中国教师教育政策历史演进及特点分析*

冯凯瑞

(河南大学 教育学部，河南 开封 475000)

中国师范教育(1)2001年政府颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出“完善以现有师范院校为主体、其他高校共同参与、培养培训相衔接的开放的教师教育体系”，取代了之前长期使用的“师范教育”的概念。为此，2000年之前主要使用师范教育这一概念，之后使用教师教育，本文统一使用教师教育。始于上海南洋公学的师范学院，自此拉开了近代中国教师教育的帷幕。进入21世纪后，我国教育文献中正式将“教师教育”替代了“师范教育”，注重教师职前培养与职后培训的一体化，强调教师专业发展，凸显教师队伍建设的开放性、一体化、综合性与终身性。时至今日，我国教师教育在借鉴他国与自我反思中不断成长与完善，并且在国家总体政策的引导下，教师教育事业取得了卓越的成效与长足的发展。

教师教育政策是指国家机关、政党及政治团体在特定历史时期，为实现教师教育发展目标和任务以及解决教师教育发展中存在的问题等，依据党和国家在一定历史时期的基本任务、基本方针以及教育基本政策而制定的关于教师培养、教师入职教育、教师培训等发展的行动准则，[1]体现出政治主体对教师教育事业的总体要求与价值追求。回顾总结我国百余年教师教育政策的发展历史及其特点，有利于促进教师教育体制的完善以及教师队伍的专业化建设，推动我国教师教育政策研究的深入发展。

一、我国教师教育政策的历史演进

(一)体系出现，师法美国建立大学化与开放化的教师教育(1897—1948年)

1897年，盛宣怀于上海开办南洋公学，我国教师教育由此正式萌芽。1922年，民国政府师法美国师范教育制度，颁布壬戌学制(又称1922年新学制)，并于同年11月颁布《学校系统改革令》。在这两个文件中，要求师范院校与普通大学合并为综合大学，将师范类专业等同于工、农、商等专业，在一定程度上削弱了师范教育的独立地位，但却初步开启了开放化的教师教育培养模式。1932—1935年，为解决新学制颁布后近十年教师教育发展进程中出现的问题，国民政府接连发布《师范教育课程》《修正师范学校规程》以及《师范学校课程标准》等政策文件，提出“师范大学应脱离普通大学单独设立”，试图挽救抗战前期师资缺乏的现状。[2]直至1938年，我国教育部颁布《师范学院规程》规定师范大学应单独设立，也可在普通大学中设立，从而为抗战培养大量师资。《师范学院规程》的施行，有力挽救了1921年后师范教育体制混乱的局面，标志着独立师范大学与综合大学师范学院混合共存的开放化教师教育体制的正式形成。1945年抗日战争胜利后至建国前期，全国范围内师范院校的设置进行了一定的调整，但总体上仍呈现出大学化及开放化的特征。

(二)曲折探索，仿苏建立社会主义教师教育(1949—1977年)

从1949年新中国成立到改革开放前期的1977年，整个社会在跌宕起伏中发展，教师教育政策也经历着一个曲折探索的坎坷时期。在此期间，我国教师教育主要学习借鉴前苏联师范教育模式与教育经验，旨在培养出大批中小学教师，满足人民群众对教育事业的需求。

1949年12月，全国第一次教师工作会议召开，拉开了中华人民共和国独立性教师教育体制建设的帷幕。1951年，政务院发布《关于改革学制的决定》，首次以法令的形式规定师范院校独立设置，并要求各级师范院校分层培养师资，将师范院校划分为幼儿师范学校、初级师范学校和师范学校、师范学院和师范专科学校三个层次，建构起较为完整、独立的教师教育体制框架。为解决建国初期师资短缺问题，教育部、政务院于 1952—1954年间先后颁布了《关于大量短期培养初等及中等教育师资的决定》等多个政策文件，提出常规型师范教育与速成型教育培训相结合的培养模式，满足了社会群众对初等、中等、高等师资的迫切需求。1961年10月，我国召开第三次全国师范教育会议，对以往的教师教育政策进行了反思，在一定程度上抑制了师范院校的盲目发展。1966—1977年间，文化大革命冲击了我国教师教育的发展，大量知识分子遭到迫害，各级师范院校的教师队伍建设面临困境，在此期间我国教师教育事业的发展几乎处于停滞状态。

(三)恢复重建，提升教师教育的重要战略位置(1978—1990年)

1978年12月，党的十一届三中全会召开，全党将工作重心放到社会主义现代化建设中，中央提出教育方面要大干快上，各级各类学校加快发展速度，扩大发展规模，提高教育质量。[3]同年，国家教育委员会发布《关于加强和发展师范教育的意见》，提出振兴教育事业的根本在于大力发展师范教育，要求全国各地建立师范教育网，积极扩大招生。[4]1649至此，囿于文革冲击的教师教育体系，正式开始恢复重建。20世纪80年代初期，我国发布《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》，要求各级各类师范学院积极完善中小学在职教师的培训工作，标志着中小学在职教师培训体系开始重建。随后，1985年颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出必须要对现有教师进行严格的培训和考核，并强调把发展师范教育和培训在职教师作为发展教育事业的战略措施[4]2286，再次强调了教师在职培训工作的重要性，促进了在职教师的专业发展。1990年起，我国接连发布《全国中小学教师继续教育工作座谈会会议纪要》《关于开展小学教师继续教育的意见》 等文件，首次提出中小学教师继续教育培训，且详细规定了其发展内容与方向，正式开启了我国教师教育职后培训发展的新征程。

(四)转型完善，推进教师队伍法制化、一体化、均衡化发展(1991—2000年)

1992年10月，党的十四大召开，推动着我国教育现代化进入新的发展阶段。会议上提出各级各类师范大学要重视教师培养以及加强提升教师队伍的法律意识，做好教师教育事业的立法工作。此后，《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》于1993—1995年接连颁布并详细规定了教师的权利义务、聘任制度、薪资待遇、社会地位、培养培训等内容，为保障教师的合法权益提供了法律依据。此外，我国教师教育政策开始重点关注农村贫困地区以及少数民族地区的教师培养培训工作。1994年1月，我国颁布《全国师范专科学校面向农村深入改革座谈会纪要》，提出要重点向农村普及义务教育，为农村培养合格教师。1999年，《21世纪民族贫困地区中小学教师综合素质培训计划》发布，开始着重关注民族贫困地区中小学教师的培训问题，并呼吁大中城市的教师到偏远的农村地区任教，进而提升农村地区教师队伍的教育教学水平。由此可见，农村贫困地区、少数民族中小学师资队伍的培养培训问题得到了国家教育部门的高度重视。

20世纪90年代以来，我国教师教育政策强调继续推进教师继续教育体系的建设，开始重点建立职前职后一体化的教师教育体系。为此，教育部于1999年发布《中小学教师继续教育规定》，建立起科学系统的中小学教师继续教育体系，如图1所示。同年，《面向 21 世纪教育振兴行动》发布，提出要“继续推进师资培养的开放化程度，而且还要将继续教育纳入到教师教育体系中”[5]，极大地促进了教师继续教育体系的发展，为建立职前职后一体化培养机制奠定了坚实的基础。

图1 中小学教师继续教育体系图[6]

(五)改革创新，构建开放包容的教师教育范式(2001—2014年)

世纪之交，我国发布《国务院关于基础教育改革和发展的决定》，文件中首次使用“教师教育”，替代了以往长期使用的“师范教育”，扩充了其原本内涵，开启了新世纪教师教育事业发展的新征程。2002年，教育部《关于 “十一五” 期间教师教育改革与发展的意见》提出，要高效配置教师教育资源，使教师教育体系进一步实现开放化。《教育部 2003 年工作要点》指出，要加快构建开放灵活的教师教育体系。此外，为促进基础教育以及农村教育现代化发展，教育部依次发布 《关于实施全国教师教育网络联盟计划的指导意见》《关于启动实施全国中小学教师教育技术能力建设计划的通知》等政策文件，对教师网络联盟计划进行了全面部署，提出要全面提升中小学教师的教育信息技术能力，增强教师开展素质教育的教学能力。最后，为促进教育均衡发展，我国相关教育部门开始加强农村教师队伍的建设工作。2006年，教育部发布《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》，正式开启农村“特岗计划”，解决农村教师短缺、教育资源匮乏等问题。与此同时，2010—2013年，全国范围内开始全部实施“国培计划”，致力于提升我国中小学教师特别是农村教师队伍的整体素质。

(六)深化拓展，全面推进教师教育高质量专业发展(2015年至今)

2015年后，我国接连发布多项颇具创举性的教师教育政策，教师教育发展进入到全面深化拓展时期。2015年6月，国务院办公厅发布《乡村教师支持计划(2015—2020)》，提出“到2020年，努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍，为基本实现教育现代化提供坚强有力的师资保障”[7]，并指出要着重提高乡村教师的道德水平和生活待遇，把乡村教师队伍建设放在优先发展的位置。2017年10月，《普通高等学校师范类专业认证办法(暂行)》发布，对师范类专业建设进行了规范引导，强调提高师范类专业人才培养质量。2018年，我国首次颁布以教师队伍建设为主题的政策文件——《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，明确提出要“大力振兴教师教育，不断提升教师专业素质能力”[8]。同年，《教育部等五部门关于印发〈教师教育振兴行动计划(2018—2022 年)〉的通知》进一步指出要提升教师专业素质能力，打造高素质专业化创新型教师队伍；该文件首次将“免费师范生”改为“公费师范生”，进一步改进了师范生免费教育政策。2021年，第十三届全国人民代表大会第四次会议召开，会议重点提出要改善乡村教师待遇，进一步提升教师社会地位，推进教师教育高质量均衡发展。

二、我国教师教育政策的特点分析

纵观我国百余年教师教育政策的演变历程，我国教师教育体系已从独立封闭走向包容和开放；从只注重职前教育的培养观念走向职前职后一体化终身教育取向的培养理念；从单一的师资培养机构走向多元化、综合化的教师教育途径。简而言之，我国教师教育政策的演化在制定取向、制定目标、指导思想、总体思路上呈现出别样的特点。

(一)政策制定取向由注重工具本位转向注重教师个人本位

总体上看，教师教育政策在制定取向上，由初期注重教师的工具价值过渡到兼顾教师的社会价值与个人价值，转而更加凸显教师的个人价值。新中国成立前期的教师教育政策多为国家发展以及抗战服务，政策重点则为讨论师范大学是否单独设立、如何解决抗战期间师资缺乏等问题。新中国成立后，教师教育事业百废待兴，教师教育政策旨在强调恢复教育发展的正常秩序，改变我国教育发展落后的问题。为此，1949—1976年的教师教育政策，通过创办各类师范院校、建立三级师范教育体系、实施常规型师范教育与速成型教育培训相结合的培养模式等措施，扩大教师队伍的数量规模，不断强化教师教育的政治、经济功能，强调教师的工具价值。

党的十一届三中全会后，全党将工作重心投入到社会主义现代化建设中，着重强调要提高教育质量。随着改革开放的深入进行，我国的教师教育政策开始关注在职教师的专业化发展，重视教师的在职培训以及职后继续教育，强调提高教师的综合教育教学能力和思想政治素质。迈入21世纪后，我国教师教育政策本着“以教师为中心”的原则，分别于2002年《关于 “十一五” 期间教师教育改革与发展的意见》、2018年《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等文件中，提出注重提升教师社会地位、促进教师个人专业发展、提高教师道德素质、满足教师终身可持续发展等个人价值方面的需求。由此可见，我国教师教育政策制定取向愈加突出教师的个人价值，注重满足教师自身发展需求，进而促进我国教师教育事业可持续健康发展。

(二)政策制定目标由注重教师队伍规模扩张转向注重质量的提高

一直以来，我国教师教育政策发展的主要问题是完善教师队伍的规模、结构和质量，以满足各级教育发展的需要。[9]建国初期，我国社会政治经济等方面急需发展，在教育领域则突出表现为教师数量不足，我国急需培养一批数量多且具有文化水平的教师队伍。因此，1949—1990年的教师教育政策，着重强调要扩大教师队伍规模，以满足各级各类学校发展所需。 例如，1952—1954 年，我国先后颁布了《关于大量短期培养初等及中等教育师资的决定》《政务院关于改进和发展高等师范教育的指示》等文件，满足了社会群众对初等、中等、高等师资的迫切需求。1978年，国家教育委员会发布《关于加强和发展师范教育的意见》，提出在全国建立师范教育网，大力发展师范教育，有效壮大了教师队伍。

随着一系列政策文件的发布以及改革开放的进行，教师队伍数量不足的问题已经得到初步解决，质量开始成为教师教育工作的核心。1985年，我国颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出要对现有教师进行严格的培训和考核，促进在职教师专业化水平的提高。1993—1995年，《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》依次发布，推进我国教师队伍法制化建设。2005年，《关于启动实施全国中小学教师教育技术能力建设计划的通知》发布，我国中小学教师的教育信息技术能力得以有效提升。2017年，我国发布《普通高等学校师范类专业认证办法(暂行)》，强调提高师范类专业人才培养质量。自此，我国教师教育政策制定的着力点放在提高教师队伍质量上，实现了教育优质均衡发展。

(三)政策指导思想由强调“效率优先”转向“公平优先”

为解决我国教育严重落后的问题，1948—1977年的教师教育政策重点强调普及教育，建立起大量的师范院校，进而迅速提升广大人民群众的知识文化水平。1977—1990年间，为缓解文化大革命期间我国教师教育所遭受的重创，此阶段的教师教育政策提出我国各级师范院校要尽快得到规范化发展，自此学校数量大幅度增加，教师队伍数量明显提高。综上所述，早期的教师教育政策指导思想深刻体现出追求师资速成以扩大师资规模的效率倾向。[10]教师教育政策的“效率优先”倾向虽可以在短时间内迅速增加师资数量，但由于在改革开放的时代背景下，“效率优先”的教师教育政策同样使中西部以及城乡地区教育差距日渐明显。

进入21世纪后，我国教师教育政策开始着眼于均衡分配教师教育资源，注重农村以及中西部地区教师队伍的建设。2002年，《关于 “十一五” 期间教师教育改革与发展的意见》提出要高效配置教师教育资源，对教师教育结构做出了战略性调整。随后我国于2006—2015年发布《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)的通知》《关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》等一系列政策文件，开启了我国“农村教师特岗计划”“免费师范生”以及“国培计划”，把乡村教师队伍建设放在优先发展的位置。综上可以看出，我国新世纪教师教育政策的重点聚焦于解决农村教师短缺、教师教育质量较差、中西部地区教育资源匮乏等问题，政策制定取向由注重“效率优先”转向注重教师队伍均衡发展、实现教育公平。

(四)政策总体思路由模仿借鉴国外经验转向创新塑造中国特色

回顾我国百余年教师教育政策的历史演进，总体呈现出由模仿借鉴他国教师教育经验转向创新塑造中国特色教师教育的特点。1922年，我国教师教育开始借鉴美国师范教育制度，引入“六三三”学制，要求将独立设置的师范大学与普通大学合并形成综合大学，教师教育发展由独立封闭走向开放。1949年新中国成立之后，我国开始以苏联师范教育模式为模板，以政策文件的形式规定师范院校独立设置，并初步建构起较为系统的三级师范教育体系；但由于办学主体的复杂性，这一阶段的师范院校盲目扩张，教师教育质量堪忧。综上所述，我国早期教师教育政策多为模仿借鉴国外经验，且容易走向极端化，对我国教师教育发展造成了一定的伤害。

教育大计，教师为本。进入新时代，我国开始正视与反思“中国教师教育问题”，针对中西部地区师资匮乏、城乡教育差距明显、中小学教师工资待遇不高、部分教师道德低下、教师教育质量较差等问题，政策制定主体分别于2001—2021年发布《21世纪民族贫困地区中小学教师综合素质培训计划》《国务院关于基础教育改革和发展的决定》《乡村教师支持计划(2015—2020)》等政策，已然形成自己独特的教师教育体系与经验。在全球化、多元化的教育背景下，“中国教育经验”开始受到国际教育研究的重点关注，我国从最初模仿借鉴国外教师教育经验到与各国比肩同行，甚至成为他国的学习对象。我国教师教育政策已然完成了创新塑造中国特色的历史转变，为今后参与全球教育治理打下了坚实的基础。