土地要素市场化配置背景下的国有土地使用权作价出资（入股）适用范围研究

邵军师 于淼 张晋

（1.沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁沈阳 110004；2.沈阳市土地储备服务中心，辽宁沈阳 110004）

自1978年我国改革开放以来，我国商品市场化已基本形成，绝大部分商品的价格由市场来决定，但是对于土地市场而言，仍未完全开放，为此，2020年我国政府发文推进要素市场化配置，其中包括土地要素市场化配置改革，而国有建设用地作价出资（入股）作为其中重要改革内容，现行政策相对滞后，难以满足土地要素市场化改革的发展需求，与此同时各地也在不断探索和扩大其政策适用范围，因此对其政策适用范围开展研究很有必要，本文主要从现行法律法规规定和地方实践探索两方面对其开展研究和讨论。

一、政策发展历程

1998年，原自然资源部在8号令中对其内涵进行了明确，近年来，随着我国经济发展的不同阶段的不同需求，其政策适用范围随之不断拓宽和延展（表1）。

表1 对于国有企业改革的政策适用范围梳理

1.首次提出作价出资入股

1992年，我国为了提高企业的生产积极性和效益，加快推进国有企业改革，我国土地管理部门开始研究国有企业在改革过程中遇到的划拨土地如何处置的问题，为此原国家土地管理局、国家体改委联合颁布了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》对国企改革涉及的划拨土地使用权的处置办法进行了规定和明确，即作价入股[1]。

2.国有企业改革的政策发展

1998年，我国面对亚洲金融危机，在中央经济工作会议中，明确继续推进改革开放，深化国有企业改革工作。为了给国企改革的土地资产处置提供法律依据，在当年发布的《土地管理法实施条例》中，明确国有土地有偿使用方式包括国有土地使用权作价出资或者入股。至此之后，随着国有企业改革的进程的不断发展，作价出资（入股）的适用范围也在不断拓宽。

3.新供建设用地的政策发展

2010年，全球金融危机仍在持续，而国内物价、房价、劳动力等价格快速上涨，面临通货膨胀压力，为此我国实施扩大内需政策，投资4万亿元拉动内需，包括保障性安居工程项目，为了保障土地要素供给，住房和城乡建设部等七部委联合发文，允许公共租赁住房（除经济适用房）采用作价入股等方式供地；2011年，我国政府发文将适用范围扩大到由政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场；2016年，中共中央发文推进投融资体制改革。原国土资源部等8部委为了改革需要联合发文,将适用范围扩大到允许使用划拨土地的公共服务、公共基础设施等项目，以及标准厂房、科技孵化器用地。2017年,国务院又进一步将适用范围延展到医疗、养老、教育、文化、体育等领域；2019年，自然资源部发文对作价出资（入股）供地的适用范围作了系统总结和规定。

二、地方实践探索

从国家层面来看，随着我国的经济发展，不断扩大国有建设用地作价出资（入股）的适用范围，但仍难以满足地方的现实需求，不少城市根据自身的发展需要，对国有建设用地作价出资（入股）的适用范围也在不断的积极探索和尝试。从各地实践情况来看，对于适用范围的扩大主要集中在新供建设用地方面。近年来，我国一些经济发达的城市，开始热衷于修建地铁，而地铁建设、运营、维护需要大量的资金投入。目前，国内有40多个城市正在加快建设轨道交通，如何有效筹集资金，满足建设、运营的需要，是各轨道交通城市面临的普遍问题[2]，国有建设用地作价出资入股成为了部分轨道交通城市解决资金问题的途径。深圳市、南宁市、贵阳市、兰州市等基本都是采用“轨道+物业”的运作模式，首先通过立法形式，出台相应的国有土地使用权作价出资暂行办法或管理条例，解决法律层面的依据问题，规定城市地铁等基础设施建设或运营单位可以通过作价出资（入股）形式取得国有土地使用权，并允许其对取得的地块进行商业综合开发，再由用地单位对地块进行商业运营或直接转让变现，筹集资金用于城市基础设施的建设和运营。

表2 对于新供建设用地的政策适用范围梳理

从实践情况来看，各地虽然具体做法略有不同，其本质都是将作价出资（入股）的适用范围进了一定程度的突破和扩大，将房地产、商服等国有经营性建设用地通过作价出资（入股）的方式出让给企业，用于筹集资金，补贴了轨道交通建设和运营资金的不足。而我国目前关于作价出资（入股）适用范围的相关规定中，对于经营性用地仅允许处置原生产经营性划拨土地时可以作价出资（入股），对于新供建设用地尚未允许。

将国有经营性建设用地纳入作价出资（入股）的适用范围是否可行？在《民法典》中规定经营性用地应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。此外，在《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》文中，也明确要破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，发挥市场配置资源的决定性作用，保障不同市场主体平等获取生产要素。因此，本文认为若允许国有经营性建设用地以作价出资（入股）方式进入土地市场，与相关政策规定不符，并且会对土地市场产生一定程度的影响，不利于土地市场的健康平稳发展，现阶段不具有推广和应用的可行性。

三、完善政策建议

随着我国经济社会的发展，土地使用制度的客观环境也在改变，对于国有建设用地作价出资（入股）的政策有必要进一步完善，以满足改革需求。本文在遵循相关法律法规的基础上，基于要素市场化改革的指导思想和基本原则，从以下两个方面提出了进一步扩大作价出资入股适用范围的政策建议。

1.探索建立国有建设用地作价出资（入股）公开配置制度

作价出资（入股）作为最初国企改革处置土地资产的方式之一，受其特定的历史交易条件和环境限制，其交易方式仅局限在政府与单一用地单位之间，虽然近年来，我国不断完善和拓展其政策适用范围，由存量划拨土地扩展到新供国有建设用地方面，但是其交易方式并为改变，为了不影响土地市场的公开性、公平性和竞争性原则，其政策适用范围仅局限于公共服务、公共基础设施等非盈利性项目上，土地用途限制为非经营性用地，导致其缺乏经济效益，社会资本对其兴趣不大。而在自然资源部20号文中规定：作价出资或者入股土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度，由于作价出资（入股）的土地在用途上受限，难以真正做到“同价同权”。因此，建议借鉴国有建设用地使用权招拍挂出让制度，探索建立国有建设用地使用权作价出资（入股）公开配置制度，为下一步拓展其政策适用范围，允许用于经营性用地做铺垫，使社会资本公平参与竞争，为基础设施项目建设和运营提供资金，并且真正意义上做到与出让土地使用权“同价同权”。

2.允许战略性新兴产业、未来产业等项目适用作价出资（入股）政策

建议对战略性新兴产业、未来产业等先导性和支柱性产业，允许其以作价出资（入股）方式配置土地，降低企业初始用地成本，保障土地要素供给，做好培育工作，推动其产业发展。

3.探索作价出资（入股）政策适用于集体土地使用权

目前，作价出资（入股）政策仅适用于国有建设用地，而在地方实践过程中，对于利用集体土地建设的公益性农产品批发市场、标准厂房等，只有先征为国有后才能实施作价出资入股政策，而近年来，我国对于乡村振兴工作越来越重视，对于集体土地的土地政策不断探索和尝试，开展了“三块地”试点改革，在新土地管理法中，已经允许集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式直接入市。因此建议探索在集体土地上探索作价出资（入股）政策，为乡村振兴提供助力。