中央林业改革发展资金绩效评价问题研究

○烟台市森林资源监测保护服务中心 孙中元 吕洪岩 宋 黎 杨德顺 聂 磊 徐 昕 曹蓉芬

近年来，随着生态文明进程的纵深发展，国家加大基层林业财政支持力度，最具代表性的资金类型是中央林业改革发展资金。中央林业改革发展资金是指中央预算安排的用于林业改革发展方面的共同财政事权转移支付资金。该项资金对提高地方林业工作者积极性、加快地方森林生态保护进程、维护地方生态平衡、保护森林资源有极大的促进作用。然而，在现实基层林业工作中发现，中央林业改革发展资金绩效评价存在的问题降低了资金使用效率，影响了基层林业工作者积极性。

一、林业改革发展资金绩效评价问题

(一)基层林业部门绩效管理评价意识弱

2019年以来，国家部委加强了中央财政林业改革发展资金使用监管，财政部、国家林草局出台的《林业改革发展资金管理办法》对项目申报、资金使用、绩效评价等进行了说明。绩效评价作为一项综合性强的新业务，基层林业部门工作人员对绩效管理理论和应用尚处于学习探索阶段，绩效管理经验不足、重视程度不够使得重视分配预算、轻视绩效管理的思维仍然存在[1]。其表现为项目申报盲目性强、缺乏对工作整体及长远的考量，对以往工作中存在的问题反思较少；林业改革发展资金项目执行中严谨性不强、绩效意识松懈；年度目标任务考核重视当年任务完成情况，对营林、造林、抚育等多年建设期林业项目工程后续情况关注较少；虽然主管部门对项目绩效管理评价重视程度逐年提高，但现实业务部门对项目绩效管理评价仍然持“完成任务”的消极状态，绩效评价理念尚未贯穿日常林业建设中[2]。

(二)项目执行和资金使用衔接有待加强

林业项目绩效评价工作包含法律法规、林业业务、财务会计、效益监测等多方面专业知识，项目内容涵盖了造林绿化、森林管护、有害生物防治、育苗、补偿等生态补贴项目。若相关业务知识不熟练，参加绩效评价的工作人员将很难完成林业改革发展资金绩效评价工作。张改英(2020)认为，开展绩效评价人员应是既懂林业知识、财务与审计工作专业知识，还需要充分掌握绩效评价政策、方法的复合型人才，才能够科学、合理、合规地完成绩效评价的全部工作，使绩效评价结果更加符合实际[3]。

2018年林业部门机构改革以后，基层林业与国土资源、规划部门有着不同程度的融合，导致短期内林业业务和财务会计缺乏有效衔接沟通，出现林业项目执行中出现偏差、绩效评价混乱的现象。以往林业项目执行、资金监管、绩效评价由专业林业财会人员操作，机构改革以后，随着人员变动使得绩效评价工作出现了短时间断层。张琴(2019)的研究指出，林业绩效评价存在绩效管理制度体系不健全、机构以及人员配备不到位的问题，绩效管理工作只能是勉强完成财政下达的任务，根本做不到精细化、规范化管理。

(三)绩效评价指标的可操作性待提高

绩效目标的设立是绩效评价最重要的基础环节，绩效目标的设立是否科学规范、能细化量化，直接影响后续绩效运行监控、评价等工作的有效进行。如表1所示，林业改革发展资金的绩效评价指标包括3项一级指标(产出、效益、满意度指标)、9项二级指标、35项三级指标，其中，产出指标基本属于定量指标，效益指标和满意度指标大部分是定性指标。定量指标中的任务完成率、造林成活率、管护补助标准等基层工作人员易把握、控制及收集相关佐证材料的指标；定性指标中森林抚育构建稳定森林生态系统(是否明显)、湿地项目区生态效益可持续性(是否明显)等不便于基层把握，还需要第三方进行评估，但对第三方资质、评估合理性尚未规定，且短期内规模不一的林业项目是否显著改善生态环境，仍然值得商榷。因而，张改英(2020)认为，在实际工作中，成本指标仅仅是按照国家补助标准作为成本指标，体现不了设计目的要求，成本指标设计不科学。

表1 林业改革发展资金绩效目标表

(四)绩效评价周期短

由于森林生产的长周期性，森林生态效益改变具有缓慢性，项目资金使用效益短期内难以兑现。以森林抚育绩效评价为例，1～2年内的林木生长量化绩效相对易于体现，但是林分结构优化、森林生态效益提升却难以细化量化。郑娟(2020)认为，年度评价与林业生产周期长的特点不相适应，如林下经济种植项目，生产周期一般为3～5年，一年时间的生态效益和社会效益难以测算[4]。针对当前多地发生的松材线虫病，王玲萍(2019)认为，松材线虫病的防治是一项系统性、长期性工程，通过3～5年的综合治理才能见成效[5]。当前仅凭一年两次普查森林枯死木数量、森林枯死木分布、松材线虫病分布范围等提出的防治技术措施，在管理上相对粗放。一些地方表面上看是完成了防治任务，但疫情面积不减少、枯死木数量不下降、防治绩效难以体现等问题依然存在。

(五)资金验收管理办法亟待更新

2012年，原国家林业局印发了《中央财政造林补贴试点检查验收管理办法(试行)》，对中央林业改革发展资金项目中造林补助验收进行了说明，明确了各级职责、规范了项目验收及资金使用。但机构改革后，中央资金监管及绩效评价加强，项目验收相对滞后，资金支付率不高，给基层林业绩效考核造成了较大压力。此外，目前绩效评价忽视了林业工作的特殊性，以造林工作多受气候条件影响为例，干旱年份的造林成活率及造林面积降低，而选择在第二年春季、雨季进行集中作业，但就当年造林绩效评价而言，有可能不符合林业生产实际。时间紧、任务重就会出现尊重林业、生态规律，但却违背绩效评价规则的现实问题，林业生产与绩效评价产生了矛盾。

(六)资金拨付滞后于项目开工

《林业改革发展资金管理办法》对资金预计数、当年任务下达计划、资金分配方案、下达预算等进行了详细的时间说明。按照该办法推算，中央资金从国家→省(市)→市→县级自然资源主管部门，时间已经是每年8月份，加之各种意外因素，资金到达县级自然资源主管部门会更晚。胡继平等(2016)研究发现，近几年，中央财政造林补贴试点资金计划下达时间多在每年的7-8月，但我国各地最佳造林季节依然是春季，秋、冬季造林所占比例不大[6]。资金计划下达太晚，错过各地最佳造林季节，直接影响造林工作的开展。对于需要编制作业设计的造林补贴和森林抚育工作而言，可能已经错过了最佳作业时间，甚至可能无法完成当年作业任务。有的地方任务会延迟至第二年春季，但会面临上年度绩效考核的压力。黄选德(2014)认为，中央、省、基层上报批复再层层拨转分配，造成资金拨付往往滞后于项目开工时间[7]。

二、林业改革发展资金绩效评价的优化建议

(一)提高林业工作者绩效评价的重视程度

林业生产工作和资金绩效考核工作是互相促进的，并不是矛盾的，并且随着生态事业发展，二者的联系将更加紧密。用好资金、加强监管能够杜绝腐败，提高资金使用效率，促进基层森林生态事业的稳步发展。在日常林业生产工作中，基层林业工作者应主动根据绩效目标表，做好档案归集及工作论证，确保林业改革发展资金执行到位，确实产生生态效益。

(二)加强部门间联动与协调

建议林业主管部门加强和财政部门、发改部门之间的联动；研发专项林业改革发展资金绩效监管软件；加强对基层的培训，提高评价效率，彻底减轻基层工作压力；针对机构改革后存在的部门沟通不畅问题，需要自然资源主管部门把握林业工作的特殊性、专业性，及时梳理业务确保绩效评价执行顺畅。

(三)提高绩效目标评价表的可操作性

鉴于基层工作繁杂，各地区基层林业机构在人员数量和人员素质上存在较大差异，工作人员在林业改革发展资金绩效评价上投入的时间、资金有限，建议国家财政部门及林业主管部门对绩效目标表进行适当调整，减少定性指标的设定，针对主要的定量指标进行考核设定，增加基层可操作性。

(四)更新完善林业改革发展资金验收管理办法

随着中央林业改革发展资金绩效评价工作的长期性、严肃性，建议国家和省级林业主管部门对林业改革发展资金验收管理办法做出适当调整。应充分考虑林业工作的长期性、特殊性，制定出综合考量基层林业生产实际的验收管理办法，尊重森林生态事业的规律，不要挫伤基层林业工作者的积极性。同时，因客观原因无法完成的林业改革发展项目，要完善资金退出、使用程序，保障项目的灵活性，保障资金流向可控、合法。

三、结语

通过中央林业改革发展资金项目的实施，林农造林、营林、护林的积极性显著提高，取得了明显的生态、社会、经济效益。中央林业改革发展资金绩效评价关乎到林业资金的有效配置，影响着林业生产的各个环节，可以有效地提高资金的使用效益，对今后资金使用产生积极促进作用，需要引起各方重视。林业预算绩效评价刚刚实施，实践中还有许多需要完善的地方，因此只有在实践中不断探索，才能更好地发挥资金的使用效益。