构建新发展格局背景下自由贸易试验区的制度创新方向与实践路径

2022-07-11戴翔曾令涵

中共南京市委党校学报 2022年3期

戴翔曾　令涵

[摘要]建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措。当前，中国已经开启全面建设社会主义现代化国家新征程，并赋予了作为改革开放前沿阵地的自由贸易试验区新的目标任务，即以新发展理念为引领，服务构建双循环新发展格局，成为连接畅通国内大循环和高水平开放的“枢纽”，从而在推动全面建设现代化强国新征程和中华民族“强起来”中发挥更大作用。为此，自由贸易试验区建设必须把制度集成创新摆在突出位置，在具体方向上，要以畅通国内大循环和实施更高水平开放为目标指引;在具体实践路径上，应尽快走上有助于扩大内需、供给侧结构性改革、突破关键核心技术、加强高标准化国际经贸规则对接、进一步加大贸易和投资便利化和自由化、增强全球要素的吸引和集聚能力的改革开放之路。

[关键词]新发展格局;自贸区;制度创新

[中图分类号]F12 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2022）03-0051-08

立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，与时俱进提升我国经济发展水平、塑造我国国际经济合作和竞争新优势做出的重大战略判断和战略抉择。新阶段、新理念、新格局对作为改革开放试验田的自由贸易试验区，提出了畅通国内大循环与实施更高水平开放的新要求。为落实“新要求”，必须明确新阶段、新理念、新格局下自由贸易试验区制度创新的重点方向及其实现路径。

一、新发展格局对自由贸易试验区的新要求

對外开放是中国的基本国策，也是国家实现繁荣富强的必由之路。自党的十一届三中全会确立把全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设以来，中国从创办经济特区、实施沿海城市开放战略，再到兴办各类经济技术区、产业园区、高新技术产业开发区，以及近年来“与时俱进”地推动自由贸易试验区建设，对外开放不断走向深入，以开放促发展取得了巨大成功。可以说，对外开放在助力乃至引领中国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标过程中，发挥了重要作用，做出了巨大贡献。目前，中国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，如果说前一轮开放所要落实的关键要求，在于推动经济高速增长从而夯实全面建成小康社会所要求的“富起来”的基础，那么在开启新征程后进入新发展阶段，则要发挥以自由贸易试验区为主要平台的高水平开放在助力“强起来”中的重要作用。概括而言，自由贸易试验区建设在新发展阶段有了新的目标任务，为此，必须以新发展理念为引领，明确自由贸易试验区建设的新发展方向，并从构建新发展格局角度出发确立自由贸易试验区新功能定位。

（一）新阶段赋予自由贸易试验区新目标任务

为顺应经济全球化发展新趋势、适应世界经济格局新变化、迎合全球经济治理新需要、对接高标准化演进和发展的全球经贸规则，以及应对逆全球化思潮等带来的不利影响，中国选择“站在历史正确的一边”，积极倡导和坚决维护贸易和投资自由化，参与全球经济治理，在力争把握对外开放主动权中为中国开放发展赢得更大的空间。这正是中国做出建设自由贸易试验区战略决策的时代背景和现实需要。正如习近平总书记指出，建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义[1]。“十三五”以来，针对自由贸易试验区建设问题，习近平总书记亲自谋划，并提出一系列新思想、新观点和新要求。2016年底习近平总书记对上海自贸试验区建设明确提出了要“进一步彰显全面深化改革和扩大开放的试验田作用”的目标任务，并指示上海自由贸易试验区建设要能够做到“大胆试、大胆闯、自主改，力争取得更多可复制推广的制度创新成果” [2]。可见，形成可复制、可推广的开放发展新途径、新路子，是习近平总书记对上海自贸试验区建设寄予的厚望，也是上海自贸试验区建设肩负的重任。习近平总书记在十九大报告中明确指出，要赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港[3]。2018年10月习近平总书记在考察广东自由贸易区建设情况时，作出重要指示，要求广东能够将自由贸易区打造成高水平对外开放门户枢纽，从而推动广东在更高水平上扩大开放[4]。2020年6月习近平总书记对海南自由贸易港建设作出重要指示，特别强调“要把制度集成创新摆在突出位置”[5]。应该说，习近平总书记对自贸区建设提出的这一系列要求，都是自贸区肩负的重要使命和目标任务。

当前，中国已经开启全面建设社会主义现代化国家新征程。与全面建设小康社会的发展时期不同，新征程必然对应着新的发展目标。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下文简称《十四五规划和纲要》）指出：“展望2035年，我国将基本实现社会主义现代化......，基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系。”毋庸置疑，在经济全球化条件和背景下，每一“化”其实都离不开国际化。既有经验表明，自改革开放以来中国工业化、城镇化、农业现代化和信息化的“四化”发展过程，其实就是以开放促发展、以开放引领发展的过程[6]。国际化在推动“四化”发展中发挥了不可替代的作用，这不仅因为“国际化”的开放性有利于经济社会发展更好地利用国内国外两种资源，而且开放也能够产生“倒逼”改革的效应，破除发展中面临的一些体制机制约束。需要指出的是，前一轮开放虽然在促进“四化”发展方面取得了巨大成就，但总体来看，主要是以非均衡和非协调的方式推动规模扩张。突出表现为工业化发展规模扩张速度最快，而所谓信息化和农业现代化等则相对滞后。并且，即便从工业化发展角度看，全球产业链分工格局的现实情况也表明，我国仍然处于全球价值链的中低端[7]，即前一轮开放发展推动的工业化发展质量还不够高。进入全面建设社会主义现代化国家新征程的新发展阶段后，不仅要求“四化”同步，而且还要求能够在关键核心技术方面实现重大突破，推动中国进入全球主要的创新型国家前列，从而在经济实力、科技实力以及综合国力等方面实现大幅跃升，如此，才能谈得上通过高质量发展建成所谓“现代化经济体系”。显然，更高质量和更加均衡、协调的“四化”同步，在高质量发展中建成现代化经济体系，更加需要系统集成改革，需要制度集成创新，需要更加高水平的对外开放。这正是新发展阶段赋予作为改革开放试验田的自由贸易试验区的新目标任务。

（二）新理念引领自由贸易试验区新发展方向

理念是行动的先导，一定的发展实践都是由特定的发展理念引领的。发展理念是否对头，不仅决定了发展实践的成效大小，甚至从根本上决定着发展的成败。进入新发展阶段后，高质量发展需要有新发展理念加以引领。2015年10月，在党的十八届五中全会上，习近平总书记提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的高质量发展，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。正如刘鹤副总理在2021年11月24日《人民日报》发表的署名文章《必须实现高质量发展》[8]，在论述“科学把握高质量发展的内涵要求”时强调指出：“高质量发展就是体现新发展理念的发展，必须坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展相统一。”2013年8月中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌至今，中国已先后累计审批设立了21个自贸试验区，形成了东西南北中协调、陆海统筹的开放态势。其中，海南自贸港是自贸试验区的升级版。毋庸置疑，无论是自由贸易试验区还是自由贸易港，都是中国开放型经济发展的前沿阵地，是开放型经济发展方式创新的排头兵，其发展质量的高低很大程度上决定着整个社会经济的发展质量状况。因此，助力推动全面建设现代化新征程，自由贸易试验区建设和发展必须率先贯彻并且更彻底地贯彻新发展理念。

将創新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，贯彻到开放型经济发展之中，在宏观层面上得表现为内外联动、多元平衡、互利共赢、安全高效、包容开放;在微观层面上，将具体表现为参与国际分工的企业能够实现质量变革、效率变革和动力变革。从内外联动角度看，当前，“东升西降、南升北降”世界经济格局变化，以及国内东中西部开放型经济发展极不平衡，意味着未来我们更加需要注重内外联动、东西双向互济，充分体现内外协调的发展理念。从多元平衡角度看，当前，全球价值链进入到重构的关键阶段，其中，推动全球价值链分工机会更加均等，尤其是为发展中国家提供更多发展机会，是价值链重构的重要趋势和方向，在此背景下，继续放大向东开放优势，做好向西开放文章，不断扩大我们的“朋友圈”，是贯彻高水平开放发展理念的具体体现。从互利共赢的角度看，新时期的开放不能是简单地承接国际淘汰或者落后产业的转移，而是要依托新技术等对传统产业改造和升级，在国际产业合作和产能合作上实现绿色发展。这是贯彻绿色新发展理念的具体体系。从安全高效角度看，高质量发展绝非是一种“受制于人”或者被“卡脖子”式的发展，而要改变在全球价值链中处于中低端的发展困境，必须通过提升自主创新能力，在开放融合创新中重塑国际合作与竞争新优势。这是贯彻创新发展理念的具体体现。从包容开放角度看，目前中国已经成为世界第二大经济体，不仅是世界经济中的因变量，更是自变量，中国在实现自身发展的过程中，也要让世界各国尤其是其他发展中国家能够搭乘中国经济的快车，让中国的市场成为世界的市场、共享的市场、大家的市场。这是共享新发展理念的具体体现。在区域微观层面上，贯彻新发展理念融入国际分工，就是要求企业通过价值链升级、产品升级、污染减排等方面实现质量变革;通过全要素生产率的提升和劳动力、资本等资源配置扭曲的改善，实现效率变革;通过技术进步和研发能力提升等，实现动力变革。上述宏观和微观两个层面的开放发展，正是新理念引领自由贸易试验区高质量发展方向。

（三）新格局确立自由贸易试验区新功能定位

立足新发展阶段，必须贯彻新发展理念，并以此为引领构建新发展格局，进而推动开放型经济高质量发展。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略部署，是事关全局的系统性深层次变革，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择。因此，从本质上看，构建双循环新发展格局是一种新的开放发展观，是基于当今国际国内形势特征和演变趋势而提出的重大现实问题。正如2020年11月4日习近平总书记在第三届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲中指出：“适应新形势新要求，我们提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这决不是封闭的国内循环，而是更加开放的国内国际双循环，不仅是中国自身发展需要，而且将更好造福各国人民。”[9]实践经验表明，自贸试验区的建设在开创性地探索一系列重大改革、成为引领对外开放新高地、成为引领发展新高地等方面，已经取得了巨大成就。但我们显然不能满足于自贸试验区建设取得的既有成就，作为改革开放的试验田，自由贸易区建设必须能够“与时俱进”地根据变化了的国内外环境和条件而做出新探索。既然双循环新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化而必须构建的一种新开放发展模式，那么具有改革开放试验田作用的自由贸易试验区，理应围绕中国现代化新目标，在服务构建双循环新发展格局中发挥更好的作用。

在前一轮开放发展过程中，各种开放平台的建设，如各类经济技术区、产业园区等，其主要有助于融入国际大循环，通过招商引资以及产业集聚等具体途径，融入发达国家跨国公司主导的全球价值链分工体系之中。在我国东南沿海地区，尤其是作为开放型经济发展大省的江苏，在依托园区平台发展开放型经济方面积累了丰富的经验。但是这种发展模式的目标主要在于融入国际大循环，因此在国内形成的产业链相对较短，对畅通国内大循环的作用也有限，国际国内双循环相互促进的效应未能得到很好发挥。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，自由贸易试验区显然不能仅仅成为融入国际分工体系的重要平台，成为对外开放的重要前沿阵地，还要能够成为引领国内社会经济发展的重要引擎，成为畅通国内大循环的重要节点和枢纽，并且能够让国际大循环和国内大循环通过自由贸易试验区这一改革开放的平台，产生良好的相互促进作用。总之，努力将自由贸易试验区建设成为联通国内国际双循环的一个重要纽带，是新发展格局确立自由贸易试验区新的功能定位。

二、新发展格局下自由贸易试验区制度创新的重点方向

无论是基于实施更高水平开放的战略需要，还是基于畅通国内大循环的现实需要，新发展格局下推动自由贸易试验区建设，都离不开制度创新。从经济全球化发展新趋势和新态势角度看，制度型开放已经成为继商品和要素流动型开放之后的重要发展方向，因此，顺应乃至引领新一轮经济全球化发展，中国自由贸易试验区建设必须加快推动制度型开放，这其中，制度创新是核心;从国内经济发展和改革所处的新阶段角度看，目前中国已经进入到改革的深水区，进一步破除影响商品和要素流动的体制机制约束等，优化制度安排，已经成为供给侧结构性改革的重中之重，显然，这其中制度创新仍然是核心。因此，从大的方面看，新发展格局下自由贸易试验区制度创新的重点方向，主要包括两个方面，一是基于畅通国内大循环需要的制度创新重点方向，二是基于实施高水平开放需要的制度创新重点方向。

（一）基于畅通国内大循环需要的制度创新重点方向

《十四五规划和纲要》中在对畅通国内大循环作出战略部署时明确提出：“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。”可见，畅通国内大循环的关键在于，以供给侧结构性改革为主线，以扩大内需为战略基点，以及在二者的有机结合中提升创新能力和创新水平，据此突破关键和核心技术，转向创新驱动的发展模式。具体而言，基于畅通国内大循环需要的自由贸易试验区制度创新，应该瞄准如下三个方面的重点方向：

1. 自由贸易试验区制度创新要以扩大内需为基本战略导向。目前，中国已经成为世界第二大经济体，并且有着约4亿中等收入群体。可以预期的是，伴随中国经济持续的中高速增长，不久的将来中等收入群体的规模会进一步扩大。这为扩大内需奠定了坚实的基础。但与此同时我们还需要看到，在扩大内需方面还存在很多体制机制的约束，这不仅表现为收入分配差距过大仍然是目前制约扩大内需的重要因素，而且诸如行业垄断、地区保护等也在一定程度上影响了要素的自由有序流动，从而制约了要素收入结构的优化，最终对扩大内需带来不利影响。此外，存在公共基础设施建设尤其是城市内部的公共基础设施建设、公共服务供给水平不足、公共配套功能欠缺等一系列问题，这也在一定程度上限制了需求规模和需求水平。发挥自贸区在扩大内需战略中的重要作用，与以往扩大内需的根本不同在于，自贸区要重在通过改革创新，重在通过建立有效的需求制度，从根本上破解制约消费的堵点和痛点。应该说，新发展阶段中国实施扩大内需战略，并非以往针对外部冲击而采取的短期对策和权宜之计，而是一种长期策略。考虑到扩大内需尤其是扩大消费需求发展既面临许多体制机制性障碍，也面临消费环境建设与保障体系建设的滞后问题[10]，因此，作为改革开放试验田的自由贸易区建设，必须以扩大内需为重要战略导向，深化相关领域改革，扫除阻碍消费稳定增长的体制机制以及政策、环境方面的障碍，促进内需增长行稳致远。

2. 自由贸易试验区制度创新要以供给侧结构性改革为基本战略导向。由马克思主义政治经济学基本原理可知，社会经济活动可以划分为生产、分配、交换和消费四大环节，其中，生产为起点，对其他环节具有决定性作用，消费是落脚点，反过来会影响到社会扩大再生产。可见，畅通国内大循环不仅要通过扩大内需从而解决“消费”这一落脚点问题，还要通过供给侧结构性改革解决“生产”这一起点问题。改革开放以来，中国实现了持续多年的经济高速增长，但总体来看，传统的增长模式具有高投入、高排放和高消耗的主要特征，目前，中国经济发展已经进入到高质量发展新阶段，在增长模式上必须转向精细化、高质量、高效率的新模式，即实现新旧动能的成功转换。并且，从产业结构或者说供给侧与需求结构的适配性角度看，目前低端供给相对过剩，而中高端的有效供给则相对不足，产业结构也亟待优化和调整。无论是从推动产业结构变迁角度看，还是从实现新旧动能转换角度看，其核心都离不开有效的制度供给，即更加有效的体制机制安排，是实现上述战略目标的关键。因此，自由贸易试验区的制度创新，要紧紧扭住供给侧结构性改革这一主线，一方面要推动产业发展的驱动力从以往以要素投入驱动为主，向创新驱动为主转变;另一方面要抓住新一轮技术革命和产业革命带来的战略机遇，加快发展新一代信息技术、人工智能、生物医药、数字贸易、互联网医疗等新型业态，做大做强做优产业链和供应链，进一步提升中国在全球产业链分工中“扎根”和“攀升”的能力。

3. 自由贸易试验区制度创新要以有利于突破关键核心技术为基本战略导向。习近平总书记曾坦言：“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。”[11]近年来兴起的逆全球化思潮，尤其是美国挑起的对华贸易摩擦，让我们更加真切地感受到“卡脖子”的痛楚，日益清醒地认识到提高自主创新能力是多么重要、掌握关键核心技术是多么重要、构建现代化产业体系是多么重要。实际上，在全球价值链分工体系和条件下，对关键核心技术的掌握状况，不仅是决定一国在国际分工中地位的主要因素，而且对一国产业链供应链的安全稳定也有着根本性的决定作用。因此，无论是从中国进入高质量发展阶段后攀升全球价值链中高端的现实需要看，还是从保障产业链供应链安全稳定的现实需要看，突破关键核心技术已经成为当前我们面临的紧要任务。突破关键核心技術，不仅要加大研发经费等投入，更重要的还在于通过科技创新体制的改革，打造更加有助于科技创新的制度环境，营造更加有利于激发科研人员积极性的制度氛围，还需要建立起以市场为导向、以政府服务为保障、以企业为主体、官产学研深度融合的技术创新制度体系。当然，需要指出的是，提升自主创新能力并非指封闭条件下的自主创新，而是开放条件下的融合创新。也就是说，体制机制的改革还要有助于吸引和集聚全球创新型人才能够“为我所用”。这正是自由贸易试验区制度创新的重要方向之一。

（二）基于实施高水平开放需要的制度创新重点方向

十九届五中全会在对“实行高水平对外开放”进行战略部署时强调指出，要“坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放”。所谓更大范围开放，主要是指在继续巩固发达国家市场的同时，不断拓展与其他发展中国家的合作，实现外部市场布局的优化;所谓更宽领域的开放，主要是指在继续深化制造业对外开放的同时，不断拓展服务业领域的对外开放;所谓更深层次开放，主要是指在继续做好商品和要素流动性开放的同时，更加注重规则等制度型开放。可见，基于实施高水平开放需要的自由贸易试验区制度创新，就是要以上述三个维度的高水平开放为重点方向。

1. 实施更大范围开放是自由贸易试验区制度创新的重要方向。伴随世界经济格局的调整，尤其是世界经济重心的转移，以及叠加当前主要源于发达国家逆全球化思潮冲击的影响，以往主要集中在发达国家市场的传统开放模式已经面临一定的挑战。况且，从优化开放格局角度看外部市场过度集中，本身就不符合高水平开放的要求。因此，我们需要在不断扩大开放范围中扩大对外合作的“朋友圈”，尤其是依托高质量共建“一带一路”倡仪，实现以更大开放范围为表征的高水平开放重要目标。实际上，无论是逆全球化思潮的兴起，还是越来越多的发展中国家需要更深入地融入经济全球化，都说明了当前经济全球化发展而临着一个共同问题，那就是如何完善全球经济治理。前者凸显了当前以发达国家为主导的全球经济治理体系和规则遭遇的挑战，以及在解决现实问题时的无力;后者则表明了伴随世界经济格局的变化，全球经济治理体系和规则需要更多反映发展中国家的利益诉求，需要越来越多地体现发展中国家的制度性话语权。因此，在当前经济全球化遭遇逆风逆流之际，中国向世界表明坚定扩大开放的决心，坚持实施更大范围开放，所要解决的一个重要问题，就是要在全球经济治理中贡献中国智慧和中国方案，而这必然有赖于制度创新。这无疑是自由贸易试验区制度创新承担的重要使命。

2. 实施更宽领域开放是自由贸易试验区制度创新的重要方向。伴随世界经济结构的调整和优化，尤其是当前新一轮技术革命和产业革命已经初现曙光，以全球价值链为主导的当代国际分工，不仅发生在制造业领域，还正不断向服务业领域拓展和深化，形成了所谓服务业全球价值链、全球创新链以及全球数字价值链等新业态、新模式。中国在前一轮开放发展中，融入全球价值链分工主要侧重于制造业领域，因此，与开放相伴随的国内改革也主要适宜于制造业开放。与制造业开放相比，服务业等开放严重不足，而与之相对应的服务业改革，尤其是对标全球服务业开放需要的经贸规则改革，还远远不够。目前，中国正处于调结构、转方式、促升级的关键阶段，因此，在继续做好制造业领域开放的同时，不断拓展向服务业等领域开放，不仅是顺应乃至引领世界经济结构演变和经济全球化发展大势的需要，也是自身实现产业结构转型升级的需要。需要指出的是，由于无形的服务与有形的商品相比有诸多自身的特点，服务业开放与制造业开放的路径、模式及其相关规制等也不尽相同。因此，如何在金融、保险、医疗、卫生、教育等服务领域进一步加大自主创新力度，大力培育服务贸易新模式，以及推动传统贸易数字化转型，实现以实施更宽领域开放为表征的更高水平开放，无疑是自由贸易试验区制度创新所承担的又一重要使命。

3. 实施更深层次开放是自由贸易试验区制度创新的重要方向。在全球价值链分工条件下，由于不同生产环节和服务流程被配置到不同国家和地区，因此，在完成最终产品生产之前会涉及中间产品和服务的多次跨境流动。流动的效率水平以及中间产品和服务之间的匹配水平，将影响到整个价值链的运行效率，乃至决定价值链运行的成败。因此，全球价值链这一新型国际分工模式，实际上不仅要求国与国之间要不断削减关税和非关税壁垒，即不断加大“边境开放”的力度，从而促进商品和要素流动，与此同时，还应该不断加大“边境后开放”或者说“境内开放”的力度，从而为布局于不同国家和阶段的价值增值环节和阶段实现“无缝对接”提供必要的制度保障[12]。只不过，在前一轮的全球价值链分工演进过程中，以制造业价值链为主导的分工模式“边境开放”的要求更高，对“边境后开放”的敏感度还不是特别强烈。然而，当全球价值链分工不断向服务业全球价值链、全球创新链以及全球数字价值链等领域拓展时，全球价值链的正常运转将对“边境后开放”的要求越来越高。换言之，制度型开放将成为继商品和要素流动性开放之后的经济全球化重要走势和方向。作为新发展阶段中国改革开放的前沿阵地，在继续做好商品和要素流动性开放的同时，加快推动制度型开放，是自由贸易试验区制度创新的重点方向。

三、新发展格局下自由贸易试验区制度创新的实现路径

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，自由贸易试验区制度创新的实现路径，从大的方面看不外乎有两条，一条就是要走上能够突出畅通国内大循环的制度创新路径，另外一条就是要走上能够突出有助于实施更高水平开放的制度创新路径。

（一）突出畅通国内大循环的制度创新实现路径

作为连接国内大循环和国际大循环的“枢纽”，自由贸易试验区首先要能够在畅通国内大循环方面，实施有效的制度创新。在具体的实现路径方面，自由贸易试验区亟待在如下几个方面实现新突破。

1. 进行有助于扩大内需的制度创新。努力促进投资和扩大消费需求，是扩大内需的主要内容。为此，自由贸易试验区要在打造国际化、市场化、法治化、便利化的营商环境等方面做好做足功夫。在以要素流动为主要内容的经济全球化时代，或者说在要素流动成为推动经济全球化发展的主要动力机制时代，生产要素尤其是高端生产要素流向哪里，最主要的决定因素将决定于国家或者地區的“善治”能力和水平。而国际化、市场化、法治化、便利化的营商环境就是“善治”的重要表现，决定了对要素的吸引和集聚能力、投资水平。这是以促进投资为表现的扩大内需重要内容。与此同时，除了要能够对要素产生足够的吸引和集聚能力外，在促进投资的同时还要进一步深化要素市场化配置，这不仅是优化要素配置的需要，也是优化要素收入分配的需要，对扩大内需具有重要作用。此外，自由贸易试验区还需要努力研究破除制约居民消费的堵点和痛点，在持续改善消费环境以及提升产品和服务供给能力上，迈出更坚实的步伐，以满足不断升级的居民消费需求，这也是扩大内需的重要发展方向。

2. 进行有助于供给侧结构性改革的制度创新。做强做优产业链、供应链，不断提升中国在全球价值链中“扎根”的能力，并且逐步攀升全球价值链中高端，是自由贸易试验区建设的重要目标任务。而依托畅通国内大循环，通过供给侧结构性改革，是实现这一重要目标任务的必由之路。以供给侧结构性改革为主线，不仅有助于推动传统产业转型升级，而且还有助于培育新兴和战略性产业的发展。也就是说，畅通国内大循环，从产业发展角度看尤其是从产业关联角度看，传统产业发展和转型升级并非是传统产业自身的问题，同时也是其他关联产业的问题。也就是说，传统产业的转型升级一定程度上依赖其他产业提供支撑作用，包括技术、关键设备、零部件以及其他投入和需求等方面的关联带动作用。因此，自由贸易试验区的制度创新要紧紧扭住供给侧结构性改革这一主线，在推动传统产业转型升级的同时，更要注重加快发展新一代信息技术、高端装备制造等先进制造业，以及积极培育数字贸易、跨境电商新兴业态，增强产业间的上下游配套能力，延长国内产业链和价值链，提升产业链供应链的安全性和稳定性。

3. 进行有助于突破关键核心技术的制度创新。畅通国内大循环，不仅要促进消费和投资，不仅要通过要素市场化改革，促进要素有序、自由流动，更为关键的是要发挥创新要素的主观能动性，将创新要素的潜在能力充分地激发出来，提升自主创新能力，加快推动技术进步，从而夯实产业链供应链安全稳定发展所需要的技术基础。从全球产业链分工格局看，唯有突破关键核心技术，解决产业发展中可能面临的“卡脖子”问题，产业链供应链才能够实现安全稳定发展[13]。关键核心技术的突破，一方面显然有赖于高端要素尤其是创新要素的集聚和培育，另一方面还有赖于能够使其发挥作用的优越制度环境。再好的创新要素如果被置于不良的制度环境中，其创新性和创新潜能可能都难以得到有效发挥。这就要求自由贸易试验区在制度创新过程中，一方面要发挥市场在科技资源配置中的决定性作用，另一方面还要更好发挥政府作用。何况，一些重大科技攻关项目不仅需要高强度、大规模的投资，而且还可能具有周期长、见效慢等特点，从而对于个别企业来说都可能成为“不能承受之重”。何况，有些科技攻关项目还具有公共物品性质，比如重大科技基础设施等。因此，自由贸易试验区以突破核心技术为目标的制度创新，亟待在创新科技体制改革中探索出新的经验模式，尤其是如何正确处理市场和政府的关系，充分调动社会各界的科技资源和力量，甚至是整合和利用全球创新资源，探索构建具有开放融合特征的自主创新体系，是自由贸易试验区进行制度创新的重要路径。

（二）有助于实施更高水平开放的制度创新实现路径

将自由贸易试验区打造成为连接国内大循环和国际大循环的“枢纽”，在畅通国内大循环的同时，还需要实现更高水平开放，为此，在具体的实现路径方面，自由贸易试验区的制度创新亟待在如下几个方面实现新突破。

1. 加强与高标准化国际经贸规则对接。为适应经济全球化进一步持续健康发展的需要，尤其是全球价值链分工深度演进的需要。当前，全球经贸规则正在朝着高标准化方向演进。为了能够更好地顺应乃至引领经济全球化发展，尤其是提高在新一轮全球经贸规则重塑中的制度性话语权，中国一方面要在全球经济治理体系完善中贡献中國智慧和方案，另一方面显然也要通过学习、借鉴其他自由贸易区和自由贸易港的做法，比如香港、迪拜和新加坡等经验做法，积极对标诸如CPTPP等高标准国际经贸规则。除了对标区域乃至全球推行的经贸规则外，诸如国际组织或者其他组织出台的具有重要参考价值和意义的标准和规则，同样也是我们对标的重要参考。比如，世界银行的营商环境标准等，就是我们自由贸易试验区打造更加优越的营商环境乃至进行国际比较时，需要参考和对接的重要标准，如此，才能打造具有国际化、市场化、法治化的营商环境。

2. 进一步加大贸易和投资便利化和自由化。促进贸易和投资便利化和自由化是经济全球化的重要内容和体现。客观而言，目前我们的自由贸易试验区在提升贸易和投资便利化等方面，做出了很多有益的改革尝试，形成了一些可复制、可推广的经验做法。但是与推动贸易和投资便利化相比，自由贸易试验区在推动贸易和投资的自由化发展方面，步伐相对较慢[14]。自由贸易试验区和自由贸易港的“自由”特征还未能得到充分体现。当然，导致这一进展相对缓慢的原因，仍然在于对自由贸易试验区的“赋权”程度还远远不够，“自主改”的“自主权利”下放还不到位，从而使得自由贸易试验区在进一步促进贸易和投资自由化方面被束缚了手脚。未来，自由贸易试验区应该在进一步加大贸易和投资便利化和自由化发展方面，被赋予更大的改革自主权，通过探索要素自由流动新机制、探索知识产权保护制度、探索知识产权惩罚性赔偿制度、探索内外贸一体化发展的体制机制，以及探索贸易新业态等，进行更大的力度改革。

3. 进一步增强全球要素的吸引和集聚能力。投资超越贸易成为当代经济全球化的重要特征，或者说，全球直接投资已经成为当代经济全球化运行的主要机制。而全球对外投资的本质从具体的实践看，其实是以资本为纽带的一揽子生产要素的跨境流动，只不过，在所有的生产要素中，资本的跨境流动性最强且规模最大，因此生产要素跨境流动中资本受关注的程度自然也就最高。然而，伴随以数字技术为代表的新一轮技术革命兴起，数据将成为重要的生产要素[15]。在此发展趋势和背景下，由于数据的自身属性和特性，可以预期的是，其必将成为继资本之后另一具有超强跨国流动性的生产要素。实际上，制度型开放的本质也是为了更好地促进商品和要素流动，尤其是促进生产要素包括高端和创新生产要素的集聚，如此，才能奠定高水平开放的要素基础。为此，自由贸易试验区的制度创新，要在外汇管理体制、账号体系、人民币国际化、人才政策等方面，围绕吸引和集聚要素的现实需求，深化改革尤其是增强改革的整体性、协同性，加强集成创新，破除深层次体制机制障碍，激发新发展活力。

参考文献：

[1]习近平. 在庆祝改革开放40周年大会上的讲话[N]. 人民日报，2018-12-19（02）.

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