基于全生命周期绩效考核的PPP项目管理

摘 要：文章从PPP项目全生命周期绩效考核管理的角度出發，分析了PPP项目开展绩效考核管理的目的是：将绩效管理理念贯穿于项目管理工作全过程、建立PP项目管理执行监控体系和构建PPP项目绩效评价体系。阐述了基于全生命周期绩效考核的PPP项目管理的优化策略是：丰富PPP项目开展绩效评价的层次、优化PPT项目绩效评价流程、赋予PPP项目绩效评价指标权重、明确PPP项目绩效评价指标评分标准、PPP项目绩效评价指标评价方法和及时总结绩效评价经验并合理利用，为将来PPP项目的管理提供了参考。

关键词：PPP项目;项目管理;全生命周期

中图分类号：F811.3文献标识码：A文章编号：1005-6432（2022）15-0112-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.112

1 PPP项目管理概述

1.1 PPP项目内涵

PPP有多种释义：公私合营关系、公私机构合作、民营开放式公共服务、公共民营等，在欧美等各国都没有一个统一的解释。联合国开发计划署指出，它是指一种合作形式，主要包括组织政府、营利性企业和非营利组织三种。如果一个项目需要完成时，政府不会推脱责任，而是与各个部门共同承担其中包括私营部门，并需要区分清楚各个部门的责任和融资风险。欧盟委员会认为，PPP是指一种合作关系，其中只包括公共部门和私营部门这两个部门，其目的是公共项目或服务将被提供。

许多机构和专家从不同角度给出的PPP概念中，虽然PPP表述并没有完全一致，但可以看出PPP的一些共同特点：一是公私两者的联合。二是合作内容包括公共产品或其相关的服务。三是公私之间需要进行利益共享。四是共同承担相关的风险。

1.2 PPP项目特点

PPP项目具有参与主体多、行业范围广、周期长、专业复杂、投资额大、交易结构复杂等特点。现阶段，PPP项目的主体在项目的长期合作中，需要根据各自的职能和职责对PPP项目进行绩效管理。第一个“P”是在行政效率方面应该尽量提高，并且相关的质量和服务水平需要提高，降低一定的财政风险;第二个“P”主要是对社会资本的绩效管理最大化，为企业转型做准备，实现可持续发展。

1.3 PPP项目管理

PPP项目管理是指在一定限度的资源的前提下，政府、社会资本和项目公司需要利用一定的办法或者有关的理论，对完成项目的全过程进行合理地管理，如最开始要做计划，指挥和组织相关部门，如果想要追求最大化的公共利益，就必须从项目的开始到结束始终进行跟踪。

2 PPP项目开展绩效考核管理的目的

2.1 将绩效管理理念贯穿于项目管理工作全过程

绩效管理是根据设定的目标，通过设定一系列方法并对其进行评估而实现既定目标的管理。国外相关的绩效部门对其解释为：“所有设定的信息都是为绩效目标服务，合理的对相关资源进行配置，如果在配置过程中有误差或者冲突时需要对预先设置的目标进行改变，从而最终实现目标的管理。”

2018年，国家相关部门印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，尽快建立和完善有关的预算绩效管理体系，使其覆盖范围更大更广，合理地对相关资源进行配置并提高其效益，增强国家有关部门的公信力和执行力。

政府绩效管理的主要工作内容有预算绩效管理。预算管理模式以支出结果为导向，根据党中央和国务院大学对加强政府绩效和预算绩效管理的一般要求，应加强预算支出的责任和效率，逐步建立以绩效考核为手段、结果应用为保障的绩效导向体系，完善预算管理，优化资源配置和控制是以节约成本为目标的中国特色预算绩效管理体系，提高公共产品质量和公共服务水平，涵盖所有财政资金，贯穿预算编制建设、实施和监督的全过程。

党的十九大报告指出“完善相关的预算制度让其更加透明更加科学更加全面，加强绩效管理”，这与科学发展观的相关内容相契合，也符合行政体制改革的相关措施。

如果要想实现有效的绩效考核管理，那么需要对项目管理理念、模式、管理手段和配套政策进行创新，只有这样才能更好地使全过程绩效考核获得发展，这也是以后PPP项目的发展方向。只有将科学的理论指导与不断地创新实践相结合，才能更好地进行全过程绩效考核。提高投资决策相关的能力，增加工程建设组织模式，促进高质量发展，是建筑业健康发展的必然要求。PPP项目的回报机制主要包括政府有关的支付机制、相关的补贴机制，以及必需的用户支付机制，但是这些都应该权衡一下政府支出效率。要用公共服务绩效相关的结论去评价政府支出责任的履行情况。PPP项目应该包含相关的预算绩效管理，以激励相容绩效目标为指导，提高质量和效率，对PPP项目实施范围更大的绩效监督。公开有关预算支出的情况，建立“目标预算、质量效益”制度，完善“预算执行”制度，预算绩效管理机制的全过程是对预算完成情况的监控，即“评价结果的反馈，反馈结果的应用”。

在项目采购之前要进行一系列的工作，比如有关工作的识别，项目可行性分析，相关的审批情况，采购目录的咨询，对所有采购前的工作进行细化和分工。从最开始阶段就要使用全生命周期管理，打破以前有关的建设理念，从满足未来运营的角度考虑项目建设的区位、规模、内容和投资;实现政企合作的目标，提高资金使用效率和公众满意度;开展项目风险管理，以保证PPP项目投资决策的正确性和可行性;提高相关产品质量和项目的服务水平，涵盖所有财政资金，贯穿预算编制建设、实施和监督的全过程，提高工程的使用功能和质量;政府有责任和义务提供公共产品和服务。

项目执行阶段包括建设期和运营期。根据制定的公开方案，检查预定绩效达标情况，并写入有关的报告中。为减少政府的债务负担，提高相关产品质量和项目的服务水平，确保公众不受损失，政府应该定位好在PPP项目中的角色。在项目的全生命周期中要不断创新相关的监督与考核机制。

项目移交阶段，根据在项目的全生命周期中绩效监控的报告，并对该项目作出最终的综合评价，包括有关的成本效益、可持续性、相关的模式应用等，根据评价结果编写PPP项目报告。通过提高公共产品质量和公共服务水平，有序规范PPP项目移交阶段。

2.2 建立PPP项目管理执行监控体系

针对PPP项目管理相关的执行监控体系在建立的过程中以目标为参考，实时监控PPP项目进展情况，研究PPP项目管理方面的资金使用情况和评价其效率的高低，评价在执行过程中相关的目标运行情况，纠正管理偏差，促使完成PPP项目管理目标。

2.3 构建PPP项目绩效评价体系

建立PPP项目绩效评价机制，针对PPP项目全过程需要整理出所有的信息，研究有关PPP项目绩效目标的考核方法与运行情况，对执行情况、执行效率做出评价，提高PPP项目的实施效率和效果，促进其对发现的问题进行总结和改进，不断提高公共服务质量和水平。

3 基于全生命周期绩效考核的PPP项目管理的优化策略

3.1 丰富PPP项目开展绩效评价的层次

一是PPP项目要定期进行绩效评價。综合评价一般分月、季、年进行。项目管理和运行情况需要对绩效考核进行反映。二是PPP项目建设到中间阶段进行考核。除了项目定期进行绩效评估以外，每隔一段时间还要进行中期考核，其中包括资金使用情况、运行情况以及相关的服务情况。针对出现的偏差要及时采取相应的应对措施。三是移交后的项目还要继续进行评价。考核结果对于未来PPP项目管理具有重要意义。

3.2 优化PPP项目绩效评价流程

PPP项目绩效评价过程一般包括编写相应的绩效评价方案、找出评价标准、比较出更好的评价方法等。针对整个流程进行优化，主要策略和方法包括平衡计分卡、逻辑框架法、模糊物元法。

3.3 赋予PPP项目绩效评价指标权重

在评价指标体系中，不同的指标所占的比重不同。为了准确的真实的反映实际情况，对不同的指标赋予不同的权重，这个过程非常重要，它直接会影响到最终结果是否准确，更影响PPP项目绩效评价的质量。权重本身非常客观地表达出相应指标的属性。

在确定PPP项目绩效评价相关指标的权重大小时，要根据其指标重要程度来定量确定，以体现不同指标在评价中的作用。德尔菲法、经验估计是确定指标权重最常用的方法。

3.4 明确PPP项目绩效评价指标评分标准

绩效评价指标大体有两种相同原则和自身特性。相同指标原则应该通过相应的程序、投入与产出比、最终的结果等几个环节定义为一级指标，通过项目收益情况、使用率、大众认可程度等定义为二级指标;自身特性指标是联系每个PPP项目本身的情况、预算绩效情况定义为三级指标。

PPP项目绩效评价指标标准是指检查项目绩效目标与项目实际完成程度的对比。这就需要针对不同的PPP项目情况制定不同的标准，但还要结合相同行业的情况以及有关专家的意见。大体包括：①行业标准，可以对比国家有关部门制定的数据来判定。②规划标准，以项目本身制订的目标、计划以及开始的资金情况设置最开始的评价标准。③历史标准，对比同一属性的历史数据制定。

3.5 PPP项目绩效评价指标评价方法

PPP项目绩效评价的具体方法包括成本效益分析法、比较法、因子分析法、公众评价法等。绩效评价方法的选择需要坚持定量优先、简单有效的原则。假如在定量的基础上不能很直观地反映项目绩效情况，就去定性的研究项目绩效评价，进而提高相关的评价正确率。根据评价对象的具体情况，可以采用一种或多种方法进行绩效评价。①成本效益分析是指在一定的时间范围内，统计支出情况与收益情况，并且对其数值进行比对，从中得到相应的评价结果。②比较法是指统计支出的来源不同，比如部门不同、地域不同，再通过使用效果、以前收支情况，来确定绩效目标的评估情况。③因子分析法是通过研究判断外部因素和内部因素的情况，评价绩效目标真实情况。④公众评价法是通过对大众的调查情况再结合专家相关的评价意见等对当前项目进展情况进行评价，进而得到绩效目标。

3.6 及时总结绩效评价经验并合理利用

通过对PPP项目预算绩效管理有关情况分析，有关部门针对相关的情况得出一定的经验，建立相应的制度和完善必要的措施，从而达到提高PPP项目管理水平，并且强化相应的责任，最终降低支出的目的，用得到的结论来指导未来PPP项目的有关预算。包括：①将绩效评估结果应用于政府支出预算。②平常的工作中必须利用上绩效考核结果，并且让其指导日常预算，完善相应的反馈体系，重视绩效考核结果对未来的工作的参考，发现问题后要及时向有关部门反馈，并针对相应问题进行改正，这可以为提高公共产品质量和公共服务水平提供重要依据。③在项目的全生命周期中要不断创新相关的监督与考核机制。同时，建立PPP项目绩效评价结果信息公开机制，加强社会监督。

4 结论

PPP项目投资额大、合作周期长、专业多、交易结构复杂，PPP项目全生命周期管理改变了传统项目设计与建设脱节、建设与运营分离、分段管理、不趋同的弊端。

PPP项目全生命周期管理是从项目目标确立、建设理念、行为过程和结果应用等方面建立起来的，全生命周期管理的核心理念是引入第三方专业机构，提供规范化、系统化、整体化、持续性的技术支持为PPP项目的整个生命周期提供咨询服务。全生命周期绩效评价体系给PPP项目的社会投资者带来了机遇和挑战。通过实施PPP项目的全生命周期管理，促使在投资前进行全方位的规划，投资后进行更精细的管理，可以不断提高项目风险的可预测性、可控性和可评估性，进一步提高项目的整体综合效益。

研究PPP项目管理方面的资金使用情况和评价其效率的高低，评价在执行过程中相关的目标运行情况，纠正管理偏差，促使完成PPP项目管理目标为减少政府的债务负担，提高PPP项目质量和服务水平，确保公众不受损失，政府应该定位好在PPP项目中的角色，优化公共资源配置，节约公共支出成本，这完全符合PPP模式的政策导向和本质。

参考文献：

[1]陈玲.基于PDRI的PPP项目全生命周期管理评价研究[D].福州：福建农林大学，2018.

[2]杨武厂.基于全生命周期绩效考核的PPP项目管理模式[J].建筑，2020（9）：79-80.

[3]张甜. 基于全生命周期的地方政府公益项目PPP模式研究[D].南京：东南大学，2019.

[4]杨武厂.基于全生命周期绩效考核的PPP项目管理模式研究[J].施工企业管理，2020（6）：69-71.

[5]王梓琳. PPP项目全生命周期跟踪审计优化研究[D].重庆：西南政法大学，2018.

[作者简介]覃志勇（1982—），男，汉族，湖南常德人，本科，研究方向：工程咨询。