北京轨道交通引导的城市一体化规划建设实践

文／李慧轩、杨志刚、冯雅薇、刘斌 北京市城市规划设计研究院 北京 100045

引言：

为应对日益严重的城市问题、提高城市的可持续发展能力、保持城市的综合竞争力，几乎所有的大城市都把大力发展以轨道交通为核心的公共交通优先战略，作为城市发展的基本策略。北京市的轨道交通建设在国内始终保持着领先地位，而且也是最早在轨道交通一体化领域开展探索的城市。近年来，伴随轨道交通建设的快速推进，北京市在轨道交通一体化规划领域开展了大量工作，取得了一定成效，但也暴露出一些问题。通过对北京市轨道交通引导下的城市一体化规划建设3 个发展阶段的全面回顾和总结，梳理轨道交通与城市一体化规划、建设及运营等方面的创新探索，为新时期高质量、可持续推进轨道交通与城市一体化规划建设提供借鉴。

1、北京市轨道交通一体化规划建设发展回顾

城市轨道交通作为城市综合交通体系的骨干体系，其快速建设对城市社会经济发展起到了巨大的推动作用，北京轨道交通发展对改善交通出行结构和城市布局优化的主要成效有目共睹。北京轨道交通一体化规划建设工作，逐步实现了公共交通与城市功能的叠合、聚合、整合与融合，已从早期的出入口与周边建筑一体化合建，逐步扩展至轨道与沿线土地规划实施协同、车辆基地综合利用、车站与重点功能区整体重构、站点与周边地块综合开发设计、站点周边地区地下空间开发利用、枢纽站城一体等多个方面。六十多年来，北京的轨道交通与城市一体化规划建设始终与城市发展战略和方向相一致，按照轨道交通一体化规划建设与城市发展的融合程度，笔者梳理出轨道交通一体化规划建设在北京的3 个发展阶段。

1.1 1950-2000：轨道交通功能转换与城市功能叠合

北京轨道交通建设起初的功能定位为“战备为主，兼顾交通”，随着社会经济不断发展，其功能定位从早期的战备保障逐步向城市交通服务转变。至20世纪末，北京轨道交通线网运营总规模已达54.8 公里，受制于轨道交通项目投资量巨大、工程装备水平不足等影响，北京已是当时国内少有拥有轨道交通的城市，但此时的轨道交通与城市一体化工作停留于单点尝试，如站点与周边建筑一体化结合 、铁路客运站交通功能复合化等，也开始学习国外城市一体化先进经验，如“轨道+物业”形式的车辆基地上盖开发。

1.1.1 四惠车辆段上盖开发

在1990年代学习香港地铁上盖开发经验之后，北京市开展了原地铁复八线（现地铁1 号线）四惠车辆段的综合利用实践工作，这是国内首次尝试建设城市轨道交通设施上盖住宅。四惠车辆段占地43 公顷，总建筑面积120万平米，其中上盖部分建筑面积约50 万平。整体分三层，地面一层为轨道工艺层，二层为管线层及结构转换层，三层为上盖建筑层，含8 栋高层住宅、17 栋中高层住宅、18栋多层住宅以及配套的中学、小学、消防中队、小区门诊部等公共建筑。

图1 四惠车辆基地综合利用层布局示意图

四惠车辆段上盖开发项目虽然最终实现了成功建设，但受制于认知能力、操作经验、技术水平的局限，该项目仍存在着诸多问题，如：因极高的万用平台成本与受限的容积率，导致预期的土地反哺效果没有实现；巨型高地引发的交通组织便捷度较低；缺少设置绿化环境与预留条件；噪音、震动等声污染缺少控制；上盖形式导致轨道工艺使用不经济；以及由于界面不清导致的土地出让、权属投资切分、后期管理运营等历史遗留问题。

1.2 2000-2008：轨道交通与沿线土地功能聚合

从21世纪初至奥运前，改革开放后市场经济的快速发展使国力日益昌盛。北京2004 版总规提出了“根据城市总体布局，积极推广以公共交通为导向的城市开发模式（TOD），优先建设联系新城的大运量快速公共客运走廊，依托走廊发展新城，”以及“加大政府对公共交通的投资力度，积极吸引社会投资，加速发展轨道交通和地面快速公共交通系统”的新思路。以奥运会为契机，北京大力推动轨道交通建设，为解决轨道交通规划建设与城市用地规划设计在各自深化的过程中存在关系脱节、轨道周边用地功能与建设要求不协调、交通设施与城市用地建设时序不匹配、系统综合效益降低等问题，北京市启动了城市土地使用与交通协调发展研究、沿线土地优化规划、车站地区整体规划设计等相关工作。

1.2.1 轨道沿线土地优化规划

为了保证轨道交通与沿线土地利用有机结合，提高轨道交通资源的综合效益，北京对中心城的4、5、9、10 号线和亦庄、顺义、昌平、房山4 条郊区线进行了轨道交通与沿线土地利用的规划研究工作，结合政府、企业的各类需求，对相关线路的沿线可储备土地资源进行了筛查分析。

图2 中心城4 条线沿线：（左）

规划调整后土地使用规划图（右）存量土地分布图

通过优化轨道交通站点周边用地功能，对轨道站点周边土地利用的研究方法和规划模式进行了有益探索，对照北京旧城、旧城以外的中心地区、边缘集团、新城等不同区域的整体发展要求，分别提出以土地使用强度和土地使用功能为核心涵义的站点周边土地利用模式，以期引导城市空间布局和开发建设的合理发展，形成轨道交通与土地利用的良性互动，同时发掘土地的开发改造潜力，为轨道交通建设融资创造条件。

图3 不同区域站点周边土地利用模式示意图

1.2.2 车站地区整体规划设计

基于沿线土地优化规划，对近期建设的重点车站地区进行了整体规划设计。此项工作共选取9 号线丰台南路站、大兴线西红门站等15 个车站及区段开展车站地区整体规划设计，重点在土地利用、交通组织、车站核心区一体化设计等方面进行规划研究与实践。

以北京地铁9 号线丰台南路站及周边地区的整体规划设计为例。通过规划创新和深入设计，强化车站地区在区域的公共中心职能，提升区域的交通条件、服务功能和环境品质，通过引进先进的设计理念，提出了“多层组织、多维整合、步行导向、高效换乘”的交通发展策略。创造以人为本的、安全、便捷、舒适、高效的公共交通条件，提高轨道交通和周边土地的综合效益。

图4 丰台南路站点周边多层多维交通体系

图5 丰台南路（上）车站及核心地块建筑总平面（下）车站地区整体空间形态鸟瞰图

1.3 2009-2019：轨道交通与城市多元规划功能整合

奥运之后北京城市地面交通拥堵情况愈发严重，以优化城市空间结构和缓解交通拥堵为目标，北京持续加大轨道交通建设力度，轨道交通建设与一体化工作进入高速增长阶段。至2019年底轨道交通里程已增至699.3 公里（不含市郊铁路），这一时期年均增长里程约40 公里，已基本形成“方格网+环型+外围放射线”的轨道线网形态。由于轨道交通建设速度空前提高，在通车关门时间倒逼下，留给精细化设计的周期一再缩短。时间紧、任务重，需要“文火慢炖”反复推敲协调的一体化工作受到极大挑战。

为了有力把握轨道交通发展的重要历史机遇，推进轨道交通场站与周边用地一体化规划建设，北京市接连出台《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》《关于加强北京市轨道交通一体化规划的工作方案》《关于加强轨道交通场站与周边用地一体化规划建设的意见》等指导性政策。进一步明确建立轨道交通建设土地综合利用机制，对土地利用资源条件具备的新建轨道交通场站，划定综合利用范围，对轨道交通站点及周边、车辆段上盖及地下空间进行土地综合利用，相关收益全部封闭运作，用于反哺轨道交通建设。

在线路规划方案阶段增加沿线用地梳理，总体设计阶段增加一体化总体单位与专篇，专题的编制、审查正式纳入轨道交通规划设计流程。结合轨道交通线路和车站规划设计方案，同步研究轨道交通场站及设施的用地需求和相关规划控制要求，并在控制性详细规划层面加以落实。以线路为单位，将站点一体化划分为附属设施与建筑结合、通道连通、车站剩余空间利用、车辆段上盖开发等类型。分类确定主体要素、技术要素、程序要素，并加强规划研究过程中与各区、各部门的沟通。

图6 线网在施各类一体化重点站分布

图7 站点一体化类型划分

这一时期的轨道交通一体化内涵得到进一步拓展，包括与周边建筑、地下空间、环境景观及交通接驳设施进行一体化规划设计，已经逐步将工程设施建设转变为带动重点功能区优化提升、旧城风貌保护、社区设施完善、城市交通改善的重要契机。

1.3.1 车站与重点功能区整体重构

围绕站点的建设与改造，对重点功能区的功能强化、改善环境品质、塑造城市形象、提升城市竞争力有重要意义。典型地区包括国贸CBD 区域、未来科学城一期、通州运河商务区等。

以东大桥站为例，东大桥站地处北京商务中心区（简称“CBD”）西北门户，是城市副中心与首都功能核心区之间的重要节点。该地区功能复合、交通复杂，四条城市主干路在此交汇，是北京市少有的规划四线换乘车站，包括地铁6 号线、17 号线、CBD 线、平谷线。东大桥核心三角绿地的建设以广场、绿地为主，可为周边办公及居住人群提供良好的公共空间，同时通过道路断面优化，增补红线内绿地空间，加强东大桥广场绿地与周边地块的联系，形成连续的开敞空间。

图8 整合区域绿化公园

基于东大桥地区的区位独特性、功能多元化等特征，研究采取“缝合”的方法，转变原CBD规划对于东大桥地区交通节点的功能定位，建设富有活力的国际化“城市客厅”，通过公共空间的营造，为市民和游客提供舒适、共享的休闲场所。

图9 东大桥地区总体景观布局关系图

1.3.2 轨道与地下空间利用

轨道的建设为改变沿线建筑物配建的孤立地下空间、构建地下空间网络创造了绝佳条件。虽然相关法规、机制尚不健全，但北京围绕轨道站点地下空间一体化仍进行了有益探索。典型站点包括常营站、望京站等。

以6号线常营站为例，市政府统筹立项、规划、投资、建设、资产与权属划分等各个环节，对界面与权责进行了清晰界定，有力推动了轨道地下空间一体化综合利用。在规划方案中前置考虑了出入口形象、交通减压等惠民因素，最终实现全部7 个出入口与商业设施无缝连接。通过市政道路下的地下空间开发（C 区），连通两侧商业地块的地下商业，形成规模较大的地下空间，创造一个富有活力的立体城市地区。该地下空间实现了与轨道交通站点同步规划、同步设计、同步实施。

图10 常营站地下空间与南侧商业地下二层流线图

通过提供多种路径选择方案，在保证乘客能快速疏散的前提下，乘客也可选择进入周边商业空间，减小地铁客流对地面交通的冲击。同时通过设置室外下沉庭院和超高站厅，尽可能的为乘客营造一个快捷、舒适、愉悦的空间感受。

图11 常营站两侧商业体立体连接剖面图

1.3.3 旧城特定条件下的一体化协同

首都功能核心区的发展重点是对存量空间资源的功能重组和更新改造，受限于交通环境复杂、地下管线遍布、现有站点及周边单位林立密布，一体化工作有其独特约束。按照“地上地下空间统筹、基础设施与公共服务设施统筹、风貌保护与民生改善统筹”的工作思路，将二环内的站点一体化工作定位为带动旧城公共设施完善、提升空间品质、促进风貌保护的重要契机。以首都机场快轨北新桥站一体化为例，通过梳理用地权属、道路红线、地下管线等要素，从交通组织、功能融合、建筑风貌、环境景观方面进行了整合。结合上位规划要求与公共参与分析了地区需求，对车站设计方案进行了增设外挂站厅、附属设施消隐等优化工作，极大地改善了乘车便利性与舒适度。

1.3.4 车辆基地综合利用重启与深化

基于对四惠项目的持续反思，重启后的郭公庄、五路、平西府车辆基地综合利用项目对之前存在的交通组织、绿化条件、污染控制均有不同程度改善，其投资收益对轨道交通建设形成较好反哺，也梳理出了在现行体制下综合利用工作相对完整、从符合各项规章在制度层面可操作的基本流程。

以10 号线、6 号线共用的五路停车场为例，车辆基地占地约22.4 公顷，建筑面积32.99 万平米，是集城市轨道交通停车场、居住、商业为一体兼顾各种交通换乘方式的轨道交通上盖综合开发项目，同时也是北京目前已建车辆段开发项目中规模最大的商业办公类项目。经过探索尝试，五路停车场在绿地率、人防、消防工程等进行特殊处理实现了项目落成。

图12 首都机场快轨北新桥站综合利用图

图13 五路停车场平面布局图

图14 五路停车场鸟瞰效果图

2、新时期轨道交通一体化工作探索

如上所述，北京轨道交通一体化规划建设工作已经走过了3 个阶段的发展历程。北京将不断深入学习贯彻习近平总书记北京重要讲话精神，围绕“四个中心”、“四个服务”推动首都高质量发展，使轨道交通一体化规划建设工作成为保持城市活力、推动首都高质量发展的重要举措。

总结大量既有案例发现，成效较好的项目均为一事一议研究确定，大多数项目的痛点和难点仍在于实施操作层面，具体包括：与法定规划衔接、规范化审批、资金分劈、实施界面划分、效果评估等。为此，通过借鉴其它城市的成功经验，在国土空间规划体系重构的新时期和城市转型存量、减量发展的新背景下，北京为一体化工作逐步建立完整的综合框架，将轨道交通与土地利用协调互动的原则贯穿各部门、各阶段的规划、设计、管理工作之中。

2.1 强调上位规划引领，政策实践并行

基于《关于加强轨道交通场站与周边用地一体化规划建设意见》，研究相应实施细则，将涉及一体化规划、实施、土地征收储备供应直至不动产登记的全流程进行了详细界定，针对一体化规划流程中的关键环节制定了详细的审查管理办法。与此同时，还在同步研究制定《线路一体化专项规划编制办法》、《场站一体化规划综合实施方案》等任务，提出不同阶段一体化工作的关注重点与成果要求。

为了探索一体化工作落地路径及政策集成，推动轨道交通与城市更新一体化开展，北京市提出轨道微中心规划建设要求，并结合站点在线网中功能定位、交通级别、周边用地、区位条件等因素筛选出了第一批微中心，现已获得市政府批复，作为近期一体化项目级重点抓手。

2.2 编制技术要求，强化技术审查

从总体规划到详细规划和实施方案阶段，用地规划设计部门和轨道交通设计部门根据规划不同的深度要求，在相应设计内容上相协调，共同推进方案不断深化。研究编制若干一体化相关标准导则，如《北京轨道交通车辆基地综合利用规划设计指南》《北京轨道交通车站便民服务设施规划设计指南》《城市轨道交通车辆基地上盖综合利用工程设计防火标准》《微中心一体化规划设计标准》等。为将一体化技术成果纳入法定规划，北京已在国土空间规划街区指引与街区控规阶段明确轨道交通一体化规划环节与内容要求，包括一体化范围的通则性管控与微中心的精细化管控要求，并在市级层面进行专项审查，确保规划要求准确传导，实现了国土空间规划与轨道交通规划的有效衔接、互动。

图15 北京市轨道微中心（第一批）分布示意图

图16 北京市轨道交通一体化与国土空间规划、轨道交通工程设计阶段对应关系

2.3 进一步常态化工作协同，统筹组织、监督、评估与宣传全过程

北京市成立了由主管副市长牵头的轨道交通线网及一体化规划工作专班市级联席会议制度，形成了市区两级专班、部市对接平台，并由市政府副秘书长定期调度。同步建立市区两级联络人与信息报送制度，由各委办局、各区政府、建设主体和设计单位抽调专人搭建工作平台，负责统筹推动本单位涉及一体化相关事务，细化责任台账，实现项目化推动。并将以年度为单位，评估工作计划的实施完成率、既有站运行效果等方面，以优化下一年度工作任务。

结语：

通过上述总结可知，北京在轨道交通一体化领域已经做了较多实践探索，针对新时期发展要求，也在自上而下地有序推进一体化规划实施，但工作仍在继续。未来还需在存量、减量发展背景下不断深化系统性融合、平台化推进、公众式参与、智慧化治理等方面的创新探索，以轨道交通构筑功能层次完善的城市中心体系明确发展重心；依托一体化准实时监测平台整体谋划广域与站点层级的一体化工作推进；不断协同政府、公众、业主、规划设计师等各方群体以共创精神实现发展愿景；以更先进的智慧技术手段提升人民群众幸福感；最终实现城市与轨道交通的高度耦合，促进城市、轨道双系统高质量发展。

致谢：

本研究受GEF6 期城市层面以公共交通为导向的城市发展（TOD）战略的制定与实施【北京】项目资助。

周恩来总理曾对轨道一体化提出宝贵意见“地铁出入口要因地制宜，要与周围环境相结合”，最终使得地铁1 号线南礼士路站东北口与国家海洋局大楼实现合建。