河南省农村宅基地改革试点县实践研究

王晨霞 张圆圆

新中国成立以来，我国宅基地制度历经了三个阶段：即农民对土地享有完全所有权的宅基地私有阶段;宅基地所有权归集体所有，农民只享有使用权的宅基地公有私用阶段;最后到“三权分置”的宅基地改革新阶段。2015年，长垣县启动了包括农村宅基地制度改革在内的农村土地三项制度改革试点工作。2020年，巩义市、长垣县、洛阳市孟津区、宝丰县、新县成为国家新一轮农村宅基地改革试点。5个试点县（市、区）围绕宅基地制度改革基础工作和重点改革任务积极实践，取得了明显成效。

一、基础情况

巩义市将农村宅基地 制度改革试点工作与灾后农房重建、农村人居环境集中整治行动、美丽乡村建设、乡村振兴战略实施和提高群众收入紧密结合，统筹推进，积极探索宅基地制度改革模式;洛阳市孟津区突出在“退”上下功夫，在“拆”上见成效，在“用”上出效益，在“管”上做文章，形成了一套相对完善的宅基地改革和规范化管理制度成果，有效地盘活了闲置房地资源，改善了农村人居环境，增加了村集体和村民经济收入;宝丰县结合产业发展、集体经济发

展、乡村治理、人居环境提升四个方面探索出了“农村建房规范之路、人居环境美化之路、集体经济壮大之路、乡风文明干群和谐之路”四条道路;新县将盘活闲置宅基地（农房）与全域旅游、美丽乡村建设、拆旧复垦、社会事业发展和农村集体产权制度改革相结合，探索出了发展“篱笆经济”等多种盘活利用模式;长垣市探索宅基地制度改革全流程管理，总结出一套“四五”宅基地改革工作模式（即严把资格认定关、腾退收费关、流转使用关、确权颁证关四个环节，公开改革政策、村庄规划、成员身份、申请流程、资产资金五项信息）和“5+2”宅基地管理工作方法（即完善一套改革方案、编好一套村庄规划、制定一套审批流程、编好一套建房图集，搭建一个信息平台，管好监管和施工两支队伍），工作中坚持“县主导、乡主责、村主体”的方式，做到“三讲清、三带头”，确保了长垣市宅基地制度改革稳步有序推进。

二、四项基础工作实践研究

（一）开展基础信息试点村调查工作，为改革提供数据基础

巩义市在全市范围内开展宅基地基础信息调查，已完成了大峪沟镇和夹津口镇的外业调查工作。洛阳市孟津区在充分收集第三次国土调查、农村房地（宅基地）一体不动产登记颁证等数据的基础上，按照“区镇主导、村级主体、第三方配合”方式，入户开展权利人、地类、面积、使用性质等基础数据补充调查，为稳慎推进农村宅基地制度改革提供数据支撑。宝丰县印发了《宝丰县农村宅基地分类处置指导意见（试行）》，该意见明确了“户”的定义，坚持以实际家庭组成和居住现状为前置条件，户籍仅作为参考，制定“一户多宅、一户一宅超占面积、非本集体经济组织成员占有宅基地、一户一宅不超占面积”四类农村宅基地基础信息公示表。宝丰县镇、村干部逐户统计、分类汇总，全力摸清宅基地底数。完成全县农村宅基地数据资源目录、农村宅基地审批管理系统，生成调查工作底图。新县将全县191个行政村的区域台账和8万多农户的台账再次反馈给乡、村两级，一宗一甄别，一户一核对，确保数据真实准确。

（二）对村庄规划编制进行科学分类，为改革提供规划支撑

巩义市对村庄規划进行科学分类，把全市城镇开发边界外的规划保留村按10%的精品村、20%的示范村、其余全部为达标村进行科学分类，分梯次推进不同标准的村庄实用性规划编制。孟津区在优化区域村庄空间布局规划的基础上，根据各村特点，按照特色保护类、集聚提升类、城郊融合类及搬迁撤并类进行分类，制定合理的村庄规划。宝丰县按照“一张蓝图保发展”总体思路，科学编制村庄规划，完成全县国土空间总体规划纲要编制、县域村庄分类和布局规划（2020 — 2035）。联合河南城建学院对全县299个行政村编制了“两图一书”（规划现状图、规划效果图和规划说明书），299村已全部完成。长垣市是定位好村庄分类再建设。2018年请河南大学规划设计研究院，完成507个村庄的基础性规划编制工作，重点明确村庄建设“三线两区一布局”。新县政府拿出专项工作经费，请多个专业技术团队，逐村编制村庄规划。目前，全县191个行政村的国土空间规划编制全部完成，同时完成172个行政村的“多规合一”村庄规划编制。

（三）妥善处置历史遗留问题

2022年，全省农村宅基地各改革试点县继续开展调查研究，妥善处理历史遗留问题。新县在妥善处理历史遗留问题上，起草《关于妥善处理农村宅基地历史遗留问题的指导意见》，出台《新县农村房屋不动产登记颁证有关问题的通知》，对因历史原因造成农村房屋不动产登记颁证难的问题制定了解决方案。宝丰县围绕“一户多宅和闲置宅基地处置”两项工作重点，印发《宝丰县农村宅基地制度改革工作目标任务》，在《宝丰县农村宅基地分类处置指导意见（试行）》的基础上，制定《宝丰县农村宅基地分类处置推进方案》。根据是否违规、形成原因等情况，在妥善处置历史遗留问题的同时，对“一户多宅”和闲置宅基地进行分类处置。

（四）扎实推进确权登记颁证工作，为改革提供权益支撑

巩义市加快推进确权颁证工作，在完成10.73万宗宅基地确权地籍调查工作的基础上，加快审核符合颁证条件宅基地4.9万宗，实现农村房地一体不动产证颁证率100%;宝丰县加快推进农村房地一体确权颁证工作，按照《宝丰县农村宅基地制度改革试点实施方案》要求，宝丰县自然资源局先后印发了农房不动产登记《实施方案》《工作方案》等8个文件，指导各乡镇扎实开展农房不动产登记工作，定目标，强责任，规范登记程序，截至2021年12月中旬，全县农村房地一体确权登记发证工作按照预期目标已100%完成;长垣市根据实际情况，厘清权

属，颁发房地一体不动产证，对农村房地一体确权情况进行分类处理，对同时符合一户一宅、二调线范围内、已缴纳有偿使用费、本集体经济组织成员四个条件的农户进行集中发证;新县组织专门力量，对前期新县农村房地一体不动产登记信息进行再次补充修订，查漏补缺，全县现阶段具备发证条件的51 294宗已全部完成颁证工作，实现了应发尽发。

三、重点改革任务工作实践研究

（一）积极探索宅基地农户资格权保障机制

长垣市、新县、洛阳市孟津区制定了农村宅基地农户资格权认定、发放宅基地资格权证的指导意见和办法。

（二）健全宅基地收益分配机制

（三）探索宅基地使用权流转制度

5个试点县（市、区）获得集体宅基地收益，积极探索宅基地使用权流转制度。

（四）探索宅基地使用权抵押制度

长垣市制定了《农村住房抵押贷款实施办法（试行）》，巩义市印发了《宅基地使用权（农房财产权）抵押贷款管理办法（试行）》。

（五）探索退出宅基地和闲置农房的盘活利用方式

5个试点县（市、区）中巩义市、宝丰县、新县分别进行无偿退出、复垦退出。5个试点县（市、区）在闲置农房盘活利用中，将有价值房屋改建图书馆、村史馆、养老中心等公共设施，或以出租、入股、联营等方式发展文化旅游、民宿等，让长期破败农房、荒芜宅基地“一宅变四园”等。2022年以来，洛阳市孟津区闲置宅基地和农房的盘活利用工作进展较快。

（六）完善宅基地审批制度

5个试点县（市、区）按照新的管理办法对原址上翻建农房、空闲宅基地、新增用地指标进行审批。

四、创新信息化平台建设工作，为改革提供科技支撑

全面建成宅基地信息平台，完善信息管理，目前，5个试点县（市、区）都已完成了宅基地信息平台建设。其中，巩义市初步建成“农村宅基地综合管理系统”，实现网上宅基地申请审批和信息实时查询，宅基地档案数据库已搭建完成，可开展档案系统查询工作，已与不动产登记部门对接，已共享村宅基地不动产10.76万宗确权数据。洛阳市孟津区建成包含宅基地台账一张图、联合审批、盘活利用等6个模块的宅基地信息管理平台，收集完成农村集体资产清产核资、农村土地确权登记等数据，建设完成农村宅基地信息管理平臺，截至目前，共入库52 140宗宅基地专项调查，面积1 001.088万m2。宝丰县实现以人查地，完成全县农村宅基地审批管理系统，开发农村宅基地申请客户端和监管小助手APP，初步实现信息化审批管理。建立监管系统，执法监管流程化、信息化，宅基地数据入库22 317宗。长垣市平台建设已完成，包括数字乡村一张图、农村宅基地和村民自建住房规范管理系统、为农服务APP，实现农村宅基地的一张图管理、超占及多宅有偿使用费自动计算及在线缴纳、农村宅基地申请及腾退在线办理、自建住房在线审批、农村建筑工匠考核及发证、农村建筑风貌规范管控、村务四议两公开在线公示、违法建房在线监管、农村宅基地及承包地在线流转盘活等功能，已完成507个村庄数据入库工作。新县信息平台目前正在试运行，现有8大模块。其中，宅基地一张图、台账管理、工匠管理、联合审批、资格权管理、历史遗留问题6个模块已完成。盘活利用模块，与农村产权交易平台对接，正在开发外网业务模块。综合监管模块正在与蓝天卫士摄像端口对接中。

（责任编辑   程丽红）