土地混合利用视角下的轨道交通TOD规划策略研究

文／王蕊 大连地铁集团有限公司 辽宁大连 116000

引言：

国内各大城市先后进入了轨道交通大规模建设时期，以公共交通为导向(Transit-Oriented Development,TOD)的轨道交通沿线土地综合开发，成为各轨交城市的建设热点。TOD开发对于土地节约集约利用、完善城市功能布局、促进低碳发展，具有十分重要的意义。现阶段国内对TOD的认识和理解存在一定偏差和误区，甚至有片面的认为地铁站点综合体开发就是TOD发展模式。提到TOD规划并没有统一的标准，TOD规划名目繁多，有TOD综合开发研究、场站一体化城市设计、综合开发项目控制性详细规划等不同类别，存在重视项目实践，忽视规划研究和编制的倾向。

TOD发展模式通常集商业、办公、居住、交通设施于一体，具有典型的土地混合利用特征。但TOD开发并不是简单的空间混合，需要在规划策略、空间管理、轨道建设资金筹集等多方面进行深入研究。本文以TOD这种特殊的土地混合利用类型为切入点，探讨相应的规划思路，提出构建TOD规划编制体系、健全TOD综合开发配套政策、完善技术标准等方面的建议，供同行交流参考。

1、TOD模式下土地混合利用的概念内涵

1.1 土地混合利用的概念

土地混合利用在规划理论和实践中被广泛提及，广义的土地混合利用是指区域所需的各种功能在同一空间内系统性的结合。狭义的土地混合利用是指同一地块或建筑物中有两种以上的使用方式。美国城市土地学会定义的土地混合利用必须至少包含三种相互兼容补益的功能，并且每一种功能都应该是可以吸引大量用户的基本功能，而非为基本功能服务的附属功能[1]。

土地混合利用是TOD发展模式的重要特征之一，TOD发展模式是以站点为核心，强调居住、办公、商业、公共空间等用地的混合使用，与公共交通设施形成有效整合的一体化社区，从而集约土地利用，实现土地利用多样性，引导城市空间有序增长[1]。

1.2 土地混合利用的基本特征

土地混合利用强调功能的集聚与协同，注重高密度、高强度开发，功能集聚与高强度开发是土地混合利用的基本特征，也是提高土地使用效率的有效途径。

TOD规划的基本原则为3D 原则①即高密度开发（Density）、多元化土地利用（Diversity）和良好的设计（Design），其中多元化土地利用和高密度开发是土地混合利用基本特征的体现。由3D 原则衍生出来的5D 原则②、八原则③等多种表述，均注重多元化土地利用和高密度开发，其中八原则关于高密度开发的表述更为客观，即“将土地开发强度和公共交通承载力相匹配”，在TOD规划中应该引起重视。

1.3 土地混合利用的空间尺度

土地混合利用可以发生在各种空间尺度，比如城市、片区、街区和建筑单体等。如果按照区域、街坊和地块三个层面划分，土地混合利用发挥的作用有所不同。区域层面的土地混合利用重在完善区域功能，优化空间布局结构。街坊层面的土地混合利用主要是围绕街坊的功能定位、周边用地性质和现状，确定可复合的功能和组合模式。地块层面的土地混合利用主要是水平方向的用途混合、垂直方向的地上地下空间利用和建筑复合使用[2]。

2015年住建部发布《城市轨道沿线地区规划设计导则》，将TOD规划分为城市、线路和站点三个层面开展。土地混合利用在不同空间尺度发挥的作用有所不同，是TOD规划研究的重要因素。城市层面强化公共交通支撑和引导城市土地使用的开发模式。线路层面确定轨道沿线片区与站点周边地区的功能定位、建设规模、交通设施及其他公共设施等要求。站点层面以促进轨道站点核心区地上、地下空间的一体化利用为主[3]。上述设计导则强调不同空间尺度下土地混合利用所发挥的作用，为构建TOD规划编制体系打下了基础。

2、土地混合利用的TOD规划管控策略

2.1 功能混合

功能混合的规划策略通常是采取定性、定量两种方式，定性即规定地块内的允许开发的用途，定量即规定允许用途开发的比例。

卡尔索普为TOD规划提出了各类型的用地比例，以社区型TOD为例，公建用地占10%-15%、商业中心占10%-40%、居住占50%-80%[4]。《城市轨道沿线地区规划设计导则》根据不同站点类型提出允许开发的用途，针对枢纽站④鼓励商业、办公、会议、酒店娱乐等功能，不鼓励居住功能开发；针对中心站鼓励商业服务业、商务办公、公共管理和公共服务等功能，居住功能受到一定限制，可以兼容公寓等集约型的居住功能，但开发规模不得超过建设总量的30%[3]。各地编制的TOD规划中对功能混合也做出相应的要求，如珠三角城际轨道交通场站综合开发规划-北滘站，规划多种类型的混合用地，如交通设施与酒店、商业与住宅、文化设施与商业等。同时规定，在核心区范围内各类混合用地的面积应占建设用地总面积的60%以上[5]。

2.2 土地使用权

功能混合必然带来土地使用权的多样化，在空间布局混合的背后是土地使用权的混合，需要研究相应的土地使用权管理措施。针对TOD开发项目而言，在平面和垂直空间采取分层出让、分层确权的管理方式，是应对土地使用权多样化的管控策略。

深圳前海湾车辆段上盖项目，在中国内地首次采用了分层出让的方式，按照地下空间、地上0-9 米车辆段配套设施、地上9 米以上综合性物业开发空间垂直分层，创新了土地出让方式[6]。各地出台的轨道交通综合开发政策中也提出了分层出让、分层确权的土地供应方式，一般是按照竖向标高设置不同的土地使用权（图1）。比如西安市[7]、郑州市[8]轨道交通场站和综合开发用地使用权实行分层供应、分层登记、分别设立地表、地上、地下建设用地使用权，并按照水平投影坐标、竖向高程确定权属范围。

图1 车辆段土地使用权分层出让示意图

2.3 高强度开发

TOD规划强调TOD地区与周边非TOD地区开发强度的差异，往往按照TOD类型和与站点之间的距离提出相应要求。与一般控制容积率上限的原则不同，TOD规划通常控制容积率下限或人口密度下限，以提高TOD地区开发建设和人口分布的集聚程度[9]。

《城市轨道沿线地区规划设计导则》根据站点的分类，为了鼓励高强度开发，提出了开发强度的下限作为TOD规划编制指引，比如规划中心城区超过500 万人的城市，中心站核心区范围内地块的净容积率下限为6，一般站核心区范围内地块的净容积率下限为2.5[3]。上海市通过开发规模平衡转移的方式，围绕轨道交通站点形成高强度开发，外围腾挪用地，布局公共绿地和开放空间[10]。深圳市根据地块周边站点的数量，以及地块与站点间的距离等因素，提供地块容积率上浮的修正系数，适当提高站点周边用地的开发强度[11]。

3、不同空间尺度下的资金筹集方式

3.1 与TOD开发相关的资金筹集方式

轨道交通建设需要投入大量资金，票务收入不足以弥补轨道交通建设和运营的成本，地方政府需要给予大量补贴。为了实现轨道交通可持续发展，国内城市大多借鉴香港地铁“轨道+物业”的经营模式，与TOD开发相关的资金筹集方式主要有两种：一是在线路规划层面划定站点核心区作为筹资用地，通过土地出让收益弥补轨道建设的巨大成本，比如杭州市[12]、成都市[13]、大连市等[14]；二是在站点规划层面，支持轨交企业参与站城一体化⑤项目的开发，开发收益反哺轨道建设和运营。

3.2 线路层面的轨道站点核心区

轨道站点核心区的空间尺度主要受步行因素的影响，与土地混合利用研究中街坊的空间尺度相类似。卡尔索普将TOD的尺度定义为以车站为中心，半径1/4 英里（约400 米）的范围。《城市轨道沿线地区规划设计导则》提出，轨道站点核心区为距离站点约300-500 米，与站点建筑和公共空间直接相连的街坊或开发地块[3]。各地出台的轨道交通综合开发政策中，明确了轨道站点核心区范围，均是以轨道交通站点为中心，按照站点的等级划分不同，半径在200-800米之间不等，比如成都[15]、杭州[12]等城市规定一般站点核心区为半径500 米范围，换乘站核心区为半径800 米范围。

由于站点核心区兼具轨道建设资金筹集的作用，在线路规划层面要关注线位走向和站点选址。综合分析用地和交通的关系，在有条件的地区，站点尽量选择在建设强度低，具有开发潜力的用地[3]。鼓励站点核心区混合开发，适度提高开发强度，提升土地价值，探索通过土地筹集轨道建设资金的途径。

3.3 站点层面的土地出让制度创新

站点层面的TOD开发一般包含站城一体化综合开发项目，轨道交通的“公益属性”和商业开发的“经营属性”混合在一个项目中。为了保证轨道交通建设和运营的安全，“公益属性”和“经营属性”两个部分需要做到“同步规划、同步设计、同步施工”。在现行的土地出让制度下，如何保证“公益属性”的划拨用地和“经营属性”的招拍挂用地为同一开发主体，是解决问题的关键。各轨交城市在土地出让阶段，通过设定土地出让条件的方式，实现“公益属性”和“经营属性”两部分为同一开发主体。比如杭州[16]、成都[17]、青岛[18]等城市的综合开发政策中，对不具备独立建设条件的经营性地上开发空间，设定附带技术能力、建筑设计、施工要求等土地出让条件。在保障安全的同时，进而实现支持轨交企业参与TOD项目，开发收益反哺轨道建设和运营的思路。

目前附带条件挂牌是国内TOD项目用地出让的主要方式。2020年12月，上海出台相关政策[19]，针对车辆基地上盖开发项目采用协议出让的方式，为其他城市的土地出让方式创新提供了示范。

4、总结与思考

4.1 构建TOD规划编制体系

从土地混合利用的角度分析TOD规划管控策略，只是TOD规划的局部内容。TOD规划的编制要以《城乡规划法》为依据，通过对规划编制层次、规划管理制度、土地开发利用机制等方面的梳理，研究TOD规划与轨道交通规划、国土空间规划在各个层面有机结合[20]，完善各层次的规划任务。参照《城市轨道沿线地区规划设计导则》，以土地混合利用的规划策略为切入点，提出构建符合我国实际的TOD规划编制体系的初步设想（图2）。

图2 TOD规划设计体系初步设想

4.1.1 城市层面

城市层面TOD规划在编制内容上以轨道交通引导城市发展专题研究为主，编制时序上与轨道交通线网规划同步。在编制、修订国土空间总体规划时，要充分考虑城市层面TOD规划的引导性策略。城市层面TOD规划以构建城市公共交通体系为基础，以轨道交通引导城市发展、优化城市布局为目标，为城市宏观政策的制定提供参考和依据[3]。

4.1.2 线路层面

线路层面TOD规划在编制内容上以轨道沿线土地综合开发规划为主，编制时序上与轨道交通建设规划同步，规划成果作为优化、调整控制性详细规划的依据。线路层面TOD规划以轨道站点核心区为基本研究范围，可以结合实际情况适度扩大范围，结合轨道交通投融资模式，充分考虑轨道交通建设资金需要，优化线站位布局，挖掘潜力地块，探索轨道交通可持续发展的路径。核心区范围要强化土地混合利用，确定综合开发地块规模，依据站点等级重视混合功能的用途限定和开发强度的规划引导。

4.1.3 站点层面

站点层面TOD规划在编制内容上以站城一体化城市设计为主，编制时序上与轨道交通工程可行性研究同步，规划成果中的强制性内容纳入站城一体化开发用地的规划条件，体现底线管控职能。站点层面TOD规划充分考虑开发时序，详细规定功能与业态布局，确定水平和垂直方向的范围，为分层开发、分层出让做好规划引导。对不具备独立建设条件的开发空间，加强规划、建筑、交通、市政工程等多专业的协调，详细研究设定车站与周边一体化开发的条件，优化轨道工程方案，支撑轨道工程方案审批，指导综合开发项目的规划及方案设计。

4.2 健全TOD综合开发配套政策

各轨交城市可以结合自身特征和政策环境，在资金筹集、TOD综合开发规划、土地出让等方面研究制定配套政策，以便于更好的实现TOD发展模式。

4.2.1 探索土地筹资路径

以轨道交通建设资金筹集为目的，以轨道沿线土地出让及综合开发收益反哺为手段，研究制定相关政策，探索利用轨道沿线土地筹资的路径，推动轨道交通发展。通过政策的形式，将轨道沿线土地作为轨道交通建设筹资用地，加大轨道沿线土地控制力度，做好轨道沿线土地储备。以政策保障轨交企业参与二级综合开发，获取开发收益。统筹土地出让和综合开发两部分收益，作为轨道交通建设的资金来源之一。

4.2.2 提升TOD规划法定效力

加强轨道交通规划、TOD综合开发规划和国土空间规划的相互协调，出台相关配套政策，明确不同层次和不同阶段TOD综合开发规划的编制主体、编制内容，通过政策保障TOD综合开发规划纳入法定规划，保证TOD规划控制要素的法定效力，提高规划的实施性。

4.2.3 创新土地供应机制

对于站城一体化建设项目，建立分层出让、分层确权的土地供应方式。在土地供应环节，以保证轨道交通建设和运营的安全为原则，研究出台附带条件挂牌、协议出让等灵活的土地供应机制，支持轨交企业参与二级综合开发，保障轨道交通设施与商业开发项目同步规划、同步设计、同步施工，实现社会效益、经济效益最大化。

4.3 完善相关技术标准和规划管理方式

逐步推进TOD综合开发的法规化和标准化，保障TOD综合开发的科学性和可操作性。各轨交城市可以以国家《城市用地分类与规划建设用地标准》为基础，增加混合用地的类别划分，加强土地混合利用的规划引导；细化相关城市规划管理技术规定，建立灵活的容积率转移平衡机制，以轨道站点分级为参照，明确“在什么条件下、什么范围内”鼓励高强度开发。以轨道交通站城一体化城市设计为基础，完善规划管理方式，将TOD综合开发中涉及一体化开发的强制性内容纳入规划条件，体现底线管控职能。

结语：

土地混合利用是集约、高效利用土地资源的有效路径，也是当前我国从“增量规划”转向“存量规划”必须研究面对的问题。土地混合利用视角下的规划策略仅是TOD发展模式一个角度，实现良好的TOD发展模式有赖于资金筹集、规划技术、政策保障和协调机制等多方面的研究和支持，需要在未来的规划研究中不断实践和探索，以促进TOD理念在规划编制、开发建设等各层面落实，切实指导城市发展。

注释：

1、1997年，塞弗教授提出了TOD规划的3 个重要原则，即高密度开发（Density）、多元化土地利用（Diversity）和良好的设计（Design）。

2、5D 原则由3D 原则细化而来，包括高强度、高密度（Density），混合度、多样性（Diversity），公交优先（Distance to Transit），目的地可达（Destination Accessibility），人本、精细的设计（Design）五个方面。

3、八原则即建设步行优先的邻里社区；优先发展自行车网络；创建密集的街道网络；支持高质量的公共交通服务；建设多功能混合的邻里社区；将土地开发强度和公共交通承载力相匹配；确保紧凑型发展；提倡短勤通行；通过规范停车和道路使用，增加出行便利性。

4、《城市轨道沿线地区规划设计导则》将站点分为枢纽站、中心站、组团站、特殊控制站、端头站和一般站六类。

5、站城一体化是指将轨道交通车站和周边的城市街区进行一体化开发的模式。