新时代我国农村养老保障制度建设的困境与对策

曹 均 学，彭 维 聪

(西华师范大学 马克思主义学院，四川 南充 637002)

党的十九大报告指出：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”[1]近年来，随着经济社会的不断发展，我国已经加快了对社会保障体系的建设，建成了世界上规模最大的社会保障体系，但农村养老保障体系仍面临着诸多问题，如果这些问题长期得不到有效解决，势必会阻碍我国经济的可持续性发展，只有加快完善我国农村养老保障制度建设，才能缩小城乡差距，促进社会公平正义，实现农民对美好生活的向往，才能使农民的获得感、幸福感显著增强。

一、完善我国农村养老保障制度建设的必要性

(一)农村老龄人口规模大

按国际老龄化标准，一个国家或地区65岁及以上老龄人口占总人口比例大于或等于7%，就被界定为进入老龄化阶段。据我国近十年人口年龄结构数据显示，我国65岁及以上老龄人口早在2011年就已超过1.2亿，占总人口比重的9.1%，且老龄人口数和占比都呈逐年增长趋势。截至2020年，这个数字已经增长到1.9亿，占全国总人口比重的13.5%(见图1)。由此可见，根据联合国制定的国际老龄化标准，我国早已进入老龄化阶段，且老龄化程度正在不断加深。根据我国城乡人口分布状况，和城镇相比我国农村老龄人口规模更大、人数更多，但农村经济不发达，农村老人无法像城镇老人一样拥有稳定的职业收入和退休工资来保障自己老年的基本生活，农村老人的养老自然转嫁到其子女身上。从图1可以看出，我国老年抚养比呈逐年上升趋势，家庭养老负担不断加重。但由于受早年计划生育政策的影响，我国家庭规模小化，老人多，子女少，一个子女可能面临需要赡养四位老人的状况，这也加重了家庭养老的负担。在新时代，完善农村养老保障制度是适应人口发展战略、积极应对人口老龄化的必然要求。

图1 65岁及以上老年人口数、比重及抚养比 单位：万人/%

(二)农民群体分化趋势明显

据第七次全国人口普查资料显示，我国人户分离人口约5亿人。由于市场经济和城镇化的不断发展，我国农民群体分化趋势明显，可将其分为以下几种类型，传统农民、农民工、经营型农民和失地农民[2]。传统农民也就是我们所说的纯农民，这类人群的户籍在农村，依靠土地和农业生产获得收入；农民工是指户籍仍在农村，但已经脱离农业生产进城务工的人群；经营型农民是指户籍仍在农村的个体经营主和企业主；失地农民是指户籍在农村，但没有土地或已将土地使用权转让给他人的人群。农民群体的分化决定了他们在经济状况、生活方式和对生活质量的要求等方面表现出较大的差异性。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，增进民生福祉是我们坚持立党为公、执政为民的本质要求，让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”[3]。因此必须根据不同类型农民的群体特征和实际需要来满足他们的养老需求，以免造成农民养老保障个性化需求的障碍，这也就要求我国养老保障制度更为健全，缴费方式更具灵活性和适用性，以此满足多样化的个性需求。

(三)家庭养老功能和土地保障功能弱化

家庭养老功能不断弱化是摆在我国面前的客观事实，因此必须健全和优化我国农村养老保障制度以保障农民的老年生活。家庭养老功能不断弱化表现在以下四个方面。首先，随着工业化的不断发展，我国农村人口大量涌入城市，城镇就业人员不断增多，农村就业人员逐年减少(见图2)，再加上去城市就业的多为青壮年群体，这就导致留在农村老人身边的年轻人越来越少，使家庭养老难以为继；其次，子女长期在外务工，与老人相处的时间减少，随着分离时间的不断延长，子女与老人之间的联系变少，“床前尽孝”的传统观念在子女心中淡化；再次，市场经济和国外思潮对我国年轻人的“三观”造成了一定的影响，年轻人的价值观念、生活方式和以前相比产生了巨大的差异，使部分年轻人不愿再牺牲个人利益留在家中照顾老人；最后，老人照顾孙辈在农村是一种普遍现象，年轻人不仅没有负担起照顾老人的责任，反而加重了老人生存的负担。与此同时，土地保障功能不断弱化也是必须完善我国农村养老保障制度的又一重要原因。一方面，土地作为重要的生产资料，对保障农民的基本生活发挥着重要作用。但年轻劳动力涌入城市以后，留在农村的大多是老人，到达一定年龄后，老年人体力衰弱，无法再进行土地耕种，年轻人又不愿回到乡村从事农业劳动，这就造成了大量的土地被撂荒，土地无法成为维持老人生活的来源；另一方面，由于乡镇企业及农村各项事业的发展，对农村土地实行了有偿征用和转让，农民无法再进行土地生产，仅靠转让土地使用权的收入本就难以维持基本生活，再加上近年来养老费用持续上涨，农民无法像以前一样依靠土地来保障自己的老年生活。

(四)实现共同富裕的必然要求

习近平总书记指出：“共同富裕是全体人民共同富裕，不是少数人的富裕”[4]，要“促进农民农村共同富裕”[5]。随着脱贫攻坚任务的完成，我国已成功迈入全面小康社会，实现了第一个百年奋斗目标，农民的生活大大改善，但现实的问题是农民难以持续增收，解决农民收入的持续增长是困扰我国社会发展的难点问题之一。正如习近平总书记所说，共同富裕是全体人民一起富裕，因此必须解决发展不平衡问题。农村养老保障作为乡村振兴战略实施的关键部分，是补齐我国民生短板，解决我国城乡发展不平衡问题的关键。新时代，要实现第二个百年奋斗目标，迈向共同富裕，必须设计好农村养老保障制度，保障农民的老年生活。

图2 近五年城乡就业人员基本状况(万人)

(五)发展成果由人民共享的内在要求

邓小平曾指出：“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”[5]改革开放40多年来，“农业支持工业”“工业优先发展”成为我国经济发展的主旋律，在农村经济发展滞后的同时，城市经济却在不断发展，城乡差距也在逐渐拉大。由图3可以看出，虽然城乡居民的人均可支配收入都在逐年增加，但由于城乡经济发展不平衡，城镇居民和农村居民的人均可支配收入差距也在不断拉大，在养老保障制度建设方面农村也远远落后于城市。同时，除了城乡发展不平衡，在东、中、西部的农村之间同样存在发展不平衡问题，从图4可以看出，东、中、西部的农民在人均可支配收入方面存在较大差距，尤其是东部地区和西部地区相比较而言，且这个差距还在不断拉大。养老保障制度是社会保障的基本制度，也是维护居民生活的最基本保障[6]。在新时代，优化和完善农村养老保障制度是调节社会收入分配和促进社会公平的重要手段，也是提升农村居民幸福感、获得感，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，实现发展成果由人民共享的内在要求。

表3 城乡居民人均可支配收入(元)

图4 农村居民按东、中、西部地区分组的人均可支配收入(元)

二、新时代我国农村养老保障制度建设面临的困境

(一)政府财政支持力度小，保障水平低

我国城乡居民的养老保险金主要以个人缴费为主，集体补助和政府补贴为补充，三部分共同构成。除了经营型农民外，纯农民、失地农民和农民工都有无稳定工作且收入低的特点，支付能力较弱，他们的参保积极性主要取决于集体补助和政府补贴。在2014年出台的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(以下简称《意见》)中规定，参加城乡居民养老保险的人员应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12个档次，参保人员从地方政府处获得的补贴也按缴纳档次有所不同。每年缴纳100元的参保人员获不低于每人每年30元的补贴；对于缴纳200-400元的参保人员则在此基础上适当增加；缴纳500元以上参保人员所获补贴则不低于每人每年60元。具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。由此我们可以看出，对于年缴费500元及以下的人群，政府每年的补贴最高仅60元，虽然最近几年，政府对养老金的补贴正在逐步提高，但对于收入偏低且缴费能力弱的农民来说，不过是杯水车薪。在集体补助方面，《意见》中提出，有条件的村集体经济组织应当对参保人员给予资金补助。但由于城镇化的不断发展，农村青壮年人群大多向城市迁移，留在村中的大多是老人和小孩，老人作为传统农民劳动力弱且思想守旧，这也导致了农村集体经济发展滞后，因此，集体经济组织对农民的补助也落实不到位。总的来说，农村养老保障的资金仍然主要依靠农民的个人缴费，养老资金匮乏，保障水平低。

(二)养老保障法律体系和制度不健全

思想是行动的先导，要想搞好农村养老保障制度建设，健全的农村养老保障法律体系和制度不可或缺。但当下的《意见》和《中华人民共和国社会保险法》对农村社会养老保险的法律规定并不健全，仅仅规定了资金筹措的方式和养老基金的组成，其它更加具体的制度构建并没有体现在当下的法规和政策中[7]。由于缺乏健全的法律法规的约束，导致出现以下问题：一是养老金的发放都是根据地方政府部门的规定来实行，如在《意见》中规定政府对参保人员补贴的具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定，看似根据地方发展水平灵活制定，实际上使该项制度的执行存在很大的随意性，在实行过程中可能会导致政府和农民关系的不稳定，进而影响农村地区的和谐稳定。二是在没有统一的法律规制条件下，各地区对政策的理解存在差异性，由不同人群、不同地区制定出的具体标准也会有很大的不同，容易造成某个地区整体养老保障水平不达标的现象出现。三是在相关法律和政策中，只是规定了农民缴纳养老保险费的标准，而没有强制要求全体农村居民参保，这就导致在实际过程中有部分不愿意缴费或者没有能力缴费的人群失去领取养老保险金的资格，从而使我国农村居民养老保障的水平降低。

(三)养老金管理不恰当，投资方式单一

按照国际上通行的做法，基金的管理和运作应实行“三权分立”的原则，即基金的征缴权、保管权和使用权应从属于不同的部门，三者分离，以便互相监督，保证公平、公开地保障农民基本的养老权益，实现老有所养[8]。但在我国，农保基金的征缴、保管和使用都被财政部门一手掌管，并且由县级政府统筹管理，有条件的地方才能实行省级统筹，这种做法会产生不少的问题。一是由于资金全部集中在地方财政部门手中，加上缺少相关部门的管理和监督，容易受到地方政府的影响，出现违规存放、挪用和胡乱投资的现象。二是农保基金由县级部门进行统筹，统筹层次低，管理水平落后，服务化与信息化不足，使基金过于分散，难以形成规模性的资金池。三是在《意见》中规定，城乡居民养老保险基金要在国家统一规定下投资运营，实现保值增值，不直接用于投资。这就导致养老基金投资渠道单一，不仅收益低，而且难以分散风险，再加上通货膨胀的影响，农民储蓄在银行中的养老基金一直处于贬值状态，这也是降低农民参保意愿的原因之一。此外，县级统筹部门存在的管理人员素质低、干部老化、缺乏专业知识等问题，都会影响我国农村养老保障制度的建设和发展。

(四)受传统观念影响，农民参保意愿低

农民参保意愿低也是我国农村养老保障制度建设和完善必须要解决的障碍之一。除了集体补助和政府补贴不到位，我国农村居民自身支付能力弱以外，农民不愿缴纳养老保险还有以下两个原因：一是受传统养老文化的影响，家庭养老观念根深蒂固。在几千年的历史长河中，受“仁、义、礼、智、孝”和“百善孝为先”等儒家伦理道德的影响，我国已经形成了“养儿防老”的传统文化价值取向，这种价值取向已经固化为社会伦理和法律规范，深深植根于人们的脑海中[2]。在今天，仍有不少农民抱着“养儿防老”的想法，倾注大量的时间和金钱在子女的学习教育上，以期能获得高质量的养老生活。因此，有子女的农民不愿参与到养老保障体系中来。二是政府对农保政策宣传不到位，导致农民对养老保险知之甚少，农村养老保障制度在实施过程中存在基层政府与农民之间的“信息不对称”现象[9]。由于地方政府对养老保障制度的政策、优点等宣传不到位，农民对养老保障制度也就不了解，对自己缴纳了保险但在以后是否能够领取到养老金持怀疑态度，对养老保障制度信心不足，因此农民宁愿把钱用来消费或者银行储蓄，也不愿意缴纳养老保险。

三、新时代完善我国农村养老保障制度的对策

(一)突出政府责任，加大财政支持力度

党的十九大报告指出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”[10]。于农村养老保障而言，加大政府的财政投入，解决农民最关心的资金困难问题，实现国家养老，使全国广大农民在年老时生活得更有尊严、更加幸福，是党和政府的一项神圣职责[10]。首先，政府应加大对农村的财政转移支付力度，上调对参保农民的补贴标准。由于我国地区经济发展的差异性，要根据地区经济发展不平衡采取差别对待的方式，如可以对东、中、西部的农民采取“低、中、高”的补贴标准，这样既能减轻政府的财政压力，又能使政府补贴发挥应有的作用。同时，对于农村没有子女的孤寡老人或没有土地又丧失劳动力的弱势群体，政府应予以全额补贴，保障其基本生活需要。其次，坚持农业农村优先发展，国家资源、政策向农村倾斜，以农业农村为重点投资对象，加大政府对农业项目和农村基建工程的投资，促进农村经济发展。再次，促进农业现代化、产业化发展，大力发展农村集体经济。鼓励企业对农村进行投资，支持农村青壮年创业，发展乡镇企业和农村特色产业，增加就业机会和返乡创业机会，实现农民增收，增强其缴纳养老保险的能力。最后，拓宽资金筹措渠道，充实基金来源。政府应出台政策，鼓励、引导企业和社会公益组织对农村贫困地区进行资金捐助，弥补政府补贴和集体补助的不足。

(二)健全农村养老保障法律和制度

和城市相比，我国农村养老保障在法律体系建设方面还存在大片空白，健全农村养老保障法律和制度迫在眉睫。虽然我国已经出台了《意见》和《中华人民共和国社会保险法》等相关法律、政策，但始终没有一部专门的《农村养老保障法》，要想建立公平、公正和可持续发展的农村养老保障体系，让全体人民共享改革发展成果，建立《农村养老保障法》势在必行。在《农村养老保障法》中应规定：1.强制要求全体农民参保，实行梯度缴费，规定缴纳养老金的最低和最高标准，落实政府补助和集体补贴的金额。我国可以借鉴日本的做法，建立不同层次的农民养老保障体系，如设立三个层次的养老保险，第一层次为基础养老金，强制要求所有城乡居民参保；第二层次为国民养老基金和农业年金基金，但只能选择其中一种进行参保，对参与第二层次养老保险的农民给予免税优惠；第三层次为个人商业保险，农民可自愿进行储蓄。这样既能保障农民老年的基本生活，又能满足经济条件较好的农民的更高需求。2.突出政府责任和义务，促进社会公平。政府财政支出向中西部地区倾斜，向弱势群体倾斜，加大对纯农民、失地农民的补贴力度，丧失劳动力且无子女的农民由政府代为缴纳养老保险。3.规定农村地区养老保险缴纳人数和金额与地方政府的绩效挂钩，对当地政府实行奖惩制度。4.对农村养老保险基金的管理方式和投资方式做出明确规定，对基金的管理机构、管理人员的义务和法律责任作出相应规定。5.对农民领取养老金的时间、方式作出细致的规定。6.设置农保基金监督机构，明确监督机构的监督对象、监督方式和法律责任。

(三)提高养老基金统筹层次，优化基金管理体制

要保障农民利益，实现农民老有所养，农保基金的管理和运作至关重要。首先，为了避免养老基金过于分散，应逐步提高养老金统筹层次，打破县级统筹的规定，由省级政府部门统筹养老基金，并最终实现全国统筹。其次，优化基金投资手段，实现养老基金的保值增值。可以把养老基金分成相应比例，如把70%的农保基金存入银行和购买国债，另外的30%投入市场，投资一些风险小、收益稳的项目债券、股票等，这样既能实现农保基金的保值增值，还能适应通货膨胀带来的压力。再次，尽快建立征缴、保管、使用相分离的养老保险基金管理体制，避免农保基金被同一部门掌管。最后，为了避免养老基金被挤占、贪污、挪用，应设置基金监管机构，对管理、运作养老基金的部门进行监督，对养老保险金的征缴、保管、运营、收益等各个环节进行严格监管。另外，虽然政府直接对农保基金进行运营，可以最大限度地保证基金的安全，但是也容易受到政治因素的影响，因此可以引入第三机构管理农保基金，把基金交给专业的保险机构保管和运营，政府在一旁监督，这样既可以避免管理人才的不专业、素质低，还能获得较高的资本回报率。

(四)加大宣传力度，完善利益诉求机制

地方政府可以从以下几个方面着手，提高农民对养老保障制度的信任度。第一，利用广播、电视等手段和农民通俗易懂的语言积极宣传参与养老保障体系的诸多好处，让农民大众都自觉自愿地参与到养老保障体系中来。第二，由政府出资，吸纳村里的年轻劳动力成立农村养老保障志愿者协会，引入专业的社会工作者对志愿者协会成员进行培训，再由志愿者在村中进行宣传、讲解，鼓励村民加入养老保障体系，这种做法既能增加农村的就业岗位，又能增强农民对养老保障体系的信任感和安全感。第三，加快农村养老保障体系信息化建设。建立一个功能齐全、覆盖面广、信息透明的养老保障体系，细化参保人员基本信息以及农村养老保险的参保地点、缴纳金额、缴费时间、基金收益、领取时间、领取金额等服务。第四，畅通表达渠道。建设农村养老保障体系要通过完善利益诉求机制，了解农民的基本需求，同时畅通表达渠道，使农民能够在制度化框架下充分表达他们的利益需求，以实现国家意志与农民需求的有机统一[9]。

(五)切合国情，构建多支柱养老保障体系

我国老龄化人口多、基数大，养老负担较重，要满足农民的多层次养老需求，需要构建由政府主导、家庭辅助、社会参与的多支柱养老保障体系。家庭养老是指老人居家养老，由子女提供基本的生活照料。一直以来，无论我国养老保障制度经历怎样的变迁，家庭养老始终占据重要地位，是养老供给的主体之一。在新时代，继续推行家庭养老既是弘扬中华优秀传统美德的必然要求，也是社会发展的现实需要。近年来，随着我国经济的发展和政府执政理念的转变，政府在养老供给中扮演的角色逐渐中心化，在新时代，要实现农民老有所养，保证农民在年老时过上衣食无忧的生活，必须依靠政府。同时还要让全社会参与养老，社会养老有两层含义，一是指建立由地域、血缘联系起来的“社区养老共同体”，处于共同体中的人在生活中互相照料，精神上相互慰藉；二是指让全社会人员都参与到养老体系中来，为老人养老提供资金支持。政府、家庭和社会都属于养老供给的主体之一，三者在养老保障体系中相互补充。在新时代，要实现发展成果由全体人民共享，增进民生福祉，必须建立以政府为主体的养老模式，同时要加强对年轻人的思想道德教育，大力弘扬中国爱老敬老孝老的传统文化，发挥家庭在老人养老中的重要作用，把家庭养老作为新时代养老保障体系的重要辅助手段。还要在全社会宣传敬老爱老的观念，发挥社会的人文关怀精神，增强社会养老的责任意识，构建由政府主导、家庭辅助、社会参与的多支柱养老保障体系。

总之，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题[11]，农村养老保障制度的建设不仅对实现农民老有所养、老有所依至关重要，对缩小城乡差距，促进社会公平正义，最终实现全体人民共同富裕也具有重要意义。但是农村养老保障制度的优化和完善是一个漫长的过程，需要国家、社会和个人的共同努力，不断克服当下的难题，实现我国农村养老保障制度的可持续发展。