新时代社会治理现代化视域下党的领导方式优化

摘      要：党的领导是中国治理模式的必然选择。从治理过程而言，党的领导方式优化在于充分认识党在社会治理现代化视域下具有的组织特征，主要体现在党的建设与社会治理融为一体、党坚持群众路线优良传统及其在新时代的创新性发展、党对公权力监督的全覆盖与廉洁政府建设、党的政治优势及责任政府建设、具有强大社会动员能力等五个方面。社会治理现代化视域下党的领导方式优化的重点在于以党的监督体系改革推进廉洁政府建设、以机构改革和机制优化推动责任政府建设、以党建引领推动社会协同治理、以党的领导推动社会治理法治化、以敏捷监管提升科技治理能力。

关  键  词：党的领导;党的领导方式优化;新时代;社会治理现代化

中图分类号：D267        文獻标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）05-0053-08

收稿日期：2022-03-05

作者简介：梁玉柱，中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心讲师，政治学博士，研究方向为官员问责、应急管理。

基金项目：教育部人文社科研究青年基金项目“新时代中国官员问责的现实考验与优化路径研究”的阶段性成果，项目编号：20YJC810008。

任何一种治理方式都打着时代的烙印，受到其时其势的影响。党的十九大报告提出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活涉及医疗卫生、食品药品、住房保障、环境保护、公共安全等方面，是社会建设的重要内容。作为 “五位一体”总体布局的重要组成部分，社会建设领域的发展与进步需要与之契合的社会治理格局。我国社会治理现代化的关键是党的领导。“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”[1]是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，坚持党对一切工作的领导已经成为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条。新时代要优化党的领导方式，保证党领导人民有效治理国家，其中重要的是提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方。因此，在社会治理现代化中需不断优化党的领导方式。

一、新时代社会治理现代化的成就与挑战

（一）社会治理的内涵与外延

社会治理是国家治理的基础，对社会治理的内涵和外延形成共识是进一步分析的前提。从党和国家的政策文本看，社会治理的外延涵盖社会矛盾调解、公共安全体系、社会心理服务体系、社会治安体系、城乡社区治理体系等方面。社会治理的内涵，一些学者将社会治理理解为政府治理社会，认为社会治安、社会矛盾调解、公共安全等内容是传统政府工作的延续，并非社会多元主体能够参与其中。而社会治理的内容广泛，[2]但其核心要义在于维持社会稳定和秩序，保障人民群众享有基本权利。社会治理是关涉社会秩序的一个系统过程，包括从社会问题的信息搜集传递到社会问题的化解以及长效机制的建立等。政府在一些阶段性社会治理过程中发挥了核心作用，如打击“黄赌毒”等违法犯罪行为。开展打击“黄赌毒”违法犯罪行动，既包括打击犯罪行为，还包括对犯罪行为的举报、对防范犯罪行为的宣传教育以及对弱势群体的救助、特殊人群的再教育等。如果这些过程全部依赖于政府治理，难以建立起长效的立体化社会治安防控体系。因此，在理解社会治理内涵上，从社会治理过程把握社会治理的实质是新时代社会治理模式转型的根本所在。我国社会治理是在党的领导下，党政机构、社会组织以及社会公众等多元主体在法律范围内自主参与社会公共事务建设、治理和共享的过程，不同阶段会有不同的治理要求，治理方式也会不同，其目的在于实现社会秩序良好、安定和谐的目标。

（二）党的十八大以来社会治理取得的成就

党的十八大以来，我国社会治理取得了一定成就，为新时代社会治理现代化打下了坚实基础。中国政治文明、经济发展以及科技进步等为新时代社会治理持续进步提供了机遇。从发展成就角度看，社会治理的各领域在近些年都取得了长足发展。在社会治安领域，2020年我国每10万人中发生命案0.61起，是世界上命案发生率最低的国家之一。全国刑事案件比2019年下降1.8%，八类主要刑事案件同比下降8.7%，治安案件同比下降10.4%。在安全生产方面，安全生产领域形势良好，自2003年生产事故死亡人数下降以来，连续18年保持下降趋势。此外，建章立制，提升安全生产管理的法治化、专业化水平以及强化政府责任等方面也有重大进步。在贫困治理上，党的十八大以来，每年减贫规模都在1000万人以上。“十三五”时期，我国累计有5575万农村贫困人口实现脱贫。2020年，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，历史性地解决了绝对贫困问题，创造了人类减贫史上的奇迹。在基层治理方面，城乡社区是社会治理的基本单元，是社会治理体系中的基础部分。近些年来，城乡社区治理也得到快速发展。城乡居民在共建共享公共服务、社区参与、社区文化建设等领域取得了不小的成绩。社会组织发展迅速，在社会治理中日益发挥重要作用。网络化、智能化管理成为城乡社区的重要方向，“智慧社区”和“智慧城市”在各地兴起和扩散，技术治理提高了群众生活品质。总体而言，新的社会治理体制基本形成。我国已基本建成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体制，形成了预防和化解社会矛盾机制、社会治安防控体系、安全生产责任制、社区治理体系和国家安全体系，增强了全社会防范和抵御安全风险的能力。

（三）社会治理面临的挑战

在取得成绩的同时，也要看到新时代社会治理面临的挑战。主要体现在以下四个方面：

第一，社会治理水平仍待提高，一些关键指标与发达国家相比仍有不小差距。例如：从安全生产效果看，根据中国国民经济和社会发展统计公报，2016年全年各类生产事故共死亡4.3062万人，年末全国就业人员77603万人，十万就业人口事故死亡人数为5.55人。根据国际劳联数据，2016年度欧洲发达国家的这一数字分别为荷兰（0.5）、英国（0.8）、德国（1.0）、希腊（1.3）、西班牙（1.8）。这些发达国家的十万劳动者事故死亡人数低于2，安全生产水平远高于我国。[3]可见，我国安全生产领域依然面临着事故多发、造成损失等问题，对人民群众生命财产安全构成威胁。因此，我国在社会治理方面还有提升和完善的空间。

第二，市场化转型、城市化进程带来新的社会矛盾和社会风险，对社会治理能力提出了更高要求。40多年改革开放取得了巨大成就，同时也产生了新的社会矛盾。市场经济的发展带来了新的治理难题，如新兴产业、前沿技术所带来的治理问题等。因此，社会治理需要治理模式不断创新。

第三，我国深度参与全球化的进程，也是全球风险转移、传递、辐射到我国的过程。随着我国与世界交流的深入，人口的跨國流动、国家间的跨国贸易等影响着人们的日常生活，也带来跨国犯罪、外来人口管理、流行病传染、转基因食品、核心数据安全等亟待破解或回应的问题。这些新兴领域出现的问题并非单个地方或部门能够有效管理和应对的，需要国家从总体上形成科学的认知，并出台具体的管理措施，加强对外来风险的管控和治理。从国际视角看，维护社会稳定和国家安全等主题成为新时代社会治理中的重要问题。

第四，网络社会不断催生新的社会治理难题。互联网是重要的社会交往平台。根据第49次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2021年12月，中国网民规模已达到10.32亿，互联网普及率为73.0%，互联网空间异常活跃。互联网最大的特点是信息传递灵活自由，不受时间、空间限制。互联网这种信息获取、传递和共享的方式，加之互联网所具有的隐匿性，对社会意识产生了重要影响。例如：小到几十人的QQ群、微信群，大到几千万粉丝的网络“大V”、意见领袖等。互联网商业平台凭借人工智能、算法等技术优势，通过信息推荐等方式，具有引领社会消费意识、塑造个人偏好的功能。因此，互联网具有整合社会、动员社会的能力，如若引导不及时就易产生网络舆情甚至社会事件，这对政府自身的回应能力、社会治理能力提出了更高要求。

二、新时代社会治理现代化中党的领导组织特征

在社会治理领域，一项公共政策从规划到制定、宣传、执行、监督、评估涉及若干环节。因此，在社会治理中，党要根据新时代社会治理现代化的要求及面临的新问题、新矛盾，选择不同的治理方式，同时不断优化自身的领导方式，这就需要充分认识党在社会治理领域具有的五方面特征。

第一，党的建设与社会治理融为一体。党员队伍规模庞大、组织化程度高，党组织覆盖率高，使党的建设与社会治理融为一体。根据中共中央组织部发布的《中国共产党党内统计公报》显示，截至2021年6月5日，中国共产党党员总数为9514.8万名，现有基层组织486.4万个，其中基层党委27.3万个，总支部31.4万个，支部427.7万个。同时，党组织在不同类型组织中也有着较高的覆盖率，包括党组织建设中的“两新组织”。此外，“区域化党建”“商圈党建”“楼宇党建”等多种党建新模式快速推动了社会治理领域的党组织建设，加强了党的领导。在我国社会治理实践中，由于快速的市场化转型和城市化进程，社会治理的制度化程度、组织化程度落后于社会治理现代化的要求，随之也带来了社会发展的新问题、新矛盾。在党的领导下，党组织通过价值引领、行为示范、组织推动等方式直面社会问题，党组织的高覆盖率有效解决了社会治理面临的新问题、新矛盾，推动了社会治理现代化。

第二，党坚持群众路线的优良传统和新时代的创新性发展。党坚持群众路线的优良传统和新时代的创新性发展，为党的领导方式优化奠定了基础。群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，从革命到建设再到改革开放，中国共产党始终把人民利益放在心中最高位置。在国家治理中，党的领导始终坚持党来自于人民群众又必须回到人民群众中去的逻辑，这就是“党群关系同心圆”，也是群众路线的精髓。在“党群关系同心圆”中，党首先要抓好自身建设，其次要密切联系群众，只有做好群众工作，落实党的十九大报告提出的“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”的要求，才能把国家治理好。“从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法”。[4]新时代，党更加强调群众路线的重要性，强调“要面对面、心贴心、实打实做好群众工作，把人民群众安危冷暖放在心上，雪中送炭，纾难解困，扎扎实实解决好群众最关心最直接最现实的利益问题、最困难最忧虑最急迫的实际问题”。[5]群众路线不仅包括线下还包括线上。互联网在社会治理中有着重要作用，习近平总书记创造性地提出走“网上群众路线”的领导方式。坚持群众路线是党的宝贵经验，以贴近群众生活实际的方式了解民生、体察民情，提供国家治理所必需的精准信息，为科学决策打下基础。相信群众、依靠群众是党做好一切工作的出发点和落脚点，坚持党的领导，坚定地依靠群众，坚持从群众中来，到群众中去的领导方式、决策方式，就能够充分发挥人民群众的无穷力量。

第三，党对公权力监督的全覆盖与廉洁政府建设。党的全面领导有利于建设廉洁政府。党的全面领导有利于监督政府，实现对公权力监督的全覆盖，建设廉洁政府。在国家治理转型的过程中，政府在社会治理中扮演着重要角色，对政府权力的监督至关重要。一方面，在社会治理体系中，对政府权力进行监督才能更好地推进廉洁政府建设，保障发展成果惠及全民;另一方面，政府是社会治理领域重要资源的主导者、分配者，政府服务质量在很大程度上决定了我国社会治理发展水平。党的全面领导体现为从立法、执法到司法，从中央部委到地方基层等各个方面。廉洁政府建设主要体现在公务员队伍建设上。因此，在党的领导下，监督公务员正确用权、廉洁用权是廉洁政府建设的题中应有之义。做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。[6]

第四，党的政治优势及责任政府建设。党的政治优势为“集思广益型”的公共政策决策模式奠定了基础，为社会治理稳步发展提供了组织基础。通过对时代问题以及对社会发展规律的把握，制定社会发展长期战略，从制度安排上发挥党的领导这个最大优势。例如：对我国国民经济和社会发展有重要影响的“五年”规划并在“五年”规划的基础上国家还出台了配套的专项规划。规划所包含的评估和调整机制使决策者能够及时发现问题并调整政策优先顺序，[7]利用这种制度优势，党的领导发挥着重要的引领发展作用，为社会治理“把方向”“谋大局”“定政策”“促改革”。

第五，党具有强大的社会动员能力。在有效解决国家发展中的重大问题上，党具有强大的社会动员能力。例如：民生是社会治理的重要方面，贫困是民生迫切要解决的问题。“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷”。[8]打赢脱贫攻坚战消除绝对贫困任务艰巨。党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在全国全面打响了脱贫攻坚战。2015年11月，党中央召开扶贫开发工作会议并发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对脱贫攻坚作出全面部署，出台11个配套文件，建立起脱贫攻坚责任体系、政策体系、投入体系，决策部署得到有效落实。在此过程中，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部;建立科技帮扶结对7.7万个，选派科技特派员28.98万名;组织307家中央单位定点帮扶592个国家扶贫开发工作重点县;组织动员12.7万家民营企业参与“万企帮万村”精准扶贫行动，精准帮扶13.91万个村;组织1007家三级医院与1172家贫困地区县级医院结对帮扶，累计派出超过11.8万人次医务人员。[9]到2020年底，中国如期完成新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，谱写了人类减贫史上最壮丽的史诗。这体现了党的领导具有强大的社会动员能力。

三、新时代社会治理现代化中党的领导方式优化

党的全面领导决定了党的领导方式优化在社会治理现代化中的重要性。在推进社会治理过程中，党的领导方式优化应从政党建设、责任政府建设、社会组织参与、法治建设、技术治理五个维度进行，以推进国家治理体系和治理能力现代化。

第一，持续推进党的监督体系改革，以全面从严治党为主线，提升党的长期执政能力。反对腐败、建设廉洁政治是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民群众关注的重大政治问题。腐败是我们党面临的最大威胁，因此，必须坚持全面从严治党，实现标本兼治的目标。党的十八大以来，党和国家监督制度取得巨大进步，从组织机构上看，为了建设高效廉洁政府，在2018年新一轮党和国家机构改革中，通过组建国家监察委员会，将监察部、国家预防腐败局的职责与最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一，实现对所有行使公权力的公职人员监察的全覆盖。在深化全面从严治党工作的同时，完善权力运行中的制约和监督机制，打造一支廉洁奉公的党政干部队伍。从党内监督制度建设看，两个责任制度、同级监督制度、巡察巡视制度、派驻派出制度等监督制度渐成体系，为规范权力运行，制约腐败行为打下了坚实的制度基础。尽管在机构改革和制度建设上取得一定成绩，但也要看到纪检监察体制改革仍在磨合，一体化推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制仍待深化，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，还需持续的制度优化以巩固反腐败成果。

第二，以机构改革和履责机制优化为重点，推动责任政府建设，为社会治理现代化打造权威高效的组织基础。中国在现代化进程中的一个重要经验是持续深化改革。在机构改革和履责机制方面，持续深化党和国家机构改革，引领各项事业进一步发展。中国共产党执政的制度优势在于，以执政党的组织能力推动政府部门改革，提升政府部门协同能力。例如：在社会监管领域，最新的党和国家机构改革就整合了国家安监总局、国务院办公厅、公安部、民政部、国家减灾委员会等11个部门的13项职能，组建了应急管理部，以提升政府维护公共安全的监管能力以及预防应对各类灾害和防灾减灾救灾综合能力。这一改革既有助于使市场这只“看不见的手”在资源配置中起决定性作用，又能更好发挥政府这只“看得见的手”的作用。在深度全球化和深度智能化的转型背景下，新的社会治理问题层出不穷。如何打造高效运转、权责一致的政府治理结构是新时代党的领导的重要任务。同时，应从政府履责机制优化角度加快服务型政府建設。

第三，以党建引领社会协同，推动社会组织参与社会治理。社会治理现代化最重要的是社会参与的理性化、高效化。通过组织化的动员和参与，发挥社会主体的优势。社会整合除了党政主导的整合模式外，还有社会自组织的整合。当前深层次改革面临治理风险大、推进压力大的问题，尤其是社会整合方面，既需要发挥社会组织的参与力量，也要维护政府权威。因此，需要发挥党的领导力量，“全面加强党建对社会治理转型的引领和战略统筹功能”。[10]以党建引领社会协同，需要对具体的引领机制进行分析。一是继续加强党的组织建设，创新党的组织建设形式，提升党在社会治理的组织化程度，为党在社会治理发挥领导作用打下坚实的组织基础。二是组织化并非目的，而是要通过组织建设发挥党在社会治理中的领导作用。未来党的建设要以更加简约、高效的方式吸纳民意，整合社会多元意见。三是党是决策者，是社会发展方向的掌舵者。因此，学习型政党是党的建设一以贯之的重要内容。党的领导应把握好“组织——结构——能力”这一建设框架，提升马克思主义政党自身建设水平。

第四，保持强大社会动员能力，以党的领导推动社会治理法治化。发挥党在立法、执法、司法、守法等领域的核心领导作用，推进全面依法治国，推进社会治理的法治化，保持强大社会动员能力。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设是法治中国建设的行动指南。在共同推进和一体化建设中，党的领导发挥核心作用体现在领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。法律是治国之重器，良法是善治之前提。坚持和依靠党的领导推进社会治理法治化，领导立法是重要体现。作为社会治理中的主体，社会组织是社会治理格局中不可或缺的一部分，在未来的社会治理领域应发挥更大的作用。然而，社会组织立法工作一直滞后于时代需求。党应该发挥在立法工作中的领导地位和优势，加强对社会组织立法的领导，规范和引导各类社会组织健康发展。在法律实施环节，如何有效落实法律切实保护公民的合法权益，特别是当法律执行出现 “损”“益”两端博弈能力不对等时，需要在党的领导下坚决做到“执法必严”。在全面从严治党的背景下，党的领导方式还应通过对党员管理、带头守法、维护党规法纪等，从而在党的领导下保持强大的社会动员能力，加快推动社会治理法治化建设。

第五，強化党对现代科技的敏捷监管能力，既要遏制“数字利维坦”，又要为信息时代打下坚实的发展基础，以维护公平正义和社会进步。新时代社会治理的突出特征是现代科技应用日益增长，信息技术和科技产品在社会问题分析与决断、社会服务供给等方面的作用日益凸显。与此同时，现代科技对社会治理带来的问题也较为突出。最新党和国家机构改革中设立了中央网络安全和信息化委员会，是党对提升网络治理的重要改革。此外，党还应加强对信息化监管等工作的领导，遏制“数字利维坦”，始终维护社会发展的公平正义。从社会进步的角度看，网络订餐、智能无人商店、网约车等已进入百姓日常生活，使智能化带来的风险问题更加突出。例如：网络订餐的食品安全问题、智能无人商店的社会治安问题、网约车的乘客人身安全问题等。人工智能良性发展的背后是一套安全的运行机制，没有有效监控、有效强制等监管能力，人工智能发挥的空间就会非常有限。

社会治理现代化离不开党的领导，党的领导方式优化是为了更好地实现社会治理目标。之所以存在优化空间，在于党的全面领导并非包办社会，而是在坚持以人民为中心的原则下，充分发挥党的组织特征，实现社会治理的高效、协同，实现社会安定与人民幸福。

【参考文献】

[1]决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平同志代表第十八届中央委员会向大会作的报告摘登[N].人民日报，2017-10-19（002）.

[2]王浦斪.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014，（3）：11-17.

[3]International Labour Organization.Statistics on safety and health at work[EB/OL].https：//ilostat.ilo.org/topics/safety-and-health-at-work/.

[4]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：900.

[5]习近平谈治国理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017：364.

[6]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03（002）.

[7]韩博天，奥利佛·麦尔敦.规划：中国政策过程的核心机制[J].开放时代，2013，（6）：8-31.

[8]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：116.

[9]国务院新闻办公室.人类减贫的中国实践[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm.

[10]李友梅.中国社会治理的新内涵与新作为[J].社会学研究，2017，（6）：27-34.

Optimizing the Leadership of the Party Under the Perspective of Modernizing Social Governance

Liang Yuzhu

Abstract：The modernization of social governance in the new era is inseparable from the leadership of the party.To optimize the leadership style of the ruling party lies in fully understanding the organization orientation and system characteristics of the party in social governance.That is manifested in the integration of the party's construction and social governance;the fine tradition of the party's mass line and its creative practice in the new era;the party and government system for the convenience of supervising the government;the organizational characteristics of the long-term planning ability and learning regime;and the strong society mobilization ability.The optimization of the party's leadership in the new era should be carried out from five dimensions：promoting the reform of the supervision system of the party and the state，building a responsible government，promoting the coordinated governance of the society with the construction of the party，promoting the legalization of social governance，and improving the party's technological governance ability.

Key words：party leadership;optimizing leadership of the party;new era;modernization of social governance