东莞轨道TOD规划工作的回顾与反思

文／黄皓彬、李红玲、席倩颖、梁舒欣 东莞市城建规划设计院 广东东莞 523000

1、东莞轨道TOD开发和规划的概况

1.1 东莞轨道交通规划和建设的背景

东莞凭借优越的地理位置，最早乘上改革开放的东风，承接来自港澳地区的产业转移，一跃成为“世界工厂”。早在90年代，东莞城市道路密度就已居全国前列，更被誉为“马路上的城市”。随着城市的发展，小汽车的数量迅速增加，东莞的汽车保有量突破341 万辆，位列广东第二，全国第十。为了缓解交通压力，东莞谋划轨道交通网络规划。2009，国家批准了东莞市城市轨道交通近期建设规划，东莞率先建设轨道交通2 号线，并于2016年5月开通试运营，东莞交通正式进入“轨道时代”。

在粤港澳大湾区发展战略下，为适应新一轮发展形势，东莞紧抓机遇，遵循轨道引导城市发展的理念，高标准推动新一轮轨道交通线网规划（2035-2050），以“开放外联、统筹内聚、强心提质”为发展策略，构建由市域快线和通勤普线两个层次组成的城市轨道交通网络。此外，规划还充分考虑与周边城市的衔接，满足城市总体战略和快速交通联系的需求，以加快融入湾区一体化交通体系。至此，东莞轨道建设进入全新阶段，外联内畅的大交通格局正在形成。

随着轨道建设的发展，为解决日益增长的交通压力，促进产城融合，筹措轨道建设与运营资金，推动城市可持续发展，东莞提出“轨道与城市高度融合，一体化发展的轨道TOD综合开发模式”，以TOD创新模式引领城市高质量、高品质发展，轨道交通TOD综合开发全面铺开。

1.2 东莞轨道TOD开发的意义

一是融入粤港澳大湾区。轨道交通与常规道路交通相比，更加具备准时性与便捷性，对促进人口、产业等各种要素的流动和集聚更有优势，是东莞融入粤港澳大湾区的重要抓手。

二是优化城市结构。目前，东莞TOD规划站点分级分类与城市总体结构一致，轨道密度和走向基本与城市发展方向和热点城市基本吻合，在优化城市空间和重塑城市形态中起到重要的作用。

三是提升空间品质。通过TOD综合开发，改善沿线整体交通现状，提升交通服务水平的同时，通过站点引导周边区域发展，进一步改善城市面貌，提升空间品质的以及提高配套设施丰富度。

四是促进城市更新。TOD作为高强度开发模式，有助于推动站点地区城市更新进程，与TOD地区关于对交通设施的落地政策、对人本空间的关注、对城市品质的精细化管理要求等配套政策还可以引导和控制城市更新高质量发展。

五是筹措轨道资金。通过“轨道+物业”、“轨道+社区”等开发模式，实现轨道站点与周边用地一体化、综合化发展，吸引人口集聚、商业集聚，提升站点周边土地使用效益，并通过反哺的方式，进一步弥补轨道交通建设及运营的资金缺口。

2、东莞轨道TOD规划的工作回顾

2.1 东莞轨道TOD规划工作历程

2013年，东莞市政府发布东莞市轨道交通TOD规划建设工作实施方案，正式提出轨道TOD综合开发规划。

2017年，东莞市政府正式批复成立市轨道交通建设及TOD开发领导小组及其办公室。

2018年，东莞市委常委会审议通过轨道交通建设发展“1+N”政策文件，东莞将进一步突出轨道交通在中心城区的通勤作用，改变原来的财政直接投资传统模式，突出“以地筹资”和TOD综合开发，最大程度发挥轨道交通在城市品质提升的综合效益。

2018年10 月，市轨道交通建设及TOD开发领导小组及其办公室发布《东莞市轨道交通TOD范围土地容积率调整工作方案》，旨在充分挖掘TOD范围内土地价值，进行“高强度、高集聚、高价值”开发，加快实现“以地筹资、以地养铁、以铁提质、以铁兴城”目标。

2018年11 月，市轨道交通建设及TOD开发领导小组及其办公室发布《东莞市轨道交通站场TOD与TID规划研究技术指引（试行）》,明确轨道交通站场TOD综合开发规划及TID 概念方案编制技术内容、组织及审批管理流程，加快推进轨道交通建设和站场周边土地综合开发，实现站场周边土地高效集约利用，优化城市空间布局，提升轨道服务水平。

2018年以来，东莞火车站、虎门火车站、松山湖北站TOD范围多个地块陆续出让。

2019年1 月，东莞市成立轨道交通局，主要工作为研究拟订我市轨道交通行业相关的规范性文件和政策并组织实施；组织全市轨道交通一体化规划研究；组织编制轨道站点TOD总体策略研究、轨道站点TOD综合开发规划、轨道站点综合体概念方案等。

2020年7 月，东莞轨道交通局发布《东莞市轨道交通TOD地区土地与空间复合利用管理规定（试行）》。

至2020年底，东莞基本完成55 个TOD规划编制，并重点推进东莞火车站、东莞西站、虎门高铁站、常平“香港城”等TOD项目建设。

2021年2 月，东莞市人民政府颁布东莞市轨道交通TOD范围内城市更新项目开发实施办法。

2.2 东莞轨道TOD规划项目概况

2.2.1 东莞市轨道站点总体分布情况

根据东莞市轨道交通近期建设规划及东莞市第二期轨道站场TOD综合开发总体策略，东莞市城市轨道交通近期方案由2 号线一、二期，1 号线一期，2 号线3 期及3号线一期，构成，共计78 个站点。至2021年底，东莞已完成TOD综合开发规划编制的有75 个。

图2-1 东莞市城市轨道站点分布图

2.2.2 东莞市轨道站点分类分级情况

根据站点周边地块功能的不同，东莞市域轨道站点分为枢纽型、城市型、社区型、产业型、特殊型五类，其中按站点区位的不同，再将城市型站点细分为市域级、片区级、镇区级三个层级。

表2-1 东莞城市轨道交通1、2、3号线规划概况

表2-2 东莞城市轨道站点分级分类情况

图2-2 东莞市城市轨道站点分级分类情况

2.2.3 东莞市轨道站点开发模式

东莞轨道站点开发模式分为整体开发和分散开发，其中整体开发是土地连片综合开发，具有较高的联动性，与上位及其他规划的同步性高，能有效节约一级开发成本，具有良好的综合效益。分散开发是单独宗地开发，相对独立，具有较高的灵活性，土地出让价格相对较高，短期获利可观。东莞轨道TOD采用整体开发的站点38个，分散开放站点41个。

以1 号线为例，有连片空地和三旧地块、基础设施建设(如市政道路等)尚未成熟的为整体开发站点，其余为分散开发站点。

2.2.4 东莞市轨道TOD规划编制统筹

东莞市轨道交通局负责组织编制轨道站点TOD总体策略研究、轨道站点TOD综合开发规划、轨道站点综合体概念方案。在各站点的编制中，市统筹站点由市轨道交通局会同市自然资源局编制、市镇联合统筹站点由市轨道交通局会同市自然资源局以及属地镇街编制、镇统筹站点由属地镇街

图2-4 东莞市城市轨道站点一号线开发模式示意

2.3 东莞轨道TOD规划编制存在的问题

无论TOD规划基于哪些原则、如何开发，要实现其所追求的理想目标需要不同要素相互协调、共同作用。轨道TOD开发对东莞来说意义非凡，其有助于资金回笼、缓解交通压力，但在规划实施过程中，由于经验不足，仍存在相关问题有待改进。

2.3.1 规划定位同质化

东莞TOD站点大多采用高强度商办、居住等开发模式，将现状工业改居住，做房地产开发，与东莞产业立市的初衷相违背。在整体规划定位上，大量站点的定位大同小异，关键词重复率高，常见的有“城市客厅”、“城市门户”以及“城市活力中心”等，其中定位为“城市客厅”或“城市门户”的站点数量高达30%。在空间形态及设计策略等方面，站点与站点间缺乏特色与差异化，与城市发展方向不协调，无法有效支撑东莞城市高品质建设的愿景。

表2-3 东莞城市轨道部分站点定位情况

图2-5 东莞市轨道站点土地现状利用情况

2.3.2 规划落地实施难度大

在全市已编制TOD规划的35 个轨道站点中，其中8 个站点已编制城市设计（获批4 个），4 个站点已编制或调整控规（获批1 个），由此可见，TOD方案指导控规调整或控规编制的落地性方案不多。其原因可归结为：1.建设用地规模指标中，新增用地规模指标多；2.已有权属用地多，站点周边土地大部分为私人或者集体所有，近期无改造意愿。据初步匡算，全市站点控制区内可开发用地不超过50%，可开发用地里面超过1/3 是三旧用地，涉及征拆补偿，剩下空地很大一部分是生地（无规划、无基础设施），近期难以开发；3.部分站点TOD范围内原控规公共服务配套设施落实在旧村等区域，TOD用地方案按现状落实，控规调整阶段取消配套设施难度大。

图2-6 东莞市轨道站点用地权属示意

2.3.3 规划开发增量大

根据《东莞市轨道交通专项规划大纲(2020-2035)》，对站点土地利用调整建议的不完全统计，初步建议未来TOD规划范围内需新增建设用地规模1119.96 公顷。例如，厚街站TOD范围内新增建设用地规模为则高达110.02 公顷，其核心区范围内新增建设量为93.32 万㎡，站点开发增量大，公共设施难以支撑开发规模。但是东莞市在编制国土空间规划的过程中，发现东莞建设用地不足的问题较为严重，因此TOD规划新增建设用地的设想在实际运行中将面临较大的阻碍。

表2-4 规划范围内新增建设用地规模表

图2-7 厚街站TOD建设现状图（上）、用地现状图（中）、城市设计平面图（下）

图2-8 厚街站TOD核心区建设现状图（左下）、用地现状图（上）、城市设计平面图（下）

2.3.4 与其他规划不协调

根据东莞已编制的总规与控规拼合方案统计得出，城际与市内轨道TOD规划建设用地占规划用地的比重为86%，其中地铁1 号线的建设用地比重最高，达到96%。其中，居住用地比重为22%；公共设施用地为14%；工业用地比重为10%。根据东莞市当前已完成的TOD规划方案统计得出，城际与市内轨道站场周边建设用地占规划用地的比重为87%，其中地铁3号线的建设用地比重最高，为92%。在建设用地中，居住用地占比27%；商住混合用地占比9%；商业服务用地占比8%；工业用地占比8%；绿地占比12%；公共设施用地占比11%。

通过统计数据结果来看，可以发现TOD规划方案整体建设用地的占比与上位规划衔接紧密，但具体落实到地铁各线路存在一定的出入。其中，TOD规划居住开发增量大，在满足城市轨道资金收入的同时，也会给城市土地及城市公共设施等带来压力，例如TOD规划新建的住宅、公寓的量对城市配套诉求大，需配置相应的学校和学位等。新增的开发量给城市市政设施及公共服务配套均带来负担，而TOD规划公共设施用地比重相对上位规划下降3%。同时，工业用地的比重在TOD规划中也有所下降，总体均值下降2%，尤其是地铁2 号线工业用地比重明显降低，由8%降到2%，与东莞“产业立市”的初衷有所相悖。

表2-5 东莞市轨道站场周边控规及总规拼合各类用地比重

表2-6 东莞市轨道站场TOD规划各类用地比重

2.3.5 对城市景观和生态环境带来冲击

在TOD规划理念的指导下，城市发展日趋同质，自然资源结构模糊，TOD开发也是高速城市化的过程，其高强度开发、“大拆大建”促使城市风貌特色与生态环境受到极大破坏。

如东莞市内某轨道线，其几个站点TOD开发的整体城市形态大大冲击了镇区城市面貌和生态环境。

图2-9 东莞非城区某轨道沿线整体城市形态与开发强度

3、东莞市轨道TOD规划工作的改善建议

3.1 引导TOD规划多元化、特色化定位

TOD规划定位将直接作为后续制定各功能类别TOD综合开发规划设计指引的基础，为通过差异化TOD定位更加有序地引导地区协调发展，避免均质化发展，一是需要通过TOD顶层设计，明确TOD综合开发战略目标、分级分类等；二是基于群体多元化需求，因地制宜，引导TOD与产业融合发展；三是强化TOD开发与城市发展轴线、空间节点之间的联系，系统考虑每个级别、每个类型的TOD在功能、产业、空间及交通等方面的作用。

如成都的TOD以公园城市为理念，以现有城市生态体系为本底，构建“公园+小游园+微绿地”多层次公园体系，打造“TOD+社区”典范，一个TOD项目就是一个公园城市社区，一个商业、文化和生活中心。新加坡TOD则是立足当地产业基础与市民需求，在强政府、长规划下实现产城融合，发展“产业+其他业态”的复合功能，而不是简单的房地产开发。伦敦的TOD与当地的地理区位、自然景观、文化特色等紧密结合，主要形成了老城区商业零售区域、主城区CBD、主城区枢纽型、新城区枢纽型、郊区公园型和郊区城镇中心型六个不同类型特色的TOD站点。

表3-1 新加坡轨道站场周边用地布局

地铁2 号线旗峰公园站TOD规划将其定位为“东莞的都市景观门户”，打造具有东莞文化底蕴的一站式商业中心。定位缺乏特色，同时，商业与居住开发强度较高，公园体系不完善，没有发挥出其生态优势，未来可参考成都“TOD+公园”的规划理念进行全面的优化。

图3-1 旗峰公园站TOD规划鸟瞰图

图3-2 旗峰公园站TOD规划业态空间布局

3.2 深化高强度、高密度地区的公共设施开发研究

公共设施用地难以支撑TOD规划开发增量已是东莞TOD开发建设中不可忽视的问题。应优先深化高强度、高密度地区的公共设施开发研究，保障基础用地、提升土地的复合高效利用、打造高标准的开发建设，以期在有限的建设用地现状上提高公共设施对规划开发增量的支撑作用。例如东莞国际商务区CBD 中心公园，创新用混合用地性质G1+C，在公园绿地配建了社区综合服务中心、文化活动设施、体育场馆、地下公共停车场等，建设3 层地下室，并连通两个轨道站。同时，CBD 学校地块容积率为2.5，采用立体空间设计，包括抬升操场等设计手法，有效提升了土地利用以及公共设施服务效率。

图3-3 东莞国际商务区效果图

3.3 强化与城市设计及其他规划衔接

城市设计是城市三维空间塑造的过程，是精细化管理与提升城市品质的手段，也是响应国家生态文明建设的重要工作内容。根据东莞住建局的关于城市品质的核心要求，城市建设要避免大拆大建、注重城市风貌。因此，轨道TOD开发要强化城市设计研究，把控好城市品质及风貌。

同时，还要加强与相关规划的衔接工作，首先应加强与规划部门、城市更新、住建部门的衔接，增强规划管理的整体性；其次应考虑长远发展，将轨道站点沿线及周边土地开发进行统筹考虑，使轨道站点与城市各类功能、产业协调发展，互相联动。

东莞市的相关指引要求编制轨道交通车站一体化规划或TOD综合规划以及城市设计等，以间接的方式指导轨道交通车站地区控规的修编和调整。在规划管理落实方面，控规是法定规划的重要组成部分，是总体规划与修建性详细规划之间承上启下的关键环节，也是城市规划管理的重要依据。因此，TOD指引以控规为落实载体，进一步将引导要求向修规与建筑设计层面进行传递。但不同指引的传导路径不同，主要包括间接传导和直接传导两种方式。

图3-4 东莞市TOD规划与其它相关规划的技术对应关系

结语：

目前，东莞轨道TOD规划与建设已取得一定的成绩，收获了一定的经验，但仍处于探索阶段，在TOD规划建设的过程中存在一定的困境。为进一步推动TOD综合开发，在借鉴国内外城市经验的基础上，需要不断加强和完善与TOD发展相关的政策文件、体制机制、规划指引、开发模式、落地路径等。同时，为适应新形势下的城市需求，应该不断创新TOD规划理念，更加注重与城市长远发展相结合，综合考虑产业、交通、基础设施、城市空间、生态环境等多方面的平衡，引领城市高品质发展。