国土空间规划下的深圳TOD创新开发研究——以深圳轨道交通枢纽为例

文／刘锦涛、陈伟新、陈辰 大连理工大学粤港澳湾区城市发展与规划研究中心 辽宁大连 116085

引言：

恰逢“十四五”开局和深圳“双区”叠加发展之年，《深圳国土空间总体规划（2020—2035）》（草案）（以下称“深圳新国规”）这一重要的纲领性文件在今年6月公布，描绘了深圳包括定位目标、空间开发保护格局、综合交通等在内的未来15年城市发展战略蓝图，为深圳未来发展方向定下总基调。深圳交通规划和空间立体开发利用作为“深圳新国规”重要专项，均提出“以轨道交通为主体”、“按照TOD模式进行综合立体开发”等主要发展战略，这是依托深圳现今已成熟的轨道交通网络和枢纽体系做出的决策部署，表明以轨道交通枢纽为主体进行的TOD理念将作为未来深圳城市发展的重要指引。作为城市空间复合高效拓展、交通土地协同开发的重要推动力，TOD理念在深圳的实践应用将随“深圳新国规”出台进入实质变革阶段。因此，“深圳新国规”中对深圳依托轨道交通枢纽为主体的TOD导向周边片区开发（以下称TOD枢纽开发）的具体指引有哪些？ TOD理念在深圳有何创新实践？在新体系下未来TOD理念在深圳实践中将会出现哪些转变？这都是深圳未来选择TOD导向开发作为主要发展思路亟待探讨回答的问题。

1、国土空间规划的指引

1.1 国土空间规划的精神内核

发文建立已两年有余的国土空间规划体系已成为我国国家空间发展新的行动指南，是今后城市各类开发保护建设活动的基本依据。新体系建立的核心目的是为了高效利用、开发、保护、管理国土空间，破除原有多规交叉冲突、资源低效闲置等弊端，以推进生态文明建设、实现区域与城市高质量发展目标、促进国家治理体系与治理能力现代化。因此，国土空间规划的精神实质是通过“多规合一”的手段对总体全要素管控国土空间发展，坚守生态文明底线，探索土地高效利用渠道，并重构规划体制机制，实施分级传导管控，最终达到城市可持续高质量发展的总目标。

1.2 “深圳新国规”对TOD的战略提升

值得注意的是，本次“深圳新国规”中多处提及轨道交通建设和TOD开发：一是在“构建城市开发新格局”中，通过“复合交通骨架为支撑”，推动形成“功能差异化分工协作的多中心空间格局”，促进各资源要素在全市各功能中心节点“高效便捷流动”；二是在“坚持国土空间开发利用”中，“推动交通枢纽及周边地区按照TOD模式进行综合立体开发”，“促进地下空间的立体化开发”；三是在“居民出行便捷高效”中，“建成1000 公里以上的地铁网络，实现都市核心区与外围城市功能中心45 分钟可达”（图1）。

图1 “深圳新国规”提及TOD及轨道交通枢纽的部分（摘录自“深圳新国规”公示文件）

目前，只有深圳市将TOD发展战略纳入到城市新出台的国土空间规划中，在全域公共交通化趋势下，以轨道交通枢纽为主体的TOD导向开发将作为城市发展的重要内容（表1）。在存量发展和全域空间体系构建的背景趋势下，“深圳新国规”对未来TOD开发提出具有“全域性”、“分化性”、“立体复合性”的总要求，将TOD理念从原有部分小范围区域的开发理念层面，猛然上升到推动城市空间高效开发、盘活存量空间和引导全域结构功能体系有序建立的重要战略层面。

表1 部分已公示的国土空间规划设计要素梳理（作者整理）

2、TOD转变与深圳创新

2.1 转变：从郊区开发理念到重要发展战略

2.1.1 TOD起源到国内应用：随发展需求而嬗变

自TOD理论为应对遏止美国城市郊区蔓延提出之日起，到全球化推广过程中被世界各国结合自身城市实际需要产生不同侧重的理论应用，再到引入国内进行“本土化”的研究实践，TOD理论内涵随着各类城市的实践应用不断变化（表2）。在国内城市实践中主要用以应对城市高密度人口引发的高密度蔓延带来一系列的城市问题。在TOD本土化研究实践过程中，随着国内经济发展进入存量时代，TOD开发侧重也随之改变。增量时代随着城市外拓需求和轨道交通的普及，TOD主要目的是超前开发引导城市发展方向和建立外拓支点；而存量时代TOD应用场景由城市外拓新开发转为内部再开发，以深圳为代表的资源限制型城市利用TOD主要目的转为提升低效土地使用，盘活存量空间，实现空间集约高效利用和片区优化转型、引导构建合理城市空间形态（表3）。

表2 TOD全球化推广过程中的主要侧重对比（作者整理）

表3 TOD国内不同时期实践研究主要侧重对比（作者整理）

2.1.2 理念战略提升：可持续发展的必然选择

深圳国土空间规划的编制出台开创性地对TOD理念作为未来城市重要战略，并综合了交通和空间体系构建做市级层面的统筹考虑。不仅体现了国土空间规划的统一管控开发的实质，以及基于深圳高强高密人口快速发展，需要通过某种统一开发模式破解城市发展面临棘手问题、实现城市可持续发展所做出的必然选择。

据2020年交通数据公报，深圳当年高峰期公共交通分担率提高至62.6%，其中轨道交通客流量占总量的53.9%（数据来自深圳市交通运输局），这从一定程度上反映了近年来深圳“交通先导” “公交都市”的发展战略取得一定成绩，也间接表明TOD在深圳轨道交通枢纽周边空间的一系列实践应用具有正向意义，体现TOD在微观层面上促进重要功能空间与快捷交通站点的融合联结、推动片区各资源要素的快速流通上的积极作用。但以往各TOD枢纽开发具有独立性，忽略了同在一个交通体系内的既定事实，“深圳新国规”将各TOD枢纽开发做宏观层面的规划布局，从全市域层面审视多个枢纽片区开发形成的整体格局，跳脱出TOD以往仅在微观层面的开发局限，强调枢纽片区之间优势互补协同发展，配合轨道交通全域化建设，TOD开发由点及面地向全市域推广，TOD作为存量时代城市空间高效复合利用的“开发逻辑”，推动全市范围内的资源再整合。相较于以往存量更新不同，通过上层规划在宏观做整体调控后的各TOD枢纽开发，发展目标更为明确，分工协作更为清晰，能有效规避以往各枢纽片区孤立发展导致功能重合导致资源浪费相互竞争的情况。因此，“深圳新国规”对TOD的指引，意在寻求未来深圳存量空间的更新路径，意在探究下一阶段城市发展的运作模式，意在摸索城市未来可持续发展的创新道路（图2）。

图2 “深圳新国规”对TOD指引的现实意义（作者自绘）

2.2 创新：轨道交通枢纽的“先行先试”

2.2.1 轨道交通枢纽支撑空间格局构建

“深圳新国规”构建“一核多心网络化”的空间格局中提到的打造多个城市功能中心和功能节点、空间网络联系均是依托发展事实对深圳全市域轨道交通网络及枢纽提出的切实需求（图3），结合深圳现有及在建枢纽布局（图4），可以发现功能中心节点与枢纽布局情况基本重合，表明城市空间格局要在轨道交通枢纽的支撑下构建。以往谋划建设的轨道交通枢纽及其TOD实践成为深圳未来以TOD为主导发展的事实支撑。

图3 深圳“一核多心网络化”空间结构与中心体系规划图（摘录自“深圳新国规”公示文件）

图4 深圳现今运营/在建轨道交通枢纽布局图（作者自绘）

自罗湖站的综合改造，到福田枢纽和深圳北站的建设，再到现今光明城、西丽、清水河、坪山等枢纽的遍地开花，深圳在短短二三十年内建设多个轨道交通枢纽（表4），不仅贯彻执行了当初“建地铁就是建城市”的发展策略，还结合城市实际发展趋势、枢纽所在区位及功能，探索TOD枢纽的实践创新的先行探索。例如与福田中心区一同规划的福田枢纽，现今成为国内唯一一个深入中心城区地下，与CBD 中心形成复合发展的枢纽，由此福田中心区得以借由福田枢纽高能级支撑其TOD高密开发，实现中心区功能随着高铁速度辐射全国；清水河枢纽被创新性地嵌入老旧物流园区，以新型产业和现代物流为导向实现片区转型升级，借由城际辐射省内其他城市；深汕特别合作区超前谋划区内枢纽体系，建立多个轨道交通枢纽与深圳便捷联系，更好地承接深圳产业转移，推动深圳人口资金技术向区内流动，实现两地资源共享[1]；正在建设中的西丽枢纽，配合城际西丽站及城市轨道交通，补充完善对外交通体系，将南山留仙洞片区接入城市发展快轨[2]；区级的前海枢纽将统筹前海创新合作区开发，打造“高密轨道+宜人慢行”交通模式，探索超高密度CBD 的TOD开发模式和区域TOD体系构建模式[3]，结合日前前海扩区政策新机遇，为前海创新合作区深化改革提供强大支撑。

表4 深圳现今运营/在建轨道交通枢纽基本信息表（作者整理）

2.2.2 福田枢纽：直达福田CBD 中心地下

借由福田中心区规划对福田枢纽的超前谋划，中心区在建设之初就预留了空间，使得福田枢纽直通城市中心地下，实现与中心区CBD 立体复合开发，是目前国内唯一一个将TOD枢纽与商务中心结合的轨道交通枢纽，结合周边其他线路地下空间一体化布局，形成以福田枢纽为主，联结其他站点为辅的综合枢纽体系，深化交通枢纽与城市功能空间融合，提升枢纽能级和影响范围（图5、6）。福田枢纽由国铁、城市轨道交通快线和普线组成（图7），从枢纽出发最远能实现一小时通达省内其他城市，最快40 分钟能抵达机场。高铁加持与深入中心提升了福田枢纽能级，支撑中心区空间高强开发、功能高度混合集中带来的巨大交通需求，也使福田商务及公共中心区的辐射范围由市域扩展为至全国（图8）。

图5 地下福田枢纽与福田中心实现空间复合开发利用（深规院网站）

图6 福田枢纽体系地下空间一体化布局（龙俊仁[2]）

图7 福田枢纽及周边布局（作者自绘）

2.2.3 清水河枢纽：在物流园区实现TOD开发

作为罗湖区最后的价值洼地（图9），笋岗清水河片区因其功能落后、铁路阻隔等消极因素导致片区成为发展滞后区、交通阴影区（图10）。凭借深汕高铁、城际在此设站契机，新一轮轨道交通线网规划中有多条城市轨道线路与之交汇形成枢纽（图11），为旧物流园区如何发展提供“TOD”这一新答案。清水河片区虽然被周边多个功能中心环绕，但是铁路高架阻隔及原有物流园区的长期占据，使得整个片区与周围功能板块联系不畅，交通成为发展最大阻碍，若仅靠传统更新模式则不能从根本解决片区发展问题，更容易产生引入功能与原有功能的冲突。使用TOD理念嵌入轨道交通枢纽对旧物流园区进行开发，目的是重构片区空间功能发展架构，提高片区可达性来实现地块价值升级，促使传统落后产能清退转型，为新功能引入提供环境。

图9 被中心区环绕的清水河枢纽（国际竞标成果）

图10 清水河枢纽（作者自绘）

图11 受多种因素限制的清水河片区（国际竞标成果）

图12 清水河枢纽核心区功能混合（国际竞标成果）

图13 清水河枢纽面向产业全需求的空间复合立体开发（国际竞标成果）

图15 合作区综合交通规划“五站四港”布局（《深圳市深汕特别合作区综合交通规划（2018-2035年）》中间成果改绘）

根据规划，清水河将以新型产业、现代物流为主导接入城市整体发展：对内，将新型产业的研发、办公、展示、体验、零售等全周期需求在枢纽步行舒适范围内满足解决（图12、13），极大提升运转效率；对外，依托轨道交通枢纽与外部便捷联通，拓展产业片区服务范围，为新型产业发展提供强劲人流等资源支持，助力产业向好发展的同时吸引人群集聚，为交通系统培育稳定客流，交通与片区开发形成稳定的共生关系。综上，清水河枢纽的实践将TOD枢纽开发应用在了非传统功能片区的转型升级上,拓展了TOD理念应用边界，表明深圳开始探索以再开发片区需求为导向的TOD实践模式，片区围绕枢纽进行TOD开发过程中开始考虑自身发展在城市战略全局中扮演的角色任务。

2.2.4 深汕合作区枢纽：多极枢纽参与新城体系构建

深圳市深汕特别合作区（以下简称“合作区”）作为深圳跨越发展的新区，在新编制的深汕合作区国土空间总体规划（以下简称“深汕新国规”）中，从深圳都市圈的发展角度，明确合作区的“公交都市”发展战略，通过与新区建设同步谋划两地联结的轨道交通系统，构建以多个轨道交通枢纽为主体，结合生态、产业发展导向的新城公共交通体系，合作区探索以枢纽为中心开发建设城市，真正实现公共交通参与城市开发与空间体系建构（图14、15）。合作区规划以“五站四港”对外多枢纽体系，锚固城市空间，各能级枢纽服务各类功能区块：深汕高铁枢纽与城市中心商务办公片区复合开发，对接快速通达广深城市的商务需求，结合城际枢纽与各组团公共服务中心开发，对接与周边城市日常生活需求（图16）；各城际枢纽结合规划对自身组团赋予的功能有目的地进行开发对接，如西部组团规划为先进产业制造区，则鹅埠城际枢纽将以科创为主要开发目标，打造科创产业型TOD枢纽，保证相关产业用地及配套设施的一体化开发（图17）。

图14 合作区“一中心四组团”空间结构（根据《深圳市深汕特别合作区国土空间总体规划（2020-2035年）》中期成果改绘）

图16 不同能级枢纽引领片区差异化发展（合作区中心区概念城市设计国际竞赛冠军成果）

图17 合作区各组团主次功能规划（根据《深圳市深汕特别合作区国土空间总体规划（2020-2035年）》中期成果改绘）

结合“深汕新国规”中提出的“建设深圳都市圈副中心、创新发展的山水田园新城”的总体目标，合作区通过生态、产业TOD枢纽开发协调管控区域内各空间要素布局，将生态、产业等任务纳入TOD枢纽开发范畴内，形成多维度开发目标，以公共交通为首引领各要素布局，响应了国土空间规划全要素开发管控的特征。总的来看，合作区以多极TOD枢纽开发结合功能主导加强枢纽之间差异化分工协同发展，保证合作区快速启动并承接深圳产业转移，形成都市圈外拓发展中的重要支点。

3、深圳TOD导向开发未来趋势

3.1 契合深圳特征的TOD枢纽开发体系构建

综合上文分析，本次“深圳新国规”对TOD理念的战略提升实质是为了探寻深受资源、空间约束的城市未来可持续发展之路，缓解有限土地空间与持续快速发展的供需矛盾。现今的深圳，经过多年存量发展，城区普遍形成高强高密的空间格局，可供更新转换的存量空间所剩无几，目前不断完善的城市轨道交通线路及枢纽建设成为城市空间内为数不多的“变量”。

针对深圳这一城市发展特征，“深圳新国规”中“功能差异化分工协作的多中心空间格局”的目标未来将通过TOD枢纽开发体系构建来实现：对接空间体系规划确定TOD枢纽开发体系，高能级枢纽引领城市中心区综合发展，中低能级枢纽引领组团中心专项差异化发展。目的是引导形成分工协作的有序城市空间体系，明晰以往城市空间各功能组块模糊的发展方向，以便于疏解各自非靶向功能，实现区域功能细化专精，为目前存量空间再次更新转换提供方向。

未来，TOD枢纽开发体系构建将会对目前所有TOD枢纽进行能级规划，结合其本身枢纽交通资源、所在片区现状、规划赋予职能等因素进行枢纽分级分类，制定各类型TOD枢纽发展目标及标准；其次对于TOD枢纽之间的差异化分工协作进行统筹考虑，形成枢纽片区优势互补协同发展态势（图18）；最后根据规划，有序清退疏解不属于TOD枢纽片区的功能，引入并细化靶向功能，实现TOD引领功能片区存量空间导向更新。

图18 深圳TOD枢纽体系梳理（作者自绘）

3.2 存量更新的TOD开发成为主旋律随着公共交通全域化推进，深圳未来将会有更多轨道交通枢纽及站点“嵌入”城市已建区，为城市存量空间带来发展机遇，因此深圳未来存量空间更新将越来越多由TOD理念主导。相较于原有更新模式，TOD主导的存量更新增加了交通维度，在城市物质空间的更新基础上将更新功能通过交通联结到城市功能模块中，保证更新空间后续发展活力。因此与存量更新相关的土地整备、多方利益统筹等工作需要与TOD枢纽规划开发进行对接，保证更新空间的一体化开发。依托深圳特有的更新单元机制，以龙岗区为例，其探索出“TOD+更新”一体化统筹模式，结合站点服务范围、现状权属、规划道路等相关条件划定一体化统筹单元，制定更新时序，围绕TOD开发要素明确拆除重建、综合整治等多种更新方式进行一体化规划，并给予特别政策保障片区更新予以实施落地[4]。

结语：

从经济特区到特色社会主义先行示范区，深圳一直肩负着先行探索、创新实践的职责砥砺前行，深圳仅用20年的时间就建立起较为成熟的轨道交通体系，TOD导向开发将是深圳城市空间高速高密度发展的必然选择。一方面通过交通枢纽作为支撑点，TOD从土地与交通协同层面积极响应交通体系，将其中的交通枢纽转化为功能节点，达到谋划交通布局就是谋划城市布局的目的，同时枢纽周边成熟的城市开发也将出现反哺效应，提升枢纽辐射能级；另一方面，多元丰富的TOD开发模式顺应快速变化的深圳特征，枢纽带来的片区高可达性间接提升空间效益门槛，在原有功能衰退时能及时实现低效空间的腾退更新，通过TOD枢纽辐射范围内有限空间不停转换激发城市活力。此外，随着高密城区的轨道交通枢纽周边地区的TOD开发，保证最大化降低对城市干扰影响的相关技术将成为未来TOD枢纽开发面临的需求。

借由本次深圳国土空间规划将TOD理念提升至前所未有之高度，指出其意在寻求久受资源限制的深圳存量更新的可持续发展路径，之后结合实例梳理深圳现今以轨道交通枢纽为主体的TOD开发创新实践，探讨了未来在国土空间规划体系下深圳TOD开发将会向分级分类方向成体系开发和以存量更新TOD开发为主的趋势发展。为今后深圳发展提供一定参考，也为国内其他城市发展分享深圳结合自身情况做出的实践探索经验。