强化绩效管理工作 提升地方政府专项债券资金使用效益

徐丽君

地方政府债券是指省、自治区、直辖市、经省级政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府（简称地方政府）依法自行组织发行的、以政府信用为基础并承担还本付息责任的债券凭证，以地方政府的财政收入作为偿还本息来源。地方政府债券的发行，可以缓解地方财政压力，是地方政府为区域发展筹集资金的重要来源。

我国地方政府债券管理模式进程

我国地方政府债券目前大致经历了三个阶段，第一阶段为2009-2010年的中央政府代发代还阶段，第二阶段为2011-2013年的地方政府自发中央政府代还试点阶段，第三阶段为2014年以来的地方政府自发自还阶段。 通过逐步过渡，地方政府债券发行机制不断完善，在保障积极财政政策落实到位、推动经济发展、防范重大风险等方面发挥了积极作用。

中央政府代发代还阶段

2009年《财政部关于印发〈2009年地方政府债券预算管理办法的通知》（财预〔2009〕21号）规定，地方政府债券发行和偿还的主体是地方政府；财政部代理发行债券并转贷地方政府；到期债券由中央财政统一代为还本付息，中央与地方财政结算时，由地方政府上缴偿还债券本息及发行费用。

地方政府自发中央政府代还试点阶段

2011年财政部《关于印发〈2011年地方政府自行发债试点办法〉的通知》（财库〔2011〕141 号），自发代还即由试点省（市）（上海市、浙江省、广东省、深圳市获批）在在规定发债限额内，各地自行组织发行本地区政府债券，财政部代为偿还本息付息，地方政府在结算时偿还。

地方政府自发自还阶段

2014年《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等政策性文件的制定，给予了地方政府一定的举借债务的权力，建立了“借、用、管、还”相统一的地方债券管理体系，我国进入了全面推行地方政府债券“自发自还”的新阶段。

南谯区地方政府债券基本情况

滁州市南谯区在合理控制地方政府债务规模、确保政府综合债务率指标始终处于警戒线以下，积极利用政府债券资金，在园区基础设施建设、教育、医疗、保障性住房及乡村振兴等领域基础设施建设方面投入大量资金，为改善民生、解决地方政府日常发展中存在的问题做出了积极贡献。但在地方政府债券发行使用管理过程中还存在一些问题，如债券项目质量不高、债券资金支出进度较慢等。因此，随着全面实施预算绩效管理理念的不断深入，构建地方政府债券资金绩效管理制度迫在眉睫，有利于提升债券资金使用效益，降低政府债务风险，促进区域经济高质量发展。

地方政府债券资金分类

按照资金用途和偿债来源，我国地方政府债券可以分为一般债券和专项债券。一般债券主要是用一般公共预算收入还本付息，主要用于没有收益的公益性项目；专项债券是用政府性基金或项目收益偿还本息，用于有一定收益的公益性项目。

按照是否置换存量债务，我国地方政府債券可以分为新增债券、置换债券和再融资债券。地方政府新增债券会增加政府债务余额，而置换债券和再融资债券是用于置换之前经审计部门认定的地方政府存量债务及到期政府债券，不增加债务余额。

地方政府债券资金规模

2020年，南谯区地方政府债券规模为33.66亿元，其中一般债券16.52亿元，占比49.08%；专项债务17.14亿元，占比50.12%。2021年，南谯区地方政府债券规模为42.08亿元，其中一般债券16.89亿元，占比40.14%；专项债券25.19亿元，占比59.86%。与2020年相比，2021年南谯区地方政府债券规模同比增长25.01%，其中，一般债券规模增长了2.24%，专项债券规模增长了46.97%。

2015-2021年，安徽省财政厅共转贷南谯区地方政府债券48.32亿元，其中新增债券26.39亿元，占比54.62%；置换债券15.35亿元，占比31.77%；再融资债券6.57亿元，占比13.61%。

从债券整体规模看，随着国家债券发行额的逐年增加，南谯区债券规模呈现出逐年扩大的趋势。分年度看，债券规模由2014年的14.14亿元增加至2021年的42.08亿元，年均增速为24.7%。在债券额度逐年增加的前提下，南谯区债务余额均控制在省财政厅核定的债务限额范围内，债务规模在全省处于较低水平，风险整体可控。

地方政府债券项目申报及资金使用中存在问题

债券发行项目储备不够

债券项目编制申报专业性较强，涉及财政、金融、工程项目等多领域专业知识，专业技能要求较高，项目单位专业水平欠缺，财政、发改能力也不够，申报债券项目不够成熟。编制“一案两书”需要引入第三方中介机构，但他们参与度不够，与财政部门、发改部门、主管部门及项目单位沟通交流不及时，导致债券项目申报质量不高、项目库储备不足。

债券资金支出进度较慢

债券资金使用时限较短，当年发行的债券资金基本要当年支出完，但在实际使用的过程中，由于工程进度问题会放缓债券资金支出进度。根据省财政厅债券支出进度要求，债券资金需在发行下达后一个月之内由财政出库拨付至建设单位。南谯区申报发行的一些专项债券项目，由于项目体量大，建设过程中会涉及审批、验收、项目变更等各种因素影响，未达付款进度；同时，债券资金是分批次发行，下达时间与项目资金需求时间也会有不一致的情况出现，导致债券资金使用进度慢，影响债券资金的使用效益。

加强地方政府债券资金绩效管理的重要性

地方政府债券在项目申报、资金使用中存在一些急需解决的问题，为进一步提高债券项目申报质量、提高债券资金使用效率，要建立全面的地方政府债券绩效管理制度，积极做好事前评估、事中监控、事后评价工作。

有利于规范地方政府举债融资机制

由于地方政府举债融资存在“重融资、轻管理”的现象，地方政府债券资金项目申报时要进行事前绩效评价，根据评价结果，可以从源头上控制政府举债融资。同时，通过事中、事后全流程绩效管理，以结果为导向，判断举债是否有效，促使政府合理化举债，规范了地方政府举债融资。

有利于防范政府性债务风险

坚决打好防范化解重大风险攻坚战是习近平总书记在党的十九大报告中的三大攻坚战的首位，其中的主要内容是加强地方政府性债务管理。债券资金绩效管理主要是对地方政府债券资金发行规模、使用方向和使用情况等进行范围约束，地方政府在项目申报时要充分考虑经济社会发展需要和偿债能力，债券资金发行时要合理配置项目资金需求，从源头上遏制债务风险。同时，规范债券资金的用途和使用方向，通过及时进行债券资金项目绩效评价工作，提高债券资金使用效率。

有利于提高地方政府公信力

2014年出台的《预算法》首次明确各级政府预算执行要讲求绩效原则。2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意見》（中发〔2018〕34号），全面实施预算绩效管理，解决绩效管理中存在的问题，促进财政资金聚力增效，提高公共服务质量。2021年安徽省财政厅出台《关于印发<安徽省政府专项债券项目资金绩效管理办法>的通知 》（皖财债〔2021〕1485 号），滁州市南谯区财政局出台《关于印发<南谯区政府专项债券项目绩效管理暂行办法>的通知》，提出建立全流程债券资金绩效管理体系，将债券资金项目实施与评价结果联系起来，使有收益的债券资金项目产生预期现金流，确保地方政府还本付息能力，提高政府执行力和公信力。

有利于促进地方经济高质量发展

近年来南谯区所追求的已经不是经济的高速发展，而是经济的高质量发展。地方政府债券资金作为区内重点领域项目建设资金的重要来源，有效推动区域经济发展。在债券项目资金的使用过程中要强化绩效管理工作，规范债券资金的使用方向，提高债券资金的使用效益，实现债券资金稳投资、惠民生、促消费、扩内需、补短板的作用，拉动南谯经济高质量发展。

加强地方政府债券资金绩效管理的相关措施

建立和完善地方政府债券资金全生命周期绩效管理，创新思路、总结分析、探索实践、注重结果导向、强化责任约束，提高地方政府债券资金的使用效益。建立全流程债券资金绩效管理体系。

明确地方政府债券项目高质量绩效目标的设定

绩效目标是指项目使用政府债券在一定期限内预期实现的产出和达到的效果，是建立全过程绩效管理体系的重要前提。地方政府债券项目绩效管理要明确目标，项目申报时要认真分析、精细梳理和筛选，并全面纳入预算绩效管理。按照“谁申请债券资金，谁编制绩效目标”的原则，项目单位编制绩效目标，项目主管部门审核，财政和发改部门对绩效目标设置的科学性和合理性提出意见和建议。绩效目标设置重点关注偿债资金来源，融资与项目收益平衡等因素。把绩效目标与事前评估相结合， 约束地方政府举债行为，进行动态跟踪，为实施地方政府债券绩效全流程管理奠定基础。

优化地方政府债券项目运行管理机制

财政部相关文件明确要求各地方政府债券资金发行用于公益性项目，债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，债券期限与项目期限相匹配；要求各地完善地方政府债券项目库管理。一是积极谋划和丰富债券品种，在国家支持的重点区域，如长三角一体化、市政园区基础设施、乡村振兴、医疗、教育等领域选择符合条件的项目。二是完善地方政府债券信息披露制度。及时公开地方政府债券发行情况，披露本地区生产总值、财政收支、债务风险，披露债券规模、利率、期限、偿债计划，同时披露财务评价报告、事前绩效评价、法律意见书等。

构建地方政府债券项目绩效评价指标体系

完善地方政府债券资金绩效管理，核心是设置科学合理的地方政府债券绩效评价指标体系，这样才能够将债券资金绩效管理理念落到实处，才能够检验和量化债券资金的使用效益。一是要构建分级、分类、分层次的绩效评价指标体系，指标选取要考虑项目的具体情况，同时将绩效管理贯穿项目运行的全周期，从政府债券绩效目标设立、资金投入、预算执行、项目管理到结果产出与效益，都应当设立相对应的评价指标。二是要充分考虑绩效评价的四维标准，即经济性、效率性、效果性与公平性，同时考虑定量与定性、共性与个性、科学设立评价指标值。通过建立债券资金多层次绩效评价体系，落实地方政府和债券资金项目单位的绩效管理的主体责任，提高地方政府债券资金绩效管理水平。

开展地方政府债券项目全流程监管体系

事前绩效评估是债券项目入库的前提条件，第三方中介机构应对入库项目逐一进行审核，重点论证项目的公益性、资本性、收益性、筹资合规性、绩效目标合理性、实施方案可行性等，确保所申报项目符合债券资金支持方向。绩效运行监控是对债券项目实施情况和绩效目标完成情况开展的监督、控制和管理，重点关注债券资金使用效率和项目的实施效果。根据项目建设设定的绩效目标，在项目完工后对政府债券资金的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的分析和评判。绩效评价结果可以作为债券项目额度分配和改进项目管理的重要依据，完善债券项目管理。

实施地方政府债券项目全周期跟踪问效

一要动态跟踪政府债券项目进展和实施情况，及时反馈跟踪结果，督促整改，发挥预算绩效管理的督查纠偏作用，做到“举债必问效，无效比问责”。实施“全方位、全过程、全覆盖”绩效评价机制，推动项目实施，优化债券结构，防范政府债券风险，全面提升债券使用绩效管理。二要完善政府债券管理信息化建设，建立全方位政府债券项目管理信息系统，将绩效理念和评价结果等贯穿到政府债券项目全生命周期中，实时监控风险和纠正偏差，达到财政绩效管理的目的。三要用好绩效评价结果。推进绩效评价结果激励与约束机制，与债券额度、优先保障等挂钩，与地政府政绩考核挂钩，实行领导干部对地方政府债务的终身问责，促进形成债券项目资金运用的良性循环，规范政府债务管理。

（滁州市南谯区财政局）

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