国土空间规划背景下的城市体检评估探讨——以岳阳市为例

赵祥祥，朱小林,2

(1.湖南地科院规划设计有限公司，湖南 长沙 410000；2.湖南国土资源导刊杂志社有限责任公司，湖南 长沙 410000)

1 引言

2019年中共中央国务院颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出“建立国土空间规划定期评估制度”[1]。2020年自然资源部部署开展城市体检评估并提出改进规划管理的意见[2]。随着城市化发展进入新阶段，出现交通拥挤、空气质量恶化等城市病[3～5]。因此，为促进城市健康发展，坚持底线思维、多维度分析、精准定位发展坐标，为完善国土空间规划编制和实施打下坚实基础。

2 国土空间背景下城市体检评估核心理念

2.1 生态文明理念彰显与落实

围绕生态文明背景的高质量发展，强化自然基底和自然地理格局，突出生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等底线管控，统筹协调农业、城镇和生态空间，优化国土空间格局。

2.2 以人为本价值理念落实

以人民为中心，提升国土空间品质和价值，满足人民对美好生活的向往。一是强化专题研究及人口普查成果运用，摸清人口规模、结构、空间分布、流动关系以及设施配置等情况；二是公众全过程参与，完善公众意见的表达机制；三是注重人的切身感受，注重城市物质空间形态的同时，更加关注人的切身感受。

2.3 国土空间治理效能价值理念落实

强化风险识别与管控。应对风险加剧和不确定因素挑战，向治理型规划转变。应完善与提升规划设计管理理念(如战略留白、空间复合利用)、区域协同发展(如应将更大的尺度区域纳入范围，共抗风险、共享资源)等方面，从而优化社会治理能力[6，7]。

3 国土空间背景下城市体检评估要求

3.1 注重基础数据与基础研究

应构建以法定数据为基础，以相关法定统计调查数据为补充，多源数据互为支撑、互为补充、互为校核的体检评估基础数据。尤其是以第三次全国国土调查成果为统一底版，整合地理国情普查及监测等现状数据，各级国土空间规划等数据，形成覆盖全域、权威统一的国土空间数据资源体系。同时充分考虑基础数据可获取性，参考实施评估、双评价、人口与城镇化、公共服务、基础设施、公共安全等研究成果的运用[8～10]。

3.2 注重底线约束基础上的空间优化

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局。注重底线约束基础上的空间承载能力分析，以永久基本农田守良田，以生态保护红线严保生态，科学划定城镇开发边界，防止城镇盲目扩张和无序蔓延。同时结合地域特色，合理划定历史文化保护线等。

3.3 注重以人为本+适度超前结合

“以人为本”就是营造优质共享的公共服务与人的空间感知感受，提升居民幸福感、获得感与国土空间品质。通过城市体检评估，使城市体检成为城市治理水平提升和人民生活品质改善的有力制度抓手。“适度超前”就是强化新设施空间预留与弹性规划。尤其是在安全韧性方面，注重风险识别与管控，提高城市安全韧性与监测预警。

3.4 注重规划实施与空间治理能力提升

将全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。将体检评估成果与相关业务管理措施挂钩，保障规划目标、本底约束等传导与落实，强化“一张图”实施监督、法规政策体系健全等，提升体检评估工作智能化水平和工作效能[11]。

4 国土空间背景下城市体检评估岳阳市实践

4.1 区域概况

岳阳为湖南省辖地级市，湖南省唯一的沿江国际贸易口岸城市，国家历史文化名城，古称“巴陵”“岳州”，处洞庭湖与长江汇合口东岸，东邻江西省宜春市、九江市和湖北省咸宁市，南抵湖南省长沙市，西接湖南省益阳市、常德市，北连湖北省咸宁市、荆州市。区域交通便利，长江、京广铁路、浩吉铁路、京广高铁、京港澳高速公路、杭瑞高速公路等国家交通大动脉在此纵横交错。

4.2 岳阳市城市体检评估

岳阳市城市体检评估遵循准确、可计算、全面、时效的基本原则，从立足地方特色、突出成果应用、以人为本立场，形成符合岳阳市的城市体检评价指标体系[12,13](表1)。

表1 岳阳市国土空间规划城市体检评估指标体系

续表1

4.2.1 强化战略引领与底线约束

一是“共抓大保护、不搞大开发”。大力实施“三高四新”战略，着力打造长江经济带绿色发展示范区、中部地区先进制造业聚集区、湖南通江达海开放引领区，建设现代化省域副中心城市。经济地位稳步提升，综合实力进一步增强。经济总量位居湖南省第2；GDP增速4.9%，比全国、湖南省平均水平分别高1.9%、0.4%。二是强调并建立体检评估刚性。坚守耕地保护底线；生态安全保障逐步提高，划定生态保护红线3382.86 km2；森林覆盖率45.31%，河湖水面率为10.63%，总体保持稳定。

4.2.2 坚持规模结构与空间优化

聚焦人口规模、集聚集约、土地利用、用地结构、区域协同等方面进行评估。岳阳市开发保护成效显著，面临问题多元。根据人口第七次普查成果，岳阳市城镇人口114.50万人，但城镇化率60.66%，远低于全国的63.9%的平均水平；城乡工业用地占城乡建设用地的比例为8.11%，远低于长沙(14.89%)、衡阳(12.16%)。工业用地占比相对较低。其次，岳阳市中心城市带动能力不足。环洞庭湖层面面临常德市全方位挑战，特别是随着石长铁路接入长株潭城铁网并实现动车运营公交化，常德迈进高铁时代，岳阳较常德的高铁优势正逐步减弱。

4.2.3 坚持系统支撑与实施保障

聚焦城市品质提升，围绕绿色低碳生活、公共服务设施、城市安全与韧性、规划实施管控、智慧城市建设与政策机制保障等发面。首先，公园绿地建设稳步推进，2020年人均公园绿地面积8.50 m2/人，但公园绿地空间分布不均，距离规划目标12.30 m2/人有较大的差距。其次，成立高规格国土空间规划编制委员会，形成“专家咨询、部门审查、政府决策、社会监督”的管理决策机制。全市基本建立“三级三类”的国土空间规划体系，建立全域规划依据一张图[14]。

4.2.4 坚持成果反馈与规划编制基础夯实

一是针对评估中成效与问题，充分吸收成果要点，在战略定位、底线管控、空间优化、生活品质等方面均提出了相关建议；二是强化管控，体检评估指标体系纳入国土空间监督信息系统平台，在日常监管、指标约束、空间管控等方面为动态维护提供依据[15]。

4.3 总体结论与分析

通过评估，岳阳市战略地位得到提升，综合实力显著增强；守住安全底线，耕地、永久基本农田和生态环境得到切实保护；国土空间支撑要素不断完善；重视城市景观特色保护，不断加强地域特色和山水格局风貌保护，城区品质不断提升等。但同时仍存在部分短板，如中心城市带动能力不足、魅力宜居城市建设有短板等。未来需要强化规划引领，加快全域全要素的规划编制；加强管理，完善体检评估的机制建设等，进一步建设提升培育城市都市区，优化空间格局。

5 结论与讨论

编制“多规合一”国土空间规划是党中央、国务院作出的重大部署，城市体检作为新兴事物，未来仍需要结合城市发展需求不断完善[16]。以岳阳市为例,分析了国土空间规划编制背景下城市体检评估应关注的内容。通过评估分析，岳阳市在规模结构、底线管控和实施保障等方面总体较好，但在布局优化、魅力宜居城市建设等方面还需发力。在关注城市建设发展的同时，城市体检评估应更加注重以下方面：一是要强化底线思维与本底自然格局逻辑。既要看到城市本身承载能力、又要看到城市自身存在的问题，避免造成盲目追求规模指标的短视。二是结合“七普”人口数据，充分考虑人口变化情况，围绕“宜业、宜居、宜乐、宜游”，从城市居民日常最基本的需求出发，打造宜居宜业生活圈，切实提升人的感受。三是强化成果应用，突出注重城市空间治理能力的提升。通过评估把底线管控、格局优化、安全韧性、生活品质等方面统筹规划，进一步反馈空间治理水平，从而达到强优势、补短板的目的。