社会治理体系现代化：一个概念的再探讨及其意义

姜 艳，陈 静

(川北医学院 管理学院，四川 南充 637000)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在中国特色社会主义新时代背景下，重新阐释社会治理现代化意涵与内容对于推动国家治理体系和能力现代化，实现我国社会主义现代化具有重要的理论和现实意义。可以说，社会治理体系现代化成为学术界必须进行回应与探讨的时代议题。

一、社会治理体系现代化的概念再探究

(一)社会治理与现代化

现代化就是社会有机体不断复杂化的过程，它经过不断的分化与整合而形成经济、政治、文化与价值观多元化的现代社会。艾森斯塔德曾使用分化与整合的框架来研究现代化，“首先是形成一种社会结构，它既包含各种社会结构的分化与变形，又包含着持续变化的结构形式、活动和问题，以及持续变迁和制度变革的倾向。”[1]现代化的持续推进，在生产、教育和政府组织中的一串串彼此关联的社会行为越来越成为社会的有自制力的、自我中心和自我推进的子系统，[2]并进一步衍化出更多更专业的社会机构。伴随着社会系统的不断分化，社会自组织大量出现，依靠以往的至上而下的权威控制或市场中介的无为而治来协调诸多复杂的组织和系统出现了困境，“社会治理”便应运而生。社会治理理论来源于社会系统整合的思想。[3]社会系统整合目标的达成不是依赖于国家或政府的强制，而是强调社会系统的各个组成部分自主运作和协调而建立起有序关系。社会治理是在国家与社会的关系变迁中成长起来的话语体系和社会建设活动，它反映了国家与社会的关系的本质转变，由国家对社会进行管理和强制走向社会和国家进行平等协商与合作。

从建国到改革开放前，我国实行以社会主义生产资料公有制为基础的计划经济体制，国家通过“单位”制的城市管理和“公社”制的农村管理，有效达成了对经济和社会的控制与整合。社会结构分化程度很低，社会阶层构成较为简单，国家意志与集体共同利益将个体统络进共同体社会之中。改革开放后，经济体制的改革推动我国社会条件发生结构性巨变。随着单位制社会的解体，国家对社会的控制减弱，社会独立性增强，社会主体不再被紧紧束缚于单位和集体之中，而是以个体化形式涌入市场。社会分化和流动性加剧，社会体系封闭状态被打破，逐渐形成开放型社会，社会关系、网络与资本不断演化和重组，一个多元化社会逐渐形成。伴随着社会分工和专业化进一步推进，人们在不同地区、行业、部门间不断变动，他们在思想观念、地位声望、生活方式、文化认同等方面差异性逐渐增加，这带来了人们在价值观念和利益取向上的多元化，促进了社会阶层的分化，而利益群体和阶层的分化，为社会联合提供了新要素。社会各部门、利益群体组织网络，社会自组织大量涌现，力量日渐强大，社会的自主性和自治能力大大提升。传统自上而下的社会管理方式在满足人们日益多元化需求和利益诉求、协调相关利益群体的利益冲突、维护社会稳定等方面渐显不足。相反，通过自下而上的治理途径发挥社会自组织力量，促进了国家和社会的互动、协商与合作，带来了双方的共赢与社会的和谐稳定。自此，在从“总体社会”向“多元社会”“封闭社会”到“开放社会”“传统社会”向“现代社会”的转型中，中国国家与社会关系也进入了由“单方面塑造”向“双方积极互动”、从“对抗冲突”向“有效合作”的新时代。[4]

总而言之，国家和社会关系的合理性对于社会治理现代化具有优先性的地位，社会治理现代化便是实现国家和社会关系的良性互动，这就要求国家和社会之间边界清晰，责任明确，同时能够通过有效合作机制达成对社会的“良治”，而这一目标的达成依赖于社会治理体系的建构和创新。

(二)社会治理体系现代化内涵及创新

根据俞可平观点，治理体系有两个组成部分。一是治理的基本机制，机制被定义为各行为主体的身份和意义以及它们之间的活动框架的规则、规范和原则，即协调各行为体的“游戏规则”。二是组织的治理,即“为管理治理体系而创建的物质单位”。治理基本机制与治理主要组织之间相辅相成，前者确立组织的身份和行动的范围，而后者则落实并将机制转化为行动。[5]童星认为，体系就是体制、法制与机制的总和。[6]体制反映的是一个主体内的结构和不同主体间的关系；机制反映的是运行的机理和动态的过程，其要素主要是运行的动力、程序和路径；法制反映的是运行的规则和矛盾的协调。从治理过程来看，社会治理体系需要突出治理中的主体、机制的互动，及解决社会问题和化解社会矛盾的方式和过程。[7]简而言之，社会治理体系主要内容可简化为治理主体、治理的原则及治理的方式和路径。社会治理体系的现代化意涵是指社会治理主体的身份和意义、责任权力的划分和确定、主体结构及主体间关系建构，以及社会治理的方式和路径都需要紧紧围绕实现国家和社会良性互动、共生共存这一治理目标。

1.社会治理主体结构

由政府、市场、社会组织和公民组成的社会治理主体结构中，政府占主导地位，在组织体系中享有行政权力；市场能通过价格、供求、竞争来实现资源的有效配置，从而弥补政府不足；社会组织作为政府与公民联合桥梁，能够充分发挥主体的广泛性、治理渠道多样性与形式的灵活性，激活了社会活力，有利调节政府与公民间互动；社会治理的目的是实现人民群众的利益，因此在社会治理中公民的主体地位得以体现。

促进国家和社会良性互动，建构“强国家、强社会”关系模式，是实现合作治理的关键，也是推进社会治理现代化前提条件。然而，国家与社会难以达到相互制衡、共生共存的治理最佳形态，因而，构建国家与社会、政府与公民关系调节的中介机制成为必需，这一中介机制便是政党。由于政党本身就是一个超大型的社会组织，它具有一般社会组织所缺乏的超大规模的政治能量和社会效应，因而政党是保障公民社会独立于国家政府的重要组织形式。同时，政党又是以执掌政权、参与政治为目的，实际上又履行了一部分正式的国家与政府组织所无法履行的政治功能。[8]另外，西方治理理论强调社会自组织功能和自治网络重要地位，却忽视了政府对社会的责任，使得政府逃避责任或寻找替罪羊，最终导致治理的失效，强调政府对社会治理的责任便成为有效治理的重要条件。因而，推进我国社会治理体系创新，要强调政党和政府在社会治理中的地位和作用，这既是对西方治理实践经验的吸取，更是立足于我国“真实场域”。当下中国，“前现代、现代与后现代三期叠加，构成中国道路和中国话语非常独特的历史语境”，[9]如何有利应对凸显的社会结构性矛盾，统筹各治理主体治理行动，整合多元的利益诉求，成为社会治理需要考量的重要因素。我国的社会治理结构是在中国共产党领导下、政府负责、民众参与的一种主体结构，其中党委、政府、社会和公众四个主体彼此协调。坚持党的领导地位，强调政府对社会治理的责任，并非是对社会组织和公民参与权力的限制，相反，它主要目的是为保障社会组织与公民平等参与权力和机会。

2.社会治理方式和路径创新

社会治理方式和路径的改进与创新同样需要围绕国家和社会良性互动、共生共存这一社会治理现代化本质而展开。习近平总书记明确指出治理和管理之间的差别，改进社会治理方式，要转变政府大包大揽的模式，将传统的政府包揽转变为政府主导，社会主体共同参与的新模式；坚持依法治理，从管控规制向法治保障转变；坚持综合治理，从单一手段向多种手段综合运用转变；坚持源头治理，从根本上解决矛盾、防微杜渐。[10]中国社会治理的良好实践分为自治、法治、德治三个模式，而笔者在此基础上提出“心治”模式。心治体现了我国社会治理坚持“以人民为中心”的宗旨和原则，提升社会心理服务需求以满足人民美好生活的需要和向往，将实现人的全面发展作为社会治理最终追求的目标。以上每一种模式皆有其效度，也有其限度，因而，将四种模式结合起来进行研究，探索新的社会治理路径具有重要的意义，其中，自治是核心，德治是支撑，法治是保障，心治是动力，四位一体，重构新时代社会治理体系(见图1)。

二、重构社会治理体系：自治、法治、德治、心治的统一

要实现自治、法治、德治、心治的统一，一方面依托公共精神和良好道德风尚的支撑，另一方面需要借助现代法治思维和法治手段。同时，还有赖于广大人民群众将法律制度、道德规范与集体规则内化于心。社会治理是一个整体性、系统性过程，它需要将自治、德治、法治、心治“四治”进行融合和有机统一。

图1 社会治理体系现代化内容结构

(一)以自治为核心，筑牢现代社会治理制度支撑

实现社会治理的现代化转型，有赖于社会自治的实现和高度发展。[11]十八届三中全会《决定》中，首次提出了“社会自我调节”“居民自治”“良性互动”等概念，社会自我调节概念的表述意味着国家对社会自我运行和自我管理能力新的认识与承认。社会治理就是以社会组织或团体的身份，通过平等、自愿、协商的原则来对社会事务进行自治。社会自治对于中国现代化进程推进具有重要意义，“中国现代化两难症结真正的和根本的要害，在于国家和社会二者之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的、自治的结构性领域。”[12]新中国成立后，由于历史和现实基础的原因，政府一直扮演着主导者，甚至是单一性力量的行政角色，社会组织与个人力量弱小，处于被领导和管控地位。整个社会结构表现为力量悬殊的两极，一方是强大的、无所不包的政府，一方是弱小的、缺乏独立自主的市民社会，企业和个人没有主体地位，只能作为行政的附庸。[13]改革开放以来，伴随着经济发展，社会结构就发生了变化，一个相对独立的市民社会成长起来。然而，在自治实践中，部分政府人员仍存有官僚意识，坚持独断专制的行政作风；社会组织发育不良，能力不足，难以在社会治理中发挥自治作用；公民意识薄弱，缺乏参与的主体意识与责任意识。

推进自治，就需要国家与社会应各自边界明确、各负其责，国家权力有意识和选择性地从社会领域退却，为社会独立发展提供更多的空间。同时应发挥好党委和政府的作用，培养社会自主、自治和自我调节的能力，激发社会活力，使社会能够在有序竞争与合作中实现自主创新。具体而言，首先明确政府职能与权力的边界，政府坚持向社会放权，将权力进一步下放给企业与社会组织，建立服务型政府；保障宪法规定的公民言论、集会与结社的自由和权力；加强基层群众自治制度建设，保障基层社会组织与公民自治权力。其次加大发展和扶持社会组织，将一些公共服务交给对应的适合的社会组织来承担。最后加强公民意识教育，注重公民主体意识、权力意识和参与意识的培养，激发居民群众参与治理的积极性。

(二)以德治为引领，营造现代社会治理良好风尚

涂尔干认为，由“机械团结”的传统社会进入“有机团结”的现代社会，面临着集体意识(道德良知)弱化危机，集体意识对个人控制力越来越弱，从而产生道德失范社会问题，对社会秩序和稳定带来极大的消极影响。他提出创建职业共同体，强化职业团体意识对个体行为的规范。滕尼斯坚持现代社会复合体观点，他认为在现代社会，无论是现实中还是精神上的，传统的因素都不会完全消失，现代社会是一个包含着原始、传统和现代社会的多种因素的复合性结构。[14]可见，道德规范对个体行为和社会秩序的重要影响以及传统社会文化和道德规范对现代社会的价值。地方传统文化和伦理道德在经历现代化和市场化强烈冲击下，依然存续着本土性以及其所蕴含着的传统文化资源，如在传统地方自治中发挥着重要作用的乡贤文化仍然在基层社会治理自治中发挥着重要的作用。[15]同时，值得注意的是，涂尔干提出的强化职业团体意识有可能会削弱人们的普遍主义价值观，从而带来新的道德问题，如小团体主义和本位主义。因而，加强德治，一方面要思考如何建立体现全社会人民利益与价值诉求的道德秩序，另一方面需要借鉴与发扬我国传统道德规范精髓。

实现德治，就需要在基层治理实践中，充分发挥乡规民约、当地习俗、道德礼仪的作用，使得人们在日常生活中获得自觉产生自律，从而达到“从心所欲不逾矩”，形成良好的精神和道德风气。

(三)以法治为保障，夯实现代社会治理基石

法治是实现国家与社会有效互动和走向社会治理的基本保障。法治是现代社会秩序的基础性保障力量，它提升了社会治理的有效性和合法性，社会治理的法治水平是决定其现代化水平的关键变量[16]，没有法治，社会治理实践与目标便难以达成。社会治理的多元主体性决定了政府只是参与治理的一方，运用传统自上而下的命令方式，处理政府和社会组织、公民的关系，已经不再适用，政府角色需要发生转变，由社会的控制者转变为服务者。然而，在社会治理实践中，基层政府工作人员在管理(治理)理念和方式上转变不到位，“官本位”传统思维使得他们仍以“当家人”“统治者”身份自居，在管理上倾向运用行政强制力量，因而需要法治力量规范政府主体行为。同时，社会治理的多元主体，带来了利益主体的多元化和利益主体间的冲突，政府与社会组织之间、政府和社会组织各内部之间、个体与集体之间利益矛盾难以协调。法治作为一种强制的、平等的与权威的外在力量，有利地调控着社会治理主体间利益，促进社会的整合和社会秩序的维持。

促进法治，一是要加快社会治理领域的立法工作，实现科学立法，让公民权力合法化。二是坚持严格执法，把各项社会治理活动纳入法制轨道。政府严格执法，建设法治政府，提升政府服务质量。三是坚持公正司法，要不断完善司法管理体制和司法权力运行机制。四是增强全民法治观念，实现全民守法。

(四)以心治为切入点，打牢现代社会治理心理基础

同德治一样，心治作为一种柔性治理方式，通过“由内而外”的方式发挥着作用。然而，心治更为注重立足于治理主体而非治理客体的立场与角度，尊重并顺应治理主体社会心理和个体情感等因素，注重对个人或群体的内在引导，从而形塑个人和群体外在行为。罗西瑙认为秩序维持的众多模式中是在三个基本层次上展开的：观念的主观层次，包括精神状态、信仰体系、共同价值以及行为者是否做出反应而预先过滤各种政治事件的态度或认知模式；行为的或客观的层次，行为者通过有规模、模式化的行为表达他们对于观念的理解；行为者集团的和政治的层次，活动或主流秩序中更为正式和组织化的内容，为体系中各行为体创立的制度和规制。[17]秩序是不同观念来源、行为模式以及政治制度相互作用的结果。心治是社会精细化治理的独特途径，它的特点在于通过更细致的服务工作使人们获得心态调整和心理建设，提高人们基本心理素质，从而为具体治理措施的顺利实施提供更为良性的心理基础。[18]

推进心治，一是积极培育和践行社会主义核心价值观，要落实到经济发展与社会治理之中，要深入渗透到人民生活实践之中，要与人民生产和现实利益相连，从而获得人们对社会主义核心价值观的认可。二是加强社会心理服务体系建设。要建立健全社会心理服务机制，坚持因人施策与因情施策，创新服务内容与方式；健全心理疏导机制，让群众诉求能够得到表达，群众情感拥有合法宣泄的渠道，要倾听民意、懂得民心，疏导民众不良心理；建全危机干预机制，制定心理危机干预应急预案，以高效应对突发性、群体性重大事件。

三、构建现代社会治理体系的启迪意义

(一)“四治”良性互动和有机统一，推进社会治理现代化实践

社会治理体系现代化探讨要注重对实践的指导作用，出于这一实践旨趣，本文侧重从社会治理的方式与路径角度来探讨社会治理体系现代化内容结构，提出自治、法治、德治、心治有机统一。社会自治是社会治理的核心和基础，它是保障国家和社会良性互动，社会实现自我调节、自我运行和自我管理的关键，是实现社会治理现代化转型的前提。相较于社会统治和社会管理，社会治理手段由强制逐步走向柔性。手段的柔性化，更像是综合运用“法”“理”“情”三种方式，[19]依靠的是参与主体的“同意”与“联合行动”。法治与德治更多地从客体角度进行的治理，即一种外在强制力量对治理对象的规制与管理，而心治与自治更多地立足于治理主体的治理方式，它能够体现在社会治理中的主体互动过程。自治、法治、德治、心治之间形成良性互动并有机统一在一起，将形成社会治理强大合力。

实现“四治”融合和有机统一的关键在于推进社会治理现代化过程中增强治理主体的自觉性，在实践过程中逐步形成并内化成为一种行为调节机制。自治实践需要国家对社会进行松绑，为社会自治释放更广空间，政府需要加快职能转变，进一步简政放权，最大限度降低对微观事务的管理，激发社会组织活力。社会组织和人民群众在自治过程中需要注重个体与集体利益的平衡，将集体利益自觉放在首位，具有集体意识和责任担当，以理性合法方式满足自身需求。法治和德治不是简单的强制与灌输，而是提高全民法治意识和道德自觉，即将治理相关法律制度、道德规范和集体规则内化于心，从观念上对公民进行行为塑造，从而达到和谐社会秩序的治理目标。这需要心治发挥功能，立足于治理主体立场，尊重并顺应治理主体心理和情感等因素，注重对个人或群体的内在引导。总之，通过“四治”良性互动和融合，推动社会治理体系创新，以获得社会治理效益最大化，同时“四治”融合将更有效地维护社会秩序，化解社会矛盾，增强人民群众的安全感和幸福感。

(二)新时代社会治理体系进一步明确了社会治理现代化目标和方向

党的十九大报告提出了社会治理现代化目标——打造共建共治共享的社会治理格局。如此，方能达到社会安定有序、充满活力目标。共建共治共享就是在党的领导和政府指导下共同参与社会建设和社会治理，共同分享社会建设和社会治理的成果。[20]而“四治”融合有助于打造共建共治共享的社会治理格局。

社会治理是以政府、社会组织与公民为治理主体，坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”治理主体原则，围绕社会问题与公共事务而展开以化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力为目标导向的治理活动。因而，从社会层面上，社会活力、社会公平和社会秩序是社会治理的目标，社会秩序是社会治理的基础目标，社会公平是社会治理的根本目标，而社会活力是社会治理的长远目标。从个体层面，满足人民日益增长的美好生活需要是社会治理的宗旨和最终目标。现代社会治理中，回应民众对美好生活的诉求，在自治、法治、德治、心治过程中，坚持“以人民为中心”，实现人民群众最根本的利益，将创新社会治理与满足居民群众需求紧密结合起来，以增进民生幸福为最终落脚点，不断提升人民群众的获得感、安全感、幸福感。

(三)社会治理体系现代化有利于建构社会治理评估指标体系

建构科学的社会治理评估指标体系有利于衡量当前社会治理现代化发展阶段，发现有效经验形成失范效应，同时对实际工作者明确未来工作任务和要求具有重要的意义。[21]有学者指出，现有的社会治理评估指标体系研究相对成熟，但也存在如下缺陷：一是多以政府为评估对象，以政府治理为评估内容，而对政府以外的其他主体为对象的评估涉及较少；二是评估体系大而全，可操作性较差，难以作为评估标准引领社会治理现代化。[22]因而，社会治理评估对象除了政府以外，还需要对社会组织、公众等治理主体进行测量。同时，社会治理评估指标体系的建构不仅需要反映社会治理过程的可预测性，也需要体现社会治理的有效性，这可以从社会治理过程性和效能性两个维度建构社会治理评估指标体系。

社会治理过程性评估指标体系可从自治、法治、德治、心治的治理过程来建构类型指标。自治过程指标的建构需要一方面考量国家为社会组织和公民进行自我治理创造的制度环境与进行的行为引导，包括党建引领、服务型党组织建设、政府职能转变、公共服务供给、社会组织培育等指标；另一方面需要考量社会组织和居民参与和治理状况，具体为社会组织参与能力、社区居民自治、居民参与选举、居民参与公共决策等指标。法治过程指标体现国家依法治国，社会依法自治过程，包括了政府执法规范化、法律服务人才队伍建设、社会法治氛围、社区居民民主选举等指标。德治过程指标体现“柔性”治理，通过道德教化和引导实现社会“良治”，可包括社会主义核心价值观培育、德治氛围建设、礼仪习俗和乡规民约建设等。心治过程指标体现了社会治理精细化和人性化，使人们获得心态调整和心理建设，提高人们基本心理素质以及满足人们日益多元的心理服务需求，可包括心理评估、情绪和压力自我管理、心理辅导、应急与危机心理干预等指标。社会治理效能性评估需要以社会治理现代化作为目标靶向。社会治理现代化体现在两方面：社会层面体现为社会秩序、社会公平和社会活力目标达成情况，具体包括了社会稳定状况、社会治安状况、居民收入差距、贫困指数、基尼系数、社会组织发展情况、社会信任度等指标；个人层面表现为个人美好生活愿景的实现状况，包括了公民的获得感、安全感、幸福感等指标。