数字经济发展趋势与政策供给分析

摘 要：数字经济作为当前拉动经济增长的新引擎，是由其自身具有的创新性、渗透性和广覆盖性等特点所决定的。通过全面系统梳理数字经济政策、规模测度方法，从横向和纵向两个维度分析数字经济发展规律和趋势。基于包容审慎监管理念、数据驱动核心理念、多元化系统治理理念，分析我国数字经济未来政策供给趋势。

关键词：数字经济;发展趋势;政策供给;生产要素

中图法分类号：F49                                         文献标志码：A

1 数字经济成为经济高质量发展新引擎

1.1  发展现状

近年来，我国数字经济高速发展。作为当前拉动经济增长的新引擎，彰显出巨大的增长潜力。

一是数字经济的关键基础设施逐步完善。超过99.3%的移动端网民（2020年3月国家统计数据）、超过13万个5G基站以及北斗卫星定位商用化普及、云计算和超级计算等新基建项目建成。“十四五”数字经济发展规划提出加快实施“东数西算”工程[1]，云网协同能力正在铸就数字经济的稳固底座，提升我国数字基础设施国际化水平。

二是数字经济要素聚集效应初显。聚集带来的不仅仅是发展，更重要的是技术的突破，新技术在14 nm集成电路实现量产、区块链技术应用场景突破、智慧交通、智慧语音等多领域得到广泛应用。

三是政务平台建设提升，政府数字化服务能力加强。截至2021年12月，全国31个省、区、市全部实现一体化平台省、市、县三级覆盖。

四是城市智慧化水平提高。全国31个省级行政单位均在规划和建设智慧城市，数字惠民水平不断提升。

1.2  发展形势

数字经济正成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量，成为各国争夺的战略点。从美国对中国实施的一系列贸易制裁可见数字经济关键领域的政治作用。新冠疫情加剧了这种风险的不确定性，数字产业化发展路径会随国际形势和外界影响面临重构。

从数字经济产业技术迭代维度看，突出表现在数字技术迭代快，影响领域广的发展形式。这种超快迭代使得产业间发展不均衡。

从数字时代治理维度看，政府数字化建设提速。数字政府建设是数字化时代政府治理理论的提升。政府数字化建设水平能够影响政务服务能力和质量，影响企业创新意愿与价值预期。

从数字经济场景应用看，“十三五”时期，数字经济在金融、电信、互联网领域发展迅猛，“十四五”时期将会在智慧社会、智慧政府、智慧制造方面培育出成熟场景。

从全国范围看，数字经济已经成为推动地方经济及区域经济发展的重要推动力。像京津冀、长三角、珠三角、成渝等地，数字产业集群发展态势各具特色。甘肃、宁夏、内蒙古、贵州等地，借助东数西算力量也会形成更大规模发展。

2  数字经济内涵及测度模式

2.1  数字经济内涵

数字经济的概念最早可追溯到20世紀90年代，由美国新经济学家唐·塔斯考特提出。随后，联合国、经济合作与发展组织等国际组织相继发布数字经济相关的研究报告，数字经济的概念开始在全球范围内采用。我国早期也先后出现了互联网经济、网络经济、信息经济等概念，这些概念是描述ICT（信息和通信技术）对经济社会带来影响时的表达方式。2016年，G20杭州峰会发布了二十国集团数字经济发展与合作倡议，这是首次从政府层面提出数字经济概念。从此，数字经济定义在国内被各级政府、学术界、产业界广泛采用。同时，在政府政策性文件中，互联网经济、信息经济等描述统一到数字经济概念中。2021年5月14日，国家统计局发布《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》，对数字经济作出定义。在《“十四五”数字经济发展规划》中指出，数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。

从数字经济概念的历史延展，可理解数字经济三个特征：一是数字化的知识和信息。继土地、劳动力、资本、技术之后，数据成为新的生产要素，而且未来它的作用会越来越显著。二是依托现代信息网络。信息通信设施成为支撑经济社会发展不可或缺的重要基础设施，同时推动交通、能源基础设施智能化升级，从而形成一个万物互联，数字世界和物理世界相互映射的新空间。三是强调信息技术的有效使用。学术界讨论通用落地技术，形成新的技术范式，数字经济成为传统产业降本增效、产业结构升级的重要推动力量。

2.2  数字经济规模测度

数字经济是一种新经济业态，国内外学者都非常关注数字经济的范围界定和规模测度。但是目前缺乏对“数字经济”或“数字部门”普遍认同的定义，而且缺乏互联网平台和相关服务的行业和产品分类，无法对数字经济进行有效衡量。由于数字经济以数据为关键要素，涉及各行业、各地区，按照传统的统计方法，很难对数字经济进行测定，现有宏观统计已经无法完全捕捉数字和被数字化提升的产品与活动所带来的增加值。因此，寻找合适的测度方法成为经济研究界和政策制定者关注的课题。

美国经济分析局等机构使用直接的界定方法，划定某些行业属于数字经济的统计范围，从而获得数字经济规模的程度。中国信息通信研究院数字经济政策研究者何伟在2021年上半年信通院举办的工业互联网培训班上提出，国外智库在数字经济测度方面的研究成果可以分为3种类型：窄口径测度模式、中口径测度模式和宽口径测度模式。窄口径测度包括产出法增加值核算、全要素生产率增加值核算、指数法等3类方法。《“十四五”规划战略研究》[2]指出，产出法增加值是按照产品分类来测算的，应将成熟的数字经济产品和服务纳入。国际货币基金组织、史密斯咨询公司等采用中口径测度。测度范围包括ICT部门以及数字媒体、电子商务、平台经济、共享经济、电子政务等数字新业态。其中最为典型的是美国经济分析局，通过中口径测度计算出美国2016年数字经济占比为6.5%。宽口径测度则是把数字经济界定为各种数字化投入所带来的全部经济产业，比如全球最大的管理咨询公司和技术服务供应商尔森哲咨询公司，其测度结果是将计算数字投入到各行业，包括智慧农业、智慧城市、互联网金融等13个产业的附加值的数字化驱动升级口径。通过这样的方法，计算得出2015年中国数字经济占GDP比重为10.5%。如果全部扩展到我国42个产业门类的话，占比会进一步提高。可见，采用什么测度模式对结果影响巨大，不能简单比较数字经济的规模或占比大小，还需要看数字经济界定的范围和口径。

国内学者许宪春等[3]通过深入研究数字经济规模核算框架，为数字经济规模的实际测算奠定了基础。刘军等[4]结合统计数据，从信息化发展、互联网发展和数字交易发展3个维度对数字经济指数进行分解，从各维度衡量数字经济发展水平，并采用线性无量纲化阈值法进行数据标准化处理。徐清源等[5]对比了国内外12个数字经济相关指标的优缺点和参考价值，提出中国采用对比法测度数字经济指标体系的构建思路和政策建议。

以上学者主要集中于采用小样本数理统计理念对数字经济进行测度，其不足之處在于数据收集时的缺陷。对于数据时代的经济测度，应对数据收集阶段工作进行改进，比如电子商务流行程度和规模的掌握程度、企业和行业结构发布的统计清单、消费者层次差异以及新兴商品和服务质量变化的量化等。只有把握数字经济下的微观数据库才能准确制定和完善数字经济测度的体系和方式。

3  全球数字经济发展战略与我国的数字经济政策趋势

3.1  推进数字经济的战略与政策供给

数字经济是新的增长动能，对社会管理带来挑战。各国在战略、政治层面对数字经济都高度关注。

（1）全球各国数字经济主要战略。从世界各国数字经济战略发展维度梳理，基本历程是战略引导到政策实行落地发展。比如德国“工业4.0”战略和数字化进程政策，使得各州形成多个“工业4.0”尖端技术研发集群及技术相关联合体，在国家战略指引下，稳步细化推进智能物理系统、智能电网和物联网建设实施。美国的全球数字经济大战略则为保持美国在全球科技领域的领导地位，美国政府必须制定一项全面的宏大战略来指导美国的IT和数字政策，首要目标是限制中国在IT和数字领域的全球主导地位。我国工业制造2025、互联网+等战略指导引领数字经济迅速发展，并形成政策体系。在全球数字经济峰会、智库峰会上，数字经济也成为一项重要议题。

（2）各国数字经济战略呈现共性趋势。首先是坚持创新首位。各国积极强化人工智能、大数据等领域创新能力。如中国创新监管能力;欧盟、美国等大力发展新兴技术包括人工智能、石墨烯等;哈萨克斯坦创新产业生态。其次是强调数字治理与数字化发展同步。各国不断探索新的规则应对数字经济治理要求，加强平台治理。如欧盟运用反垄断手段;美国加强科技企业监管力度;中国审慎监管同时加强规范和引导，探索构建数字税体系。再次是加大数字基础设施建设。各国普遍将基础设施建设作为数字经济持续发展的基础，如中国的东数西算、德美的基础设施效率提升、印巴的基础设施全覆盖等。此外，注重数字化与实体经济的深度融合。最后是加大培育数字化人才。如中国、孟加拉国致力于培养数字人才;日本加大信息教育投入;美国预测未来劳动力需求，培养人工智能人才。

3.2  中国数字经济政策演进

中国数字经济从2015年开始建设，以国务院发布《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》为发端。随后相关政策在不断的出台、推动实施，“互联网+行动”、“中国制造2025”等大的工作部署开始提升信息技术与各领域融合。党的十九大后，数据作为构建新经济形态的关键要素，其基础支撑作用与日俱增。随着行业数字化转型，经济形态不断发生新的变化。《“十四五”数字经济发展规划》作为数字经济领域的第一个“十四五”规划出台，对未来五年数字经济发展政策作出了明确指引。

具体到各省市，以往地方政府政策制定中很少包括跟数字技术相关的政策，比如在3G、4G出现时，地方政策的部署很少见。而2019年以后，全国各地政府对5G政策多有布局，也更加关注产业数字化政策，并以多种政策利好促进地方数字经济发展。在数字化治理层面，互联网医疗、智慧城市等公共服务和治理能力提升的政策率先提升。2019年、2020年、2021年连续三年，北京、上海、广州等众多城市对数据中心发展政策进行细化。可见，我国数字经济发展是以国家战略部署为推动，经济和社会各领域适配跟进为主要特征。

3.3  中国数字经济政策未来趋势

首先是升级创新走向。短期要促进消费，加快释放国内市场需求。扩大居民消费，合理增加公共消费，启动实体商店消费，保持线上新型消费热度不减。信息消费已成为扩大内需释放潜力的一个重要方向，发挥网络化平台化模式，让线上线下结合的新兴服务业态到达用户，能够促进消费，保持长期动力。

从长期看，数字经济新产业、新模式、新业态迅速涌现，消费理念模式全方位升级，为经济增长创造了新的增长空间，未来将持续成为拉动经济增长的重要力量，比如5G典型应用是在消费和投资方面。这样就为消费长期增长创造了空间，能够拉动经济增长。

中央经济工作会议在2018年、2019年、2020年、2021年四次会议中，从加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设;到加快推进信息网络等新兴基础设施建设，加强战略性、网络型基础设施建设，加快5G商用;再到超前投资基建，推动5G网络，工业互联网等加快发展;再到适度超前开展基础设施投资加快数字化改造，促进传统产业升级，着力建设数字中国。这些都在通过夯实数字信息基础设施来推动和促进数字经济发展。因此，一方面要积极推进网络演进升级，另一方面也要加快构建新型基础设施。从长远发展看，数字经济推动有效投资不断积累，能够带动产业结构优化升级。

其次是数字经济发展中更加关注数据要素价值释放。党的十九届四中全会提出，将数据作为一种生产要素，参与分配，探索建立健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制[6]。未来数据作为生产要素如何能够更高效的利用，更充分地释放它的数据要素红利，需要得到高度关注。这其中不仅有技术创新，还有很多模式创新和制度创新。表1列出了影响数据要素价值释放的创新要素。

再次是更加关注数字经济与实体经济融合。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。数字经济和实体经济深度融合成为我国能否实现经济高质量发展的关键性问题。工信部等部委印发各种数字赋能实体经济的文件强调，着力运用信息技术与实体经济的深入融合，提升行业发展质量。2021年中央经济工作会议也强调加快数字化改造，促进传统产业升级。未来，在融合中释放出数字化的倍增效应和叠加效应，有助于传统行业转型升级。

最后，提升数字治理能力，构建多元共治治理机制。当前，数据领域相关法律法规基础框架已经形成，分别是2017年6月1日实施的《中华人民共和国网络安全法》、2021年9月1日实施的《中华人民共和国数据安全法》和2021年11月1日实施的《中华人民共和国个人信息保护法》。这三部法律主要侧重于数据安全保障和用户权益保护。目前，我国在数字要素价值释放领域还缺少相应法律法规。同时，数字治理体系和治理能力也随着场景实践优化提升，监管政策和法律法规上都会逐渐适应数字化環境。“十四五”时期，数字化治理体系更待完善。未来在数字化治理中应基于不同的治理要素，采用不同的治理手段，形成多方参与、多主体治理的体系。用包容审慎理念对数字化创新进行监管，规范健康发展。在跨境数据流动规则、知识产权保护、数字税收、数字货币、个人信息保护、反垄断监管等数据治理领域的关键议题，也面临着众多治理挑战，需要在探索中寻求共识。

参考文献：

[1]国务院印发“十四五”数字经济发展规划[N].人民日报，2022-01-13（001）.

[2]国家发展和改革委员会.“十四五”规划战略研究[M].北京：人民出版社，2021.

[3]许宪春，张美慧.中国数字经济规模测算研究[J].中国工业经济，2020（5）：23-41.

[4]刘军，杨渊鋆，张三峰.中国数字经济测度与驱动因素研究[J].上海经济研究，2020（6）：16.

[5]徐清源，单志广，马潮江.国内外数字经济测度指标体系研究综述[J].调研世界，2018（11）：52-58.

[6]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL].（2019-10-31）[2022-01-01].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-10/31/content_5447245.htm.

Analysis on the Development Trend of Digital Economy and

Policy Supply in China

Shi CuiXian

（Party School of Hebei Provincial Committee of C.P.C（Hebei Academy of Governance），

Shijiazhuang 050000，China）

Abstract：Digital economy has become a new engine of high-quality economic development due to its innovation，permeability and wide coverage. The development regularities and trends of digital economy are analyzed from both horizontal and vertical perspectives by summarizing the digital economic policies and scale measurement methods comprehensively and systematically. The future policy supply trend of China’s digital economy is analyzed based on the concept of inclusive prudential supervision，data driven core concept and diversified system governance management.

Key words：digital economy;development trend;policy supply;production factors

收稿日期：2022-01-22

基金项目：中共河北省委党校（河北行政学院）创新工程科研项目（冀校字20211106）

作者简介：石翠仙，女，副教授，硕士，研究方向为数字治理。E-mail：2560463226@qq.com