南非国家公园资金保障机制及其对中国的启示

黄富杰 余吉安 马晓静

1 问题的提出

自美国黄石国家公园成立肇始，国家公园已有近150年的发展历史，现已扩展成为具有世界性和全人类性的自然文化保护思想和保护模式[1]。世界各国对国家公园的设立目标和内涵界定不尽相同，但基本上认为国家公园是一种能够平衡自然生态保护与资源开发利用二者关系的保护和管理模式。

不同地区和国家保障国家公园运营的资金模式各具特色。由政府部门在全国范围内统一管理的“国家公园”制度在中国虽起步较晚，但目前已进入规范化管理的快速发展阶段，如何创新运营管理机制、建立以财政投入为主的多元化资金保障制度是中国国家公园建设中的重要课题。

2 相关研究回顾

国外学者对国家公园和其他保护地的资金问题有了较为丰富的研究。Weaver发现，不管是发展中国家还是发达国家都面临保护地预算不足的问题[2]，财务效率低下也是实现保护目标需要克服的难点[3]，财务的可持续性是生物多样性保护的必要条件[4]。发展中国家所面临的情况更加严峻，其资金来源较经济发达的西方国家差别显著[5]。国家公园应该走市场化路线，还是由政府承担主要责任，不同学者意见不一。Bruner等研究了50个国家对保护区的公共财政支持情况，认为国家应增加对保护地的公共资金投入[6]。Kibira则表示，以市场为基础的筹资机制可以为保护地的管理和环境的可持续性提供更有效率且更公平的手段。但大家普遍认同多元化的收入来源对于保护地资金免受外部冲击至关重要[7]。

中国学者通过借鉴国外实践经验为我国国家公园建设提供思路。张利明以《美国国家公园2019财年预算草案》为例说明了美国国家公园资金保障机制的特点，并列出了可借鉴的经验[8]。王正早等梳理了各国国家公园资金模式，在经济落后、财政能力弱的国家实行市场主导型的资金模式，而在高经济发展和高福利国家实行公共财政主导型的资金模式[9]。

随着国家公园试点工作的展开，黄宝荣等调查发现，试点区普遍面临着资金缺口，未能形成多元化资金机制[10]。李俊生等认为国家公园在试点探索和稳定发展2个阶段需要采用不同的资金保障机制[11]。邱胜荣等对我国国家公园提出完善特许经营制度、培育特色品牌主体、多元化融资渠道、构建范围广泛的社区参与发展机制等措施以完善资金管理机制[12]。

借鉴国内试点经验与国外实践经验是解决我国国家公园建设中资金问题的2条路径，对国外实践经验研究以美国等欧美发达国家为主要对象，对以南非为代表的发展中国家研究并不充分。对此，本文通过分析南非国家公园的收入和支出特点，为构建中国情境下的国家公园多元化资金保障机制提供参考。

3 南非国家公园资金保障机制构成

南非国家公园的历史可以追溯到1898年萨比保护区的建立[13]，截至2021年，南非国家公园管理局(SANParks，以下简称“管理局”)一共管理着20个国家公园，总面积41 100km2。2000年，管理局正式开始国家公园商业化战略[14]，只提供旅游和娱乐项目的基础设施和监管框架，不再负责商业运营项目，将精力集中于保护国家公园的生物多样性上。随着商业化战略的实施，其对财政资金的依赖日渐减少，形成了不同于西方发达国家的国家公园资金保障机制。

3.1 资金来源情况

经过20年的商业化运营，南非国家公园已经形成了较为稳定的资金收入渠道。对南非国家公园资金收入项目进行归类，可以将南非国家公园资金收入来源划分为财政渠道、市场渠道、社会渠道3种类型。

3.1.1 财政渠道

南非国家公园的资金来源对财政拨款依赖程度较发达国家更低，2019/2020年度①南非国家公园财政资金比例仅为22.51%，财政渠道资金主要来源于环境、林业和渔业部以及旅游部2个部门，主要包括4项：道路资金、保护拨款、特殊项目收入、征地资金。

1)道路资金来源于运输部征收的燃油费，主要是用于国家公园内道路的修建和维护。道路维修资金来源稳定，保持在1 100万～1 300万兰特。2)保护拨款是财政拨款资金的最主要部分，主要用于国家公园日常运营费用支出。在2003/2004年度，这一资金仅有6 282.3万，2019/2020年度为5.74亿，保护资金的年复合增长率达到了35.42%。3)特殊项目收入主要用于执行政府公共工程项目。项目收入因为其具有特殊性，收入起伏较大，最高为2015/2016年度的8.14亿，而近些年较低的2018/2019年度仅为0.97亿。4)征地资金主要用于从私人和部落征收土地的所有权与使用权。征地资金与管理局自有的“国家公园土地开发基金”互为补充，共同服务于国家公园管理局的征地作业[15]。2018年取消该项目拨款后，扩大公园土地面积主要通过利益相关者的协助。

3.1.2 市场渠道

市场渠道是南非国家公园的最主要资金来源方式，近年来占比超过7成。南非国家公园的自营创收能力强，充分利用国家公园区域内的自然资源、人文景观，使用市场化经营手段增加国家公园的收入。市场渠道资金来源项目较多，可以分成四大项、20多个小项目。

1)旅游产业是自营创收的支柱性产业，大部分市场行为都是围绕旅游业展开的，包括门票、游乐项目、旅游过程中的食住行等方面。2019/2020年度，管理局获得的旅游收入达到18.85亿，较上一年增长6.5%，管理局是全国最大的旅游产品提供商。旅游收入中以住宿收入所占比例最高，截至2020年3月，在国家公园内共拥有6 787张正式床位和8 643张野营床位，当年的住宿率高达69.4%，收入8.13亿，占旅游总收入的43.13%。保护费用所占比重次之，由管理局向入园游客征收，根据游客在国家公园内停留的天数具体核算。

2)门票和公园年票通卡同样是重要的收入来源，年票通卡有效期限一年，购买后可访问非洲南部80多个公园和自然保护区，并获赠附加服务。年票通卡的销售额从2003/2004年度的1 706万增长到2019/2020年度的1亿，可见年票通卡的受欢迎程度。管理局在7个国家公园内设有加油站，为过往车辆提供加油服务获取收入。此外，还包括驾驶费、步道费及一些其他小额费用。

3)特许经营业务是管理局的一项重要业务活动，包含设备租赁和特许经营收费2个子项。商户通过与管理局签订特许经营合同，租用或者免费使用公园内设施，也可以在规定区域内进行设施建设，借以开展经营活动，但需要向公园缴纳一定的特许经营费用。

管理局还通过出售动植物获取相关收益，收入主要用于保护目的，以及扩充国家公园队列。其他收入还包括罚款、课程收费、手续费、电影拍摄许可费用等。

3.1.3 社会渠道

社会渠道资金来源较为单一，主要来自个人和组织的公益捐赠，图1显示了2003/2004—2019/2020年度南非国家公园接受公益捐赠的数额及占总收入的比例。

图1 2003/2004—2019/2020年南非国家公园社会渠道资金情况

南非国家公园收到的公益捐赠款项不高，占总收入比重较低，占比最高的为2005/2006年度的2.36%，绝大多数年份低于1%。近年来公益捐款呈波动上升趋势，2019/2020年度获得4 681万的捐赠，占总收入的1.48%，南非国家公园收到的公益捐赠款项占比较发达国家显著偏低。

南非国家公园公益捐款的捐赠对象可以分为个人捐赠、企业捐赠、慈善基金会、非政府组织、保护信托基金、国际多边机构，主要包括现金、网站捐赠、实物捐赠、项目管理等捐赠方式。2006/2007—2009/2010年度，南非国家公园收到汉斯·霍海森慈善信托基金131万～300万不等的公益捐赠；2017/2018年度和平公园基金会捐赠了超过1 100万兰特。2014年霍华德·巴菲特基金会向南非国家公园赠予了2台先进的直升机以应对克格鲁国家公园的偷猎犯罪行为，2018年获赠了价值104万兰特的车辆。

3.2 资金支出情况

管理局支出项目主要分为人力支出、经营费用支出、折旧和摊销、维修费用支出、财务费用支出、其他费用支出6个类别。

3.2.1 人力支出

人力支出在管理局的资金支出中占据了最大比例，近5年来比例都在45%左右。2003/2004年度共有正式员工2 759人，到2019/2020年度已经增长到了4 351人。2019/2020年度人均人力成本为30.5万兰特，扣除居民消费价格指数(CPI)影响，人力成本为12.45万，较2003/2004年度的8.27万有了较大增长。

3.2.2 经营费用

经营费用主要用于营造良好的市场经营环境，占总支出的比例通常在40%上下浮动，包含特别项目支出、促销费用、零售成本、市政费用等10多个项目。

特别项目支出主要用于管理局承担的基础设施、保护、特许经营等项目的支出，包括执行政府扩大公共工程计划中的项目。2019/2020年度实施的项目包括清理海滩、环境监测计划、公园基础设施建设与修复、清除外来入侵植物、恢复湿地系统、生态家具项目、国家公园的防火设施建设、金门高地国家公园恐龙解说中心的建设、旅游监督培训项目等。

促销费用是南非国家公园在促进旅游、售卖年票通卡、促进消费、提高公园的公众接触过程中使用的费用。在近2年的黑色星期五活动中，管理局以折扣形式售卖年票通卡、住宿、露营、过夜步道等产品，最高折扣额度达到6折。南非国家公园花费一定的促销费用，通过多种多样的措施来吸引游客、传播国家公园的观念，从而为保护工作筹集更多的资金，如与一些网红、知名博主、视频博主、社交媒体明星进行合作，通过在社交媒体平台上记录在公园的经历，从而无意识渗透绿色、环保观念，激发人们前往国家公园旅游的意愿。

3.2.3 其他费用

折旧和摊销的金额随着国家公园土地面积的扩大、设施设备的增多和老化，额度逐渐增长，所占比例也由2003/2004年度的2.83%，增长到2019/2020年度的5.87%。同时，维修费用也逐年增长，近些年保持在5.5%～6%。财务费用主要包括融资租赁与借款利息2个项目，多年来，所占比例不高，最高年费仅为1.54%。经营租赁费用主要源于其车队的外包运营金额和设施设备的租赁。

4 资金保障机制特点与保护绩效

4.1 资金保障特点

以保护、负责任的旅游、社会经济转型为基石的发展理念是其资金模式形成的基础，南非国家公园资金保障模式与其他发达国家显著不同，主要有以下特点。

4.1.1 资金来源多元化

资金来源多元化是其资金保障机制最大的特点，这也是管理局实现良好运营并取得一定保护成果的主要原因，管理局的市场和社会渠道收入项目如表1所示。

表1 南非国家公园主要收入来源

多元化的资金机制主要源于其商业化的开展。商业化战略主要采用公私伙伴关系(PPP)通过特许经营模式开展。经过20年的发展，特许经营项目已经超过50个，获取收益从最初的1亿兰特增加到2020年的13.55亿兰特，包括旅馆、商店、餐馆、索道等多种形式。商业化运营制度直接带来了货币价值，缓解了财务压力，间接提高了餐厅和零售设施的效率，创造了就业岗位，提高了顾客的满意度，管理局才能够将精力集中于核心业务之上。

4.1.2 财政渠道资金稳定

依靠商业化手段获取的资金不足以覆盖支出，财政资金对于国家公园正常运营管理起到了较大作用，尤其是发生特殊情况导致来自市场渠道的资金受到显著影响时，财政渠道资金更是至关重要。

管理局财政渠道资金来源较为稳定，2003年时南非国家财政收入2 788.85亿兰特，管理局收到的财政渠道资金为5.42亿兰特，占比1.94‰；2019年南非国家财政收入12 762.03亿兰特，管理局收到31.68 亿兰特，占比2.48‰。其中，占比最高为2014年的3.18‰，最低年份即为2008年的1.80‰。虽然财政渠道资金不是南非国家公园的主要资金来源，但是财政资金的稳定依旧有不可替代的作用。

4.1.3 社会渠道资金来源主体多样

社会渠道资金具有不稳定性，任何国家公园如果过于依赖社会捐助，将面临较大的公共资金风险，依赖捐助者的资金模式是不可持续的资金机制。

社会渠道资金在多元化资金机制中担任补充角色。一方面，管理局十分重视组织机构的社会评价，善于塑造国家公园品牌的知名度与美誉度，构建网络渠道，吸纳小额公众捐款；另一方面，管理局重视利益相关者关系的管理，通过与国际多边组织、基金会、非政府组织、企业等组织合作，筹集大额资金用于国家公园的保护项目。

4.2 南非国家公园保护绩效

南非国家公园资金机制产生了正向作用，主要体现在保持生态系统完整性、为国民提供高质量的旅游服务产品、促进周边社区社会转型几方面。在管理局使用自然保护区管理有效性评估工具METT的评估中，自2016年以来平均得分超过70，整体取得较好的保护绩效。

在生物多样性的保护上，大象和犀牛是南非国家公园的标志性动物，在非洲南部大象种群数量日益减少的背景下，南非国家公园大象增长迅速，克鲁格公园大象数量从2005年的8 000头增长到2015年的近18 000头，证明了大象群落保护的成功[16]。

犀牛作为另外一种标志性动物则面临严重的偷猎风险，被偷猎数量在2008年后呈现爆发增长，具体见图2。克鲁格国家公园位于两国交界，偷猎者从莫桑比克一侧偷渡进入，由于公园漫长的边境线，管理难度大，且资金投入不足，使得管理局在面对犀牛偷猎时力不从心。2012年后，管理局采取了一系列措施，包括增派护林员、进行犀牛转移计划、接收直升机的捐赠用于犯罪巡视，犀牛被偷猎数量得到有效控制。

图2 南非国家公园犀牛被偷猎数量

南非国家公园因为特殊的国情形成以市场渠道为主的资金模式，在这一模式下，其面对极大的生态多样性保护压力，大力开发市场的同时产生了一定程度的环境污染、生态破坏问题[17]。但也应该看到在财政投入有限的情况下所取得的生态保护、社区发展与高质量旅游产品供给的成绩。发达国家所属国家公园普遍以财政渠道资金为主，市场渠道和社会渠道为辅，具体见表2。美国作为国家公园制度的创立国，2019年整个国家公园共接待3.28亿国内外游客，同样面临着生物多样性和生态系统被破坏的压力[18]。

表2 国家公园各渠道收入来源占比②(单位：%)

5 南非国家公园资金保障机制对中国的启示

5.1 中国国家公园资金机制现状

2021年10月12日，我国公布了首批国家公园名单，国家公园建设进入新阶段。但我国现阶段国家公园资金机制还存在以下问题。

1)资金总量不足与资金来源渠道单一。在试点建设过程中，国家公园的大多数资金都来源于财政投入，而社会资金寥寥无几。钱江源国家公园自2016年6月—2020年8月共收到资金54 176万元，全部为财政资金，而没有社会资金。

2)资金使用不合理。在创建过程中，政府动员能力、工作效率、执行力得到极大提升，运动式治理问题在创建成功后迅速显露。地方政府将国家公园作为吸金利器与自身政绩的体现，过于强调基础设施建设[10]。国家公园建设中“造血功能”缺乏、内生动力不足的问题没有得到根本性改变[19]。

我国尚处于资金机制探索时期，虽然财政资金是最重要资金来源，但单一资金来源是不够的，还需要吸收社会资金，形成健康的资金投入机制以应对风险和不确定性[20]。

5.2 中国国家公园资金机制建议

1)不同发展阶段采用不同的资金结构。

根据建设阶段采用不同的资金结构，第一阶段：建设初期，资金完全由财政资金构成；第二阶段：基础设施、制度建设日趋完善，在可控范围内，开展一定程度的市场经营活动，市场资金占比达到30%，接受更多的社会捐赠，占比达到10%；第三阶段：随着各项制度的成熟，我国经济高度发达，生态安全在财政等级中提高，财政资金投入比例再度提高，市场渠道资金占比降低，社会捐赠意识与能力增强，社会渠道资金占比进一步提高。

2)提高资金使用效率。

在国家公园资金支出方面，第一阶段：基础设施的资金投入占比较高，但不应占用生态修复、日常管护的资金需求，各项资金合理支出比例处于探索阶段；第二阶段：形成较为系统的资金支出制度，支出结构较为固定，支出具有持续性和稳定性，主要用于日常保护、人力资源、设施维护等方面，对基础设施的更新与建设严格审查；第三阶段：资金支出制度成熟，日常保护、人力资源所占比重最高，基础设施老化，需要更多的设施维护与更新经费。

3)保持财政渠道资金稳定。

立法保障国家公园的基本资金制度，确保财政拨款的稳定性，国家公园管理部门争取多个部门政府资金和地方政府资金用于生态保护和园区运营，将国家公园的发展与所在地社会经济发展进行深度融合，获取民众支持，减少保护阻力。

4)积极筹集市场、社会渠道资金。

我国尚处在发展中国家，国家财政资金有限，且区域发展不平衡，国家公园所处地区经济往往较差，当地人民生计应纳入考量。在完成制度与基础设施建设后，在不影响保护目标的前提下进行适度市场开发，包括生态旅游、特许经营、文创产品开发等。此外，积极探索创新型资金来源方式，包括绿色债券、绿色保险、碳汇交易等机制。

注意利益相关者关系的管理，营造国家公园良好形象，加强环境教育，提升公民环保意识，通过推出多样性的项目吸引社会捐赠，设立基金会管理捐赠事项。也应量入为出、节约资金，包括招募志愿者节约人力成本、接受社会组织物品捐赠等方式。

长期来看，我国经济高度发达之时，国家公园必然形成以财政渠道为主导、其他渠道为辅的多元高效的资金保障机制。

注：文中图片均由作者绘制。

注释：

① 2019/2020指一个会计年度，时间为2019年4月1日—2020年3月31日，下文以此类推。

② 根据各国国家公园年度报告整理。