民营资本参与铁路建设与站城一体开发策略研究——以杭绍台铁路及沿线站点为例

文／谢启德、张兰 上海星艾工程设计咨询有限公司(复星与AECOM 的合资公司) 上海 200000

引言：

截止2021年4月,全国铁路营业里程达14.63 万公里,高速铁路运营里程达3.79 万公里,“四纵四横”高铁网提前建成,“八纵八横”高铁网加密成型。高速铁路、城际铁路正快速发展，然而长期以来，铁路建设一直是政府整体统筹并主导后续开发建设实施。2018年中国铁路总公司铁道债额度为2400 亿元，2019年增至3000 亿元，比2018年增加多达25%[1]。传统开发建设模式面临政府债务压力较大、项目融资缺口巨大的问题。另一方面，铁路及高铁枢纽站建设也带来了部分城市割裂的问题。

2013年国务院出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见国发〔2013〕33号》[2]，提出全面开放铁路建设市场，向地方政府和社会资本放开城际铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路；2018年国家发改委发布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见（发改基础〔2018〕514 号）》[3],鼓励地方政府牵头建立投资建设主体、管理运营主体、综合开发主体等多方合作开发机制，完善支持高铁建设投资主体及出资人参与高铁车站周边区域综合开发的政策措施；2020年国家发改委发布《关于支持民营企业参与交通基础设施建设发展的实施意见(发改基础〔2020〕1008 号)》[4]，鼓励民营企业通过独资、股权合作等方式参与依托既有枢纽的城市更新和新建枢纽区域综合开发，为民营资本参与铁路开发建设提供政策保障。

基于上述背景，我国第一条民营资本控股的杭绍台铁路于2017年10月投入建设，并计划于2021年12月投入运营（已于2021年11月试运营）。杭绍台铁路的开通是民营资本参与我国铁路基础设施建设的重要节点，本文以杭绍台铁路及其沿线站点为例，阐述民营资本参与铁路建设和站城一体规划设计新模式的相关经验。

1、民营资本参与投融资的铁路建设概述

1.1 相关概念阐述

民营资本参与投融资的高速铁路建设，是PPP 模式在基础建设中的重要应用。广义的PPP（Public Private Partnership）是指政府和社会资本方为提供某一公共产品或者公共服务而建立的一种合作伙伴关系，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。在这种模式中，政府方主要发挥统筹及决策作用，通过与民营资本企业签订项目合同协议，给予民营企业相应的权利，利用政府、民营资本方共同协作，从而产生经济效益与社会效益。

1.2 项目主要运作模式

PPP 模式又可细化为多种不同的项目运作模式，在民营资本参与投融资的铁路建设项目中，主要可以归纳为以下三种：

（1）BOT（Build-Operate-Transfer）模式：即建造-运营-转让模式，公共部门通过特许权协议，授权民营合作方承担项目的融资、设计、建造、经营和维护，并在特许期内拥有项目的运营权，期满后将项目移交给公共部门。

（2）BOO（Build-Own-Operate）模式：即建设-拥有-运营，由政府进行调控和决策，企业投资并承担工程的设计、建设、运行等工作，最终产权归属企业。

（3）BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）模式：即建设-拥有-运营-转让，参与项目建设融资的民营合作方，在协议期内拥有项目的所有权及运营权，期满后逐步移交给政府部门。

表1 各阶段参与程度与收益比较[5][6][7][8]

2、民营资本参与推动站城一体开发

2.1 高铁枢纽站城一体开发相关概念

站城一体开发主要是指位于大城市中心区的轨道交通枢纽站（可以进行多个轨道交通线路换乘的车站和高铁枢纽站等）和周边的城市街区进行一体化开发的模式[9]。该模式需要通过高度、复合的土地利用及政府和民间的联合开发方式开辟出枢纽站建设所需开发用地。其中民营资本参与高铁枢纽站城一体开发工作包含了投融资、设计、建设、运营等关键阶段，充当重要角色。

图1 高铁枢纽站城一体化开发模式图示

2.2 民营资本参与站城一体开发的优势

站城一体化具有促进站点土地经济价值增加，使得土地效率最大化，拉动相关区域经济发展，确保城市整体持续健康发展等优势。民营资本参与高铁枢纽的站城一体开发，主要有以下两大优势：

资本投入及效益层面：民营资本一定程度上代表了复合市场的需求，参与站城一体开发是以市场为主导，政府引导的双轮驱动方式。一方面，可以统筹考虑综合开发项目的规模与功能，合理控制土地成本，部分缓解政府投融资压力。另一方面，可以更好的实现铁路建设带来的外溢效应内部化，为铁路的可持续发展提供资金保障。高度聚集及复合化能提升城市魅力，并能增加开发商的收益，加快房地产项目的投资回收。

规划设计层面：民营资本参与站城一体开发提高了高铁枢纽片区设施规划的效率，是实现城市产业与枢纽交通功能融合的重要手段。统筹规划站城关系打破了传统站即站、城即城的片区格局，极大提升居民出行的便利性。同时民营资本参与有效提升了枢纽建设的可行性，降低前期沟通成本与投入，并能清晰明确后续实施路径。

3、杭绍台铁路及沿线站点开发建设经验

3.1 项目概况

杭绍台高速铁路是国家发展改革委员会第一批推出的8 个民营资本参与投资铁路的示范性项目之一，是我国铁路建设投资领域第一条民营资本控股的高速铁路。该铁路设计速度为每小时350 公里，全长266.9 公里，其中新建线路226.369 公里，与既有杭甬客专线在绍兴北站接轨、与甬台温铁路在温岭站接轨。全线设绍兴北、东关、三界、嵊州新昌、天台、临海、台州中心、温岭8 个车站；除了绍兴北、临海、温岭为既有车站的改造，其余皆为新建车站。项目于2017年底开工建设，计划2021年12月底建成通车。

图2 杭绍台铁路走向示意图

台州中心站为杭绍台铁路中规模最大的沿线新设车站，建筑面积8.5 万平米；其中包含站房5 万多平米，以及站内配套商业3 万平米。该站是杭绍台铁路的重点控制性工程，杭绍台铁路、甬台温高铁、金台城际、市域铁路S1和S2线等在此交汇，是集高铁、轻轨、公交等于一体的大型综合性交通枢纽。

3.2 杭绍台铁路开发模式阐述

3.2.1 引入民营资本的投融资

杭绍台铁路的可研批复总投资为448.9 亿元，2017年9月11日，浙江省政府与复星牵头的民营资本联合体正式签署《杭绍台铁路PPP项目投资合同》，各方参与的股比分别为：复星牵头的民营联合体51%，国铁集团15%、浙江省交通投资集团13.6%、台州市铁路建设投资有限公司10.2%、绍兴市交通投资集团有限公司10.2%。

图3 台州中心站站城融合概念设计方案效果图

图4 杭绍台铁路项目股比

3.2.2 项目运作模式

项目采用BOOT 模式进行运作，政府与社会资本联合体的合作期为34年，预估建设期4年，运营期30年。民营企业将与政府方出资代表及中国铁路总公司共同合资组建项目公司（SPV），由政府方授权SPV 负责本项目的投资、建设、运营、维护、移交等工作，并获取合理回报，运营期满后SPV 将全部项目无偿地移交给浙江省政府。

图5 杭绍台铁路建设合作结构图

3.2.3 项目回报机制

在杭绍台高速铁路开发建设中，政府与以复兴集团为首的社会资本方按照风险分担、利益共享的原则合作，采取多种措施提高民营资本的盈利水平[7]。

杭绍台项目“使用者付费+可行性缺口补贴”的回报机制。在运营期内，杭绍台项目公司将根据车流量，收取线路使用费、接触网使用费、电费、旅客服务费等清算收入，支付委托运输费、铁路维修整治费用、电费、管理费等运营成本与财务费用，从而产生经营利润，投资人获得投资收益。若运行初期客流不足，政府可以通过在约定期限内将按照PPP 合同向项目公司支付可行性缺口补助，以保障投资人获得合理收益[10]。

（1）项目在运营期前十年设立了可行性缺口补贴，具体金额由政府与以复星集团为首的社会资本方磋商确定，分散了项目运营初期民营资本所承担的风险，确保杭绍台高速铁路项目稳步推进。

（2）在协议的特许期内，民营部门拥有项目的所有权，浙江省政府鼓励以复星集团为首的民营企业联合体，以 “站城一体”的模式开发杭绍台高速铁路沿线的建设用地，并同时导入多种商业项目，延伸高铁产业链，增加投资回报及高铁项目盈利点。

3.3 台州中心站站城一体开发相关经验

台州中心站站城一体化规划设计的关键点在于民营资本的参与以及工程规划一体化设计两个层面。民营资本参与枢纽站点规划设计能高效带动片区产业引入以及车站与周边业态整合；工程规划一体化设计从实操层面打破站与城的割裂，其中步行系统与地下空间设计是最为关键的部分。

3.3.1 高铁新城产业先导

车站所处的台州市高铁新区，符合近年典型高铁车站选址的区位条件。在城市核心区以外的邻近区位，藉由公共交通基础设施的投资，带动新区的投资与建设，也就是TOD公共交通导向的开发模式。基于台州的城市站位、地理区位、产业基础，结合高铁带来的产业特性，企业的产业资源优势，遴选出数字经济、生命健康、现代科教三大核心功能，明确车站周边产业发展方向，并能有效确保产业引入的可靠性。

在高铁新区的定位愿景引领下，民营企业的参与对于高铁新城产业的导入能起到嫁接社会资源及当地政府的桥梁作用，能更好的发挥各自资源优势，快速的带动片区的发展。

3.3.2 车站与周边业态功能整合

本项目在车站与周边业态功能整合上的经验在于，以社会资本牵头的高铁建设投资主体，对于周边地块的开发也更有积极性与参与意愿，可以更大促进铁路侧与城市侧之间的站城一体、内外联通。同时从规划设计角度，本项目以TOD的核心圈层布局理念为基础，论证站内外功能业态安排的合理性，发挥民企的资源导入与招商优势，更有利于在车站周边形成所谓泛候车厅的理念：在站内站外针对不同人群，补充满足枢纽所需要的相关职能。

图6 站城一体城市设计与建筑概念方案

3.3.3 步行系统高效便捷化

站房设计时主动预留可能的步行接口，使得出入站的人群得以利用地下、空中的步行体系，通过站房，便利的换乘不同交通模式，到达东西广场周边的各个城市用地。人车分流的立体步行体系，提供了一个更为舒适便捷的城市漫游环境与换乘体验，促进与鼓励公共交通出行，进一步的带动与增加土地的商业价值。

图7 站城一体设计功能衔接图

3.3.4 统筹共享地下空间

基于铁路与地方双方资源共享与协同实施的理念，统筹协调地下空间利用。车站与周边地块的地下停车场互联互通，高铁停车与社会停车空间能有效共享。以枢纽为核心，集中立体布局公交换乘设施，组织周边地块的地下人行通道设置，形成进出车站的完整步行网络，实现高效便利的无缝换乘，同时从根本上解决枢纽对于城市割裂的问题。

图8 地下空间整合方案

4、杭绍台铁路及沿线站点开发建设创新与启发

（1）投融资模式：资本金与项目公司融资占比为3:7，资本金结构中民营资本及政府出资占比为6:4。有力破解了民营控股高铁项目的融资难题，开创了投融资“杭绍台模式”，拓宽了铁路投融资渠道。相关经验已在杭温、杭衢等高铁PPP 项目中推广，起到了“先行先试”的示范作用。

（2）回报模式：在杭绍台高速铁路建设项目中，采用“使用者付费+可行性缺口补助”的投资回报模式，保障民营资本方获得合理收益，提升社会资本的参与意愿。

（3）产业导入：民营企业控股的铁路线路公司，具备了传统铁路线路建设运营方所欠缺的城市开发建设与产业资源导入的能力，更易于与地方资源互补联合推进，实现多方利益共享的目标。

（4）站城一体化规划设计：由民营企业参与的高铁枢纽站城一体开发，能充分发挥民企参与效率高、积极性强等优势；基于TOD理念，从设计层面提升枢纽片区的步行系统效率，充分利用地下空间，不但提升站城融合程度，对于带动土地价值提升也有积极的作用。

结语：

社会资本参与国家高速铁路投资在国内尚处于起步阶段，杭绍台铁路的成功案例对于铁路创新的建设模式以及枢纽站城一体化开发都具有启发与示范的作用。民营资本参与建设高速铁路的模式，在缓解国家财政压力、减轻债务负担、促进经营绩效的提升及提高铁路运行效率等方面具有明显优势。民营资本参与高铁枢纽规划设计，有助于推动站城一体开发，更高效的实现产城融合，整合周边业态，提升土地价值，解决传统铁路枢纽开发带了城市割裂问题。