从村民参与度出发，探讨如何培育社区能力，以提高村民参与人居环境治理的积极性。齐琦、周静、王绪龙、唐立强从基层组织参与农村人居环境治理的角度出发，分析基层组织的优势和困境，以进行更好的改革。二是通过对存在问题进行分析，提出相应的对策建议。于法稳对人居环境面临的形势及存在的问题进行剖析，从机制、规划、技术、资金、监管5个方面提出了对策建议。刘鹏、崔彩贤讨论了农村人居环境治理中法治建设存在的问题，认为“推进农村人居环境治理的法治化，需要完善农村人居环境治理法律制度，明确政府职责和村民义务，增强法治意识，强化法治思维，健全监督问责机制[2]”。三是总结先进地方的治理经验，探讨治理模式。冯红英系统总结了农村人居环境建设的国际先进经验，根据国内实践，提出“改善乡村自然生态环境，强化政府宏观统筹管理，提升人文环境水平[3]”。卞素萍分析了浙江和江苏两地的整治成功经验，提供了参考。

本文在前人丰富的研究成果的基础上，以农村人居环境治理为主题，从治理主体、治理内容、治理能力、治理的监督机制4个方面分析了四川省达州市X镇存在的问题和原因，并提出相应的对策建议，以期为建设宜人的农村人居环境提供参考。

1 X镇农村人居环境治理存在的问题

1.1 治理主体缺位，有效参与不足 当前，X镇农村地区空心化严重，人口大量流失，村民缺位于农村人居环境治理。缺位表现在：一是参与人数不足，各年龄段所占比例失调。随着城镇化进程加快，大量农村人口流向城市，第七次全国人口的普查结果显示，城镇化率已经达到63.9%，并且大规模的乡城迁移流动还将继续。X镇常年居住在农村的多为老人、小孩和少数年轻人，大多年轻人常年外出务工，村民时间精力行动能力有限，缺乏骨干力量参与人居环境治理。二是有效参与度低。村民文化水平较低，对新事物的认识和接受能力较差，无法完全正确解读政策文件，部分村民对治理有抵制情绪。同时，村民不清楚自身可行使的权利和应履行的义务，参与人居环境治理的热情不高。

1.2 治理内容繁杂，缺乏科学的处理技术 X镇农村人口分布分散，自然资源丰富，而且获取自然资源的成本低，存在自然资源浪费严重的现象，造成了环境污染。一是自然资源的浪费严重。在住宅建设方面，缺乏选址规划和条件评估，分布零散，多为平房或低楼层，建筑用地资源浪费严重。农村用水成本低，节水意识不强，多余的水排入沟渠或池塘，重复利用率低，造成水资源浪费。二是环境污染类型多。生活污水和垃圾处理仍是老大难，X镇的部分农村地区缺乏污水处理厂和垃圾处理站，收集转运成本高，无奈直接排放污水和就地掩埋垃圾，造成水污染和土壤污染;使用的地膜不可降解，堆积在田地里，形成“白色污染”;将秸秆焚烧作为肥料，但实际上造成了严重的大气污染;盲目使用化肥农药，造成水污染和土壤污染。

1.3 治理能力有限，难以满足多样需求 农村自我发展能力有限，基础设施建设单一，无法满足村民日益增长的多样化需求。一是农村生产力发展和村民增长的需求存在差异。村民的收入来源增多，收入增加，对生活质量有更高的要求，呈多样化、个性化、现代化的特点。但X镇农村地区生产力发展缓慢，集体经济收入稀少，主要依靠财政拨款或者转移支付，导致了基层政府和基层组织没有经济实力去主动开展人居环境治理，回应村民的需求。二是基层工作人员数量和精力有限。基层工作人员直接面对群众，解决群众各种各样的问题（基层工作人员包括基层政府、基层党组织、村委会成员以及其他组织人员）。基层的任务繁重，既要完成上级任务，又要处理辖区内的事务，人员有限，很难完全顾及到人民群众的需求，全身心投入人居环境治理工作中去。

1.4 监督不到位，长效保障机制不健全 X镇部分农村缺乏强有力和针对性的监管措施，没有形成健全的监督体系，以保障农村人居环境治理的可持续发展，表现在以下2个方面：一是权责界定不明确。在农村人居环境治理中，基层政府拥有多种角色身份，是治理成本的承担者、政策施行的监督者、公众参与的引导者，权责界限模糊，导致监督无法充分发挥作用。村委会是群众自治组织，但却承担了基层政府的部分行政任务，造成村委会缺乏时间和精力去解决村民问题，开展群众自治。二是大众监督缺位，参与主动性低。“参与监督的渠道是什么？可以监督哪些内容？如何正确地行使监督权利？”诸如此类的问题，部分村民一知半解，索性事不关己，高高挂起;部分村民对政府与群众之间关系的认知，还停留在传统的官民关系上，旧思想根深蒂固，担心行使监督权得罪人，不愿意参与监督。

2 农村人居环境治理存在问题的原因分析

2.1 治理主体意识不强 如今X镇大量农村人口流向城镇，村民对村落的归属感和认同感降低，乡土社会共同体逐渐瓦解，共识受到挑战。一是一些村民政治冷漠，没有认识到自身的主体地位。传统政府大包大揽所有事务，部分村民在潜意识里认为一切事务都属于政府的责任。即使政府进行了改革，开展服务型政府建设，但是村民的观念一时难以转变，仍遵循旧习，不愿意花费时间和精力参与人居环境治理，于是出现了政府在做事，群众当看客的现象。二是“搭便车”行为和预期收益降低了村民参与积极性。“农村人居环境属于农村公共产品，农村人居环境问题是农村公共事务问题[4]”，“搭便车”行为频出。在人居环境治理过程中，部分人过分追求自身利益，过度使用公共资源，导致村庄人居环境治理的整体效益受到损害。农村年轻人大多常年外出务工，待在农村的时间短，综合考虑投入的时间和财力成本以及未来在农村定居的可能性，参与人居环境治理的收益达不到预期，自然不愿意参加。

2.2 治理难度大 部分农村自然资源浪费和环境污染严重，难以治理。一方面，农村面源污染具有分散性、隐蔽性和不易量化的特点，导致不易监测发现，无法及时采取措施解决。农村面源污染成因广泛，各个影响因素之间界限模糊，包括农药、化肥使用不当、秸秆露天焚烧、畜禽养殖和水产养殖等，涉及范围广，不易鉴别，难以找到直接成因，且与生产活动息息相关，控制困难，难以全方位防治。另一方面，村民防治意识和能力不足。对于农村面源污染，村民的认知不充分，欠缺防治意识，面源污染不断扩散。农村处理污染的科学技术远落后于城市，也无法承担研发引进新技术所耗费的大量时间人力财力成本，因此污染无法得到有效处理。

2.3 资源投入不足 之所以农村人居环境治理能力有限，一方面是因为X镇农村地区农村自身经济基础薄弱，缺乏经济实力支持人居环境治理。农村经济条件较差，产业结构单一，以发展农业为主。农村生产力发展缓慢，城乡仍然存在较大差距，并且各村由于地势条件和地理位置的差异，村与村之间的经济发展不均衡。另一方面是因为人才供给少，农村就业面窄，就业岗位少，本地人才流往外地工作。基层需要处理群众的各种事务，群众的需求纷杂繁多，而基层是按照既定的政策规定办事，政策执行和群众的需求之间出现矛盾。农村晋升空间有限，无法满足年轻人的事业成就感，难以留住在职的年轻人和吸引新的年轻人，导致在人居环境治理中，缺乏骨干力量和知识青年供给。

2.4 监督体系不健全 费孝通在《乡土中国》中阐述了血缘关系和地缘关系在农村社会中的重要地位和作用。他认为“亲密社群的团结性就依赖于各分子间都相互的拖欠着未了的人情[5]”。可以看出，农村社会注重礼尚往来，人情关系。在这种社会關系下，一些地方监督主要是靠软文化实现，包括家庭教育、族系共识和地缘关系等。然而软文化下的内部监督具有局限性，它要求村民高度自觉，主动遵守村规民约。同时这种社会关系容易导致外部强硬的监督机制无法深入村民内部发挥作用。于是造成内部监督存有缺陷，外部监督无法深入渗透。此外，负责人居环境治理的部门组织多，如若层层监督，会出现监督队伍庞大，而干实事的人少的情形，导致监督失效。

3 加强农村人居环境治理的对策建议

3.1 加大宣传教育，提升村民主体意识 加大宣传教育，不仅可以为村民普及相关基本知识，还可以促使其认识到自己的主体地位，有利于提升村民积极性，营造人人参与人居环境治理的良好氛围。一是基层政府和村委会要以村民能接受的方式进行人居环境治理宣传，比如在农村开设人居环境治理公益课堂、派遣志愿者挨家挨户讲解、放映主题电影等。让村民意识到自身在农村社会事务管理中的主体地位，是人居环境治理的直接参与者、受益者、受害者。二是深度挖掘当地优秀的特色传统文化，包括民俗、节日、建筑等，推陈出新，增强村民的文化自觉和文化自信，提升村民对本地的认同感和归属感，修复乡土社会共同体。加大宣传教育，有利于提升村民的积极性，营造人人参与人居环境治理的良好氛围。

3.2 应用先进技术，推进整体性治理 农村人居环境治理应采用先进技术，以村集体为单位，进行整体性治理。为此，一是制定细化的参考标准。2015年，国家标准化管理委员会发布的《美丽乡村建设指南》，2021年，七部委联合印发的《关于推动农村人居环境建设标准体系的指导意见》都为人居环境治理的标准作出了指示。研究这些文件的可行性和实用性，切实考虑村民的需求，根据本地经济社会发展实践，制定适宜当地的标准细则。二是要学习先进经验技术。有选择性地学习借鉴其他地方人居环境治理出色的先进经验，比如浙江“千村示范，万村整治”工程的建设经验。注重推广使用新技术，比如农作物病虫综合防治技术、沼气技术、太阳能技术，做好基础设施准备，让村民选择适合自身的技术，加以应用。

3.3 增加资源投入，提高治理能力 基层政府提高治理能力，一是要加大财政投入，吸引社会资金参与。政府应加大财政投入到人居环境治理上，完善农村基础设施建设，提高公共产品供给和公共服务质量。吸引社会资金参与，鼓励村民创业，给予企业政策优惠，激发社会资金活力，建立起融资体系，解决资金困难问题。二是完善人才引进培养机制，保障人才的供给和智力支持。招纳专业人才，术业有专攻，使其发挥专业技能。同时要培养农村本土知识分子，他们熟悉本地情况，更清楚如何激活内生动力，提升村民的参与度。另外应提供人才成长的土壤，创造发展机会，因此要坚定不移地走群众路线，扎根于群众之中，为群众办实事，激发工作积极性。

3.4 加强监督，完善监督机制 建立健全监督机制，不仅有利于激发村民参与农村人居环境治理，还有利于形成人人监督的氛围，极大地保护农村人居环境治理的成果。可从以下2个方面加强监督，一是发挥正式制度作用，完善法律制度，严格按照法律条例规章制度执行，追究违法违规行为责任。保障乡镇人大监督权的行使，乡镇政府对乡镇人大负责，接受乡镇人大的监督。政府内部设有专门监督机构，要加强监督。二是发挥非正式制度的积极作用，依据当地的价值观念、风俗习惯、传统文化等，征集群众意见，建立村规民约，村民共同遵守。发挥村委会的作用，成立以村干部为领导，积极村民为组员的监督小组，对各户的治理情况进行巡查指导，解决村民的疑难问题，同时发掘有成效的家庭作为范本，给予一定物质奖励或是精神表扬，引导其他人积极学习，发挥影响力。

参考文献

[1]吴良镛.人居环境科学导论[M].北京：中国建筑工业出版社，2011.

[2]刘鹏，崔彩贤.新时代农村人居环境治理法治保障研究[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2020，20（05）：102-109.

[3]冯红英.乡村人居环境建设的国际经验与国内实践[J].世界农业，2016（01）：149-153.

[4]刘强.从公共产品视角看农村人居环境[N].经济日报，2018-08-07（016）：1.

[5]费孝通.乡土中国[M].青岛：青岛出版社，2019.

作者简介：程能红（1997—），女，四川达州人，研究方向：行政管理。  收稿日期：2021-12-10