从便利化向市场化法治化国际化全面推进：持续优化营商环境的策略

摘      要：推进营商环境建设是正确处理政府与市场关系、加快政府职能转变的重要途径。近年来，各级政府一体化推动“放管服”改革和营商环境建设，不仅取得了显著成效，而且市场主体营商便利化水平也得到了明显提升。但与建设国际一流营商环境目标相比，市场化、法治化、国际化营商环境建设仍有改进空间。展望未来，持续优化营商环境，应遵循市场化、法治化、国际化全面推进的路径，多措并举助推营商环境建设，规范营商环境评价机制，以释放更多的改革红利、更好地推进政府治理体系和治理能力现代化。

关  键  词：营商环境;“放管服”改革;行政审批制度改革;市场化;法治化;国际化

中图分类号：F273.1        文献标识码：A        文章编码：1007-8207（2022）05-0032-12

收稿日期：2022-03-20

作者简介：赖先进，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授，硕士研究生导师，哲学博士，公共管理博士后，北京大学国家治理研究院兼职副研究员，研究方向为行政改革与治理创新。

党的十八大以来，党中央和国务院高度重视营商环境建设，一体化推进“放管服”改革，实现了政府行政体制改革的创新升级和突破。新一届政府成立之初，就把简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，大力取消和下放政府行政审批事项。2014年，国务院在简政放权的基础上提出强化放管结合;2015年，国务院又将优化服务纳入其中，形成了“放管服”三管齐下的新格局。从2019年起，国务院连续两年把优化营商环境与全国深化“放管服”改革一体化部署、一体化推进，连续三年召开以深化“放管服”改革、优化营商环境为题的全国电视电话会议。2020年7月21日，习近平总书记在企业家座谈会上发表的重要讲话中强调：打造市场化、法治化、国际化营商环境。[1]经过近年来的持续推进，我国营商环境建设取得了超过预期的成效，为实现全面建成小康社会第一个百年奋斗目标、开启全面建设社会主义现代化国家第二个百年奋斗目标新征程提供了积极有效的制度保障。“十四五”时期，持续优化营商环境，明确营商环境建设的主要方向，能够为深化“放管服”改革实践提供参考。

一、近年来以便利化为主要特征的营商环境建设举措

（一）持续压缩政府行政审批事项

2015年5月，非行政许可审批这一历史概念彻底终结，在此基础上，2018-2020年，国务院对取消和下放行政审批项目持续发力，每年都公布取消一批行政审批、行政许可事项。2018年7月，国务院决定取消11项行政许可等事项;2019年2月，国务院决定取消25项行政许可事项，下放6项行政许可事项的管理层级;2020年9月，国务院决定取消29项行政许可事项，下放4项行政许可事项的审批层级。在工业产品生产许可证管理上，国务院持续压减工业产品生产许可证管理目录。2019年9月，国务院印发的《关于调整工业产品生产许可证管理目录加强事中事后监管的决定》明确要求实施许可证管理的产品由24类减少至10类。2018-2020年，国务院共计取消65项行政许可事项，下放10项行政许可事项的管理层级（含审批层级），政府行政审批事项得到进一步压减。在压缩行政审批事项的同时，政府持续简化审批办理环节，减少申报材料和办事时间，降低办事成本，方便了企业和群众办事创业。

（二） 全面实施市场准入负面清单制度

市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。2018年12月，国家发展改革委 商务部发布《市场准入负面清单（2018年版）》，这标志着我国全面实施市场准入负面清单制度;2019年11月，国家发展改革委 商务部印发《市场准入负面清单（2019年版）》，要求对清单之外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，不得违规另设市场准入行政审批和确保“一单尽列、单外无单”;2020年12月，国家发展改革委 商务部发布《市场准入负面清单（2020年版）》，2020年版清单共列入事项123项，比2019年版清单减少8项。2021年12月，国家发展改革委 商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》。经过几年的努力，我国建立起了全国统一的市场准入负面清单制度，外资准入负面清单进一步缩减，市场准入限制在制度化改革过程中得到持续放宽。这为培育和发展市场主体提供了良好的制度环境和制度条件。

（三）全面实施“双随机、一公开”监管，加强信用体系建设

“双随机、一公开”监管机制在全国范围内得到全面实施。在强化事中事后监管中，我国建立了“双随机、一公开”监管机制，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。2015年8月，国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》后，“双随机、一公开”监管机制在全国得到推广。在前期改革已取得显著成效的基础上，2019年2月，国务院发布的《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》提出：到2020年底，实现市场监管领域相关部门“双随机、一公开”监管全覆盖。面对量大、面广的市场主体，实施“双随机、一公开”监管机制，为进一步消除市场失灵、维护公平的市场竞争秩序提供了有力保障。

信用体系是强化事中事后監管的基础和支撑。现代市场经济既是契约经济，也是信用经济，如果缺乏有效的社会信用体系，事中事后监管必然缺乏有效手段。党的十八大以来，我国政府大力推进信用体系建设并取得了显著成效，全社会的信用意识明显增强。2019年7月，国务院办公厅印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》强调，实施事前事中事后信用监管;2020年12月，国务院办公厅印发《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》提出，推动社会信用体系迈入高质量发展的新阶段。据国家发展改革委发布的《中国营商环境报告2021》显示，到2021年，全国信用信息共享平台已连通46个部门和所有的省（区、市），归集信息近600亿条。[2]基于信用信息平台和社会信用体系，政府探索和创新了新型监管方式——信用监管，在量大、面广的市场监管中正发挥着不可替代的作用，也带动全社会诚信体系建设迈上了新台阶。信用监管的一个显著特点是差异化监管，基于信用信息，监管部门能够实行科学有效的差异化监管，提高市场监管精细化水平。

（四）提升政务服务便民化水平

经过持续努力，企业和居民找政府办事、获取政务服务的质量得到明显提升，“门难进、脸难看、事难办”的传统政务服务态度得到有效转变，政务服务便民化水平显著提升。首先，“奇葩”证明现象得到遏制。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，要求从源头上避免“奇葩”证明等现象;2018年6月，国务院办公厅印发《关于做好证明事项清理工作的通知》，要求贯彻落实减证便民、优化服务的部署，切实做到没有法律法规规定的证明事项一律取消。截至2019年底，各地区各部门已取消证明事项13000多项。其次，“互联网+政务服务”在营商环境建设中持续推进。2018年6月，国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》，要求到2019年底，重点领域和高频事项基本实现“一网、一门、一次”，省级政务服务事项网上可办率不低于90%，政务服务事项进驻综合性实体政务大厅基本实现“应进必进”，省市县各级100个高频事项实现“最多跑一次”。2018年7月，国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，明确了推进全国一体化在线政务服务平台建设的目标、总体架构和任务要求。2019年4月，国务院公布《关于在线政务服务的若干规定》，明确了一体化在线平台建设的目标要求、总体架构、推进体制。再次，建立政务服务“好差评”制度。2019年12月，国务院办公厅印发《关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》，要求到2020年底前，全面建成政务服务“好差评”制度体系。按照这一要求，各级政务服务机构（含大厅、中心、站點、窗口等）、各类政务服务平台（含业务系统、热线电话平台、移动服务端、自助服务端等）开展“好差评”工作，实现了政务服务事项全覆盖、评价对象全覆盖、服务渠道全覆盖。

（五）推进营商环境制度化、法治化建设

国务院和有关地方政府都把相关措施、改革实践上升为制度安排，用制度保障营商环境建设和“放管服”改革成果。2016年，辽宁率先出台了营商环境地方性法规之后，吉林、黑龙江、河北、陕西、天津等省市也先后出台了优化营商环境的地方性法规。基于地方先行先试的行政立法实践和经验探索，2019年10月，国务院颁布《优化营商环境条例》（以下简称《条例》），于2020年1月起施行，《条例》从制度层面为优化营商环境提供了有力的保障和支撑，成为全社会具有法律约束力的制度规范。此外，2019年3月，全国人大通过了《中华人民共和国外商投资法》，于2020年1月起施行。这是我国第一部外商投资领域统一的基础性法律。经过多年的“放管服”改革和营商环境实践，我国建立起了优化营商环境的基本制度规范。依据这些基本制度规范，一些地方司法系统探索建立了相应的执行和实施机制，强化营商环境制度规范的执行。如宁波市检察院建立了宁波市营商环境投诉监督中心，整合纪委监委、检察院、司法局投诉监督职能，推动营商环境制度规范的实施和执行。

二、在国际比较与国内发展中营商环境建设取得的显著成效

（一）我国在世界营商环境的排名大幅提升

2019年10月，世界银行发布《2020年营商环境报告》。这是世界银行连续发布的第17期营商环境报告，以此评估和衡量2018年5月-2019年5月全球190个经济体营商环境改善最新进展。从营商环境全球排名看，《2020年营商环境报告》指出，中国全球营商环境排名由上一年度的46位提升到31位。[3]中国连续两年位列全球营商环境改善幅度排名前十，现有排名可以和法国、瑞士等部分发达国家营商环境相媲美。从营商环境排名提升的单项指标看，在世界银行评价的十个指标（开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产）中，《2020年营商环境报告》显示，我国营商环境改善最为显著，指标指数变化百分比最大的两个指标是办理施工许可、保护少数投资者。2020年7月，世界银行发布了《中国优化营商环境的成功经验——改革驱动力与未来改革机遇》，专门介绍和推广中国在优化营商环境方面的改革经验。

（二）市场主体在经济下行趋势下实现逆势增长

优化营商环境建设取得成效，不仅体现在国际组织的评价排名上，还体现在市场主体发展壮大和经商创业的便利化之中。根据国家市场监督管理总局统计，截至2021年底，全国登记在册的市场主体达到1.54亿户，其中，企业4842.3万户，个体工商户1.03亿户;党的十八大以来，市场主体总量已比2012年底的5494.9万户增长了2.8倍，年均增长达到12.1%（企业年均增长15.1%，个体工商户年均增长10.9%，全国日均新设企业由0.69万户持续增长到2021年的2.48万户）。[4]从市场主体办事的便利化角度看，营商环境优化让市场主体创业更加便利，市场主体在经济活动中面临的制度性交易成本大大降低，市场主体对“放管服”改革和优化营商环境举措的获得感切实增强。从近年来市场主体数量增幅与经济增速的发展趋势相比，在经济下行趋势下，市场主体数量增幅反而呈现上升状态。这表明，营商环境建设和相关改革措施起到了逆势调节作用。

（三）营商环境改革措施在抗击新冠肺炎疫情中发挥了巨大作用

突如其来的新冠肺炎疫情对经济增长形成了巨大冲击。无论是中国经济还是全球经济，在疫情的冲击下都面临着前所未有的下行压力，因而如何实现经济快速复苏即成为常态化疫情防控中的重要任务。在“放管服”改革和优化营商环境措施的激励下，中国经济发展在世界经济发展总体缓慢趋势下正呈现强劲的复苏势头。据国家统计局发布的《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》显示：2020年，全年国内生产总值比上年增长2.3%，为全球主要经济体中唯一实现经济正增长的国家;据国家统计局公布的2021年全年经济运行“成绩单”显示：2021年，我国国内生产总值突破110万亿元，按年平均汇率折算，达17.7万亿美元，稳居世界第二，全年经济增速达到8.1%。从政策投入和产出角度看，优化营商环境和“放管服”改革的成本和投入是零成本或低成本的，所产生的经济收益是巨大的。面对突如其来的新冠肺炎疫情冲击，我国深入推进“放管服”改革，持续改善和优化营商环境，取得了超出预期的成效。

总体上看，近年来“放管服”改革和优化营商环境紧紧围绕企业发展的全生命周期发力，让市场主体获得了更加便利化的营商环境。在成效上，营商环境建设体现出明显的便利化特征，如开办企业和放宽市场准入改革，让市场主体进入市场更加容易;政务服务相关改革如减少办事手续、缩短办事时间，让市场主体获取发展所需的服务更加便捷;事中事后监管的强化让市场主体有了公平、可靠的市场环境;便利化的营商环境进一步培育了市场主体，有效促进了经济增长。便利化营商环境为营商环境的整体改善提供了有效的改革“切口”，引领和推动着营商环境得到进一步整体性、系统性优化。

三、深入推进营商环境建设存在的问题

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确指出：持续优化市场化法治化国际化营商环境。尽管营商环境建设在便利化方面取得了显著成效，但与“十四五”规划中营商环境建设的任务和目标相比还存在一些差距和问题，主要表现为以下几方面：

（一）政府职能转变尚未彻底完成，市场化营商环境有待深化

发挥市场在资源配置中的决定性作用，既是营商环境建设的目标，也是更好发挥政府作用、建设有为政府的目标。从“放管服”改革的出发点看，优化营商环境，是让政府从“不该管”“管不好”的领域退出，进入应该发挥作用的领域;实现政府职能“归位”，避免出现“越位”“缺位”“错位”现象，从而彻底从根本上转变政府职能。经过党的十八大以来的营商环境建设和“放管服”改革，市场主体经商创业过程中面临过多、过繁的行政审批和行政许可问题得到了有效解决，市场主体营商的便利化程度大大提高。但从政府职能角度看，政府依然“管了许多不该管的事”，原来取消的行政审批事项还存在通过各种变相方式出现的可能。政府职能转变的历史使命始终没有完成。[5]因此，如何巩固改革成果，进一步推进政府职能转变，构建市场化的营商环境，仍然是优化营商环境面临的主题。从政府职能“缺位”“错位”角度看，推进营商环境建设还存在一些“缺位点”“错位点”，如市场主体在经商创业、发展中还需要政府积极有为，构建公平的竞争市场和竞争环境;一些领域存在的市场垄断、行政垄断、区域垄断行为和现象制约了公平市场环境的构建，一些地方还存在实质性的市场准入不公平现象。因而构建公平的市场环境，维护全国统一市场和公平竞争秩序，仍然是优化营商环境的重要任务。

（二）事中事后监管跟不上，法治化营商环境有待强化

随着“放管服”改革的深入推进，传统政府管理的事前管理环节进一步放开，监管压力和重心转向事中事后监管。虽然各级政府已认识到事中事后监管的重要性，但在法治政府框架下政府监管体制机制正处在转型之中，仍然存在跟不上改革进程的问题。首先，政府监管和行政执法标准化、规范化不足。以执法信息公开为例：有的地方区域间、部门间行政执法信息公开标准的差异较大。其次，政府监管与执法的制度化、法制化供给不足。如有的行业和领域尚未及时出台适应法治化营商环境建设需要的法律法规或配套意见，法治化监管存在空白。再次，监管机制、监管方式现代化水平不高。有的监管机构和人员把监管等同于处罚，对信用监管、非接触式监管、大数据监管等现代化监管方式和机制缺乏认识、运用不够。因此，如何健全有效的监管体制，建立科学的监管机制，确保市场公平竞争，仍然是持续优化法治化营商环境需要面对的问题。

（三）改革推进不平衡，建设国际一流营商环境存在短板

由于各地区的改革条件和发展基础不同，加上推进“放管服”改革和营商环境建设进展存在不平衡现象，因此各地区在建设国际一流营商环境上也表现出一定程度的不平衡性。首先，各地区营商环境建设进展存在不平衡现象。世界银行对我国营商环境评估主要以北京、上海为样本城市，北京、上海建设国际一流营商环境取得了较为明显的进展。在城市体系内部，新一线城市营商环境存在内部差异，其与一线城市之也存在差距。[6]浙江、广东、江苏等一些东部经济发达地区推进“放管服”改革取得了较多成果，营商环境建設进展相对较好。另外，南北营商环境差距也受到全社会的关注。随着经济模式的转变，城市市场环境逐渐分化，各个地区之间创新环境还不平衡。[7]以数据开放为例，据国家发展改革委发布的《中国营商环境报告2021》显示，56%以上的省级政府、73%以上的副省级政府、32%以上的地级市政府已依托政府门户网站建立政府数据开放平台。但与省级和副省级政府相比，地级市政府数据开放平台建设存在减弱现象。其次，在指标上，营商环境建设进展存在不平衡现象。无论是从世界银行的评价看还是从中国营商环境评价报告看，我国在开办企业、办理施工许可等指标方面进展较大，但有些指标仍然是建设国际一流营商环境的短板。从政务服务指标看，相关评估报告显示，全国各地政务大厅办事效率差距较大。[8]再次，在行业上，营商环境建设进展存在不平衡现象。竞争性强的行业，其营商环境建设进展相对较好;半垄断行业，其营商环境建设进展相对较弱;不同领域和性质的行业间营商环境建设的差异性较少受到关注。

（四）营商环境评价有待规范

伴随着我国营商环境建设和“放管服”改革的深入推进，地方对营商环境评价的需求日益增多，社会上随之掀起了营商环境评价的热潮。理论界、智库机构、实务部门等都相继开发和推出了自己的营商环境评价指标体系及其相应的评价结果，营商环境评价呈现“遍地开花”的态势。这些评价在推动营商环境建设持续优化的同时也产生了一些新的问题。

首先，营商环境评价与排名过多。从数量上看，据笔者不完全统计，国内各类机构发布的营商环境评价指标体系和评价报告不少于30个。营商环境评价在推动地方查找短板和差距、改善营商环境的同时也容易成为地方营商环境建设的“负担”，如有的地方盲目跟风，在营商环境评价上不惜投入大量财政经费。其次，营商环境评价指标差异较大。一方面，国家营商环境评价主要强调与世界银行评价指标的对接，指标的一致性较好，但也存在不同程度的差异。如国家发展改革委评价指标体系在保留世界银行国际同行评价指标的基础上融入中国特色，包含三个维度：一是企业全生命周期，二是城市投资吸引力，三是城市高质量发展。省级营商环境评价如山东营商环境评价指标体系选择世界银行十个指标中的六个;浙江营商环境评价主要分为五个维度：服务企业全生命周期、促进公平竞争、体现公正监管、优化服务供给、激发创新活力。另一方面，国家营商环境评价指标和省级营商环境评价指标与理论界、智库机构及社会机构的营商环境评价指标差异较大。国内社会机构营商环境评价指标体系几乎没有强化与世界银行评价、政府评价的对接，而是建立起了各自的评价指标体系。如有的社会机构评价指标包罗万象，有的评价指标体系缺乏系统性、整体性。之所以产生巨大的差异，原因在于其对营商环境概念认识不一致，包括把软环境、硬环境都纳入营商环境评价之中，把营商环境等同于招商引资环境、投资环境。再次，一些社会机构的营商环境评价结果缺乏有效性、公开性和持续性。从营商环境评价排名结果看，一些评价缺乏相对有效性，评价的权威性尚未形成社会认同。同一个地方在不同的营商环境评价报告中，得到的排名和结果差异较大，评价信度较低。以2020年社会评价的第一名为例：有的营商环境评价报告经过科学评估后认为年度评价排名第一的是北京;有的营商环境评价报告经过科学评估后认为年度评价排名第一的是深圳;有的营商环境评价报告经过科学评估后认为年度评价排名第一的是杭州;有的营商环境评价报告经过科学评估后认为年度评价排名第一的是广州;有的营商环境评价报告经过科学评估后认为年度评价排名第一的是上海。有些社会机构营商环境评价报告结果体现的营商环境改善程度与企业的实际感受有差距;有些社会机构进行营商环境评价的时间缺乏持续性，发布一年或评价一次后就“销声匿迹”，没有形成每年评价或定期评价机制。

五、持续优化营商环境、打造国际一流营商环境的策略

我国在优化营商环境方面已取得了突出成就，但距离社会主义现代化强国的要求还有较大的差距。[9]展望未来，持续优化营商环境，应在便利化营商环境建设的基础上围绕市场化、法治化、国际化营商环境建设路径深入展开，推进营商环境建设再上新台阶，打造国际一流营商环境。

（一）持续优化市场化营商环境

党的十九届五中全会提出：充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。有效市场和有为政府更好结合，为“十四五”时期优化营商环境奠定了坚实的理论基础。围绕市场主体的经济活动，营造良好的营商环境，是构建有为政府、实现有效市场和有为政府结合的重要方向。因此，要坚持市场化改革，健全市场化体系，促进市场发育，让市场在资源配置中起决定性作用。

首先，在市场准入环节，全面实施市场准入负面清单制度。2020年5月，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出：建立市场准入负面清单动态调整价机制。因此，“十四五”时期，应全面实施负面清单制度，运用负面清单管理机制为政府与市场划界，明确市场经济活动中政府职能和活动范围，从制度上减少和避免政府对市场的无效、低效干预行为。在改革进程中，根据市场发展和成熟程度，不断压缩和减少负面清单项目，最大限度地为市场化营商环境提供空间。其次，在行政审批和许可事项中，继续取消和下放审批事项，推进简政放权。健全清单管理机制，巩固简政放权改革成果。2022年《政府工作报告》要求全面实行行政许可事项清单管理。按照这一要求，应简化保留事项的审批环节和条件，并防止备案、登记、年检和认定等管理措施替代成为“隐形审批”内容，避免出现“准入不准营”现象。再次，在政策支持环节，提高政策的公平性、稳定性和预期性。在准入和许可之外，政策的制定和实施是市场主体关心的重要内容。在政策制定上，持续优化市场化营商环境，需要解决政策不公平、不稳定、不可预期问题;在政策实施上，经过长期的改革实践，便利化营商环境政策已不再是市场主体的核心关切，持续优化营商环境需要瞄准市场主体的中长期需要实施有效的营商举措，如地方政府“承诺就要践诺”，兑现向市场主体承诺的优惠政策，避免出现减少或取消优惠政策的现象，增强优惠政策的公信力和预期性。最后，发挥超大规模市场的独特优势，建设全国统一大市场。超大规模市场是我国经济发展的独特优势，也是在全球范围内我国建设市场化营商环境的独特优势。因此，应建立和完善全国层面基础性的规则和制度，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，推进超大规模市场和市场化营商环境由“大”向“强”转变。

（二）持续优化法治化营商环境

市场经济是法治经济，法治化是营商环境建设不可忽视的重要内容之一。在处理政府与市场关系和推动政府职能转变方面，营商环境法治化的独特功能是为政府和市场划定边界，进一步规范政府行为。

首先，推进法治政府建设，确保各级政府依法行政和政府行为法治化，用法治思维和法治方式优化营商环境。只有建成法治政府，实现政府行为法治化，才能为市场主体提供公平稳定可预期的制度保障。法治政府建设是法治化营商环境建设的核心内容，即法治化营商环境建设超越了营商环境建设的范畴，依赖于全面依法治国的有效实施和推进。其次，推进《优化营商环境条例》的有效实施，不断强化营商环境建设的法治保障和制度保障。拓展“放管服”改革和优化营商环境已取得的法治化、制度化成果，把“放管服”改革和优化营商环境实践中的好经验、好做法及时转化为制度规范和法治规范，通过法治化的手段将优化营商环境的成果固定下来。再次，构建规范化、制度化保障机制、管理机制，巩固“放管服”改革和优化营商环境成果。如在新增行政许可方面，要按照行政许可法定的原則建立行政许可审查机制、行政备案法治化管理机制，确保简政放权改革成果不反弹，如在营商环境优化和改革试点过程中，按照改革于法有据的原则，相关部门和地方应强化改革所需的相关法治保障。

（三）持续优化国际化营商环境

我国营商环境的改善要在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中持续优化，打造国际一流营商环境。据世界银行《2020年营商环境报告》显示，2019年我国营商环境指数为77.9分，与OECD高收入国家营商环境指数平均分78.4分相比，差0.5分。表明我国营商环境与国际先进水平相比还有差距，优化营商环境仍有不小潜力。

首先，补短板、强弱项，改善国际排名弱项指标。尽管我国营商环境持续改善，但在世界银行《2020年营商环境报告》中，有的指标依然明显靠后，严重制约了我国国际化营商环境建设进程，如纳税和获得信贷，纳税一级指标全球排名105位，获得信贷指标全球排名80位。因此，在持续建设国际一流营商环境中，应突出重点，强化税务营商环境建设、信贷和融资营商环境建设。如针对税务营商环境企业税费负担偏重、办税时间偏长等短板问题，[10]应进一步推进税收数字化转型，提高税收征管和服务水平。

其次，建设更加开放的国际一流营商环境。改善营商环境应立足进一步扩大开放，学习先进经验，对标国际一流营商环境实践和国际通行规则，持续优化开放的营商环境。在经济增长缓慢的总体趋势下，发达国家和发展中国家在营商环境建设方面都进行了许多有益的改革与创新，我国建设国际一流营商环境在自主探索及实践的基础上也离不开对先进经验和做法的借鉴、吸收。为此，应聚焦营商环境建设领域的最佳实践，持续跟踪和研究，结合我国国情和实际，推出一批具有国际化水准的营商环境改革举措。如新西兰、新加坡等全球营商环境排名前十的经济体，在简化审批流程、完善税收制度、采用信息化服务、打造“亲”“清”政商环境等方面都有值得借鉴的经验。[11]

再次，以特大城市、大城市营商环境建设为重点，引领国际一流营商环境建设。城市既是对外开放的前沿，也是国际一流营商环境的“样板”和“窗口”。在区域发展中，城市竞争是一种客观的存在。[12]这种竞争不仅体现在经济增长、基础设施建设等硬性条件和环境的竞争上，也体现在营商环境、公共服务等软性条件和环境的竞争上。建设国际一流营商环境在这方面应顺势而为，重点推进大城市营商环境建设，带动中小城市营商环境和国家整体营商环境建设。事实上，世界银行对我国营商环境的评价主要基于北京、上海等样本城市，因此，推进大城市营商环境评价，不仅有利于带动我国营商环境的整体性优化，也是在国际营商环境评价中获得相对优势的重要举措。为此，应深入推进北京、上海、重庆等六大城市的营商环境创新试点，率先在特大城市建设国际一流营商环境。

（四）多措并举助推营商环境建设

首先，强化改革、统筹协调，增强改革的协同性、系统性和整体性。随着营商环境建设的不断深入，传统的部门化、分散化改革空间逐步缩小，制约营商环境建设的体制机制障碍需要跨部门、跨地区和跨层级系统集成、协同推进，才能实现有效突破。一是各级党委、政府应加强营商环境协调机制建设。继续发挥“放管服”改革与营商环境一体化推进的优势，在“放管服”改革中强化对营商环境建设的统筹协调。二是针对企业和市场需求，推出一批关联度高的营商环境建设和优化举措。如针对特定的行业，按照行业链条和企业全生命周期的方法论，系统推进和实施“放管服”改革，加强行业营商环境建设。三是运用综合授权、清单赋权、批量授权等方式，支持基层从实际出发，探索实施具有整体性的营商环境建设举措。

其次，推动地方营商环境建设创新试点，为一流营商环境建设提供更丰富的实践经验和制度创新成果。试点是我国推进改革的经验和方法，优化营商环境也应注重地方探索和地方试点。一方面，这是由改革方法论所决定的;另一方面，也是由营商环境建设地区差异性特征所决定的。我国市场规模巨大，为此，应推动地方试点，因地制宜，总结和提炼出更多更好的营商环境建设举措。2021年9月，国务院常务会议部署在部分城市开展营商环境创新试点，支持地方深化改革先行先试;2021年10月，国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，主要目标是经过三至五年的创新试点，试点城市营商环境国际竞争力跃居全球前列。“十四五”时期，应积极推进营商环境创新试点，通过试点提供差异化、精细化的营商环境优化措施，形成更多可复制、可推广的经验，及时将这些经验上升为制度安排，持续优化市场化、法治化、国际化营商环境。

（五）规范营商环境评价机制

评价对于营商环境建设具有导向作用。从2018年起，我国开始探索建立营商环境评价体系。2018年1月，国务院常务会议明确提出，要借鉴国际经验，抓紧建立营商环境评价机制。2018年7月，国务院常务会议提出，在全国逐步推开营商环境评价。经过2018年的部分城市试评价、2019年主要城市评价、2020年全國地级市以上城市评价，我国从企业全链条生命周期角度构建和形成了营商环境评价指标体系，包括开办企业、劳动力市场监管、办理建筑许可等十五个指标。[13]《条例》也明确要求国家建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系。针对各类营商环境评价的乱象，健全系统、全面的国家营商环境评价体系，推动其从试点、试评价走向全面实施，能够引导各类营商环境评价走向科学化。

首先，在条件成熟时，调整管理体制，把营商环境评价纳入国家统计制度体系。目前，国家层面的营商环境评价工作由国家发展改革委组织实施，地方营商环境评价由发改部门牵头、统计部门参与进行。作为营商环境建设的主要部门，发改部门牵头营商环境评价具有一定的优势，但也存在对营商环境评价数据真实性、准确性、公开性保障不足的问题。对此，应在国家发展改革委前期评价的基础上调整营商环境评价管理体制，构建由国家统计局牵头、营商环境有关部门高效协同联动的国家营商环境统计制度体系。

其次，拓展省级、县域、细分行业评价范围，实现营商环境评价对象的全覆盖。按照世界银行选取北京、上海作为中国营商环境评价的样本惯例，发改部门试点推进的营商环境评价主要在城市层面展开。目前，省级、县域、行业评价还是国家营商环境评价的盲区，营商环境的省际区域、县域区域、行业区域差异无法通过评价报告加以反映。实施营商环境评价，不仅选择城市层面，也应该选择县市、行业细分领域，制定差异化的指标体系并全面开展评价，尤其是县域营商环境测评、行业细分领域测评空间巨大。有的省级政府已开展县市的营商环境评价工作，如2020年，浙江第三次试评价根据事权不同，分成设区市、县市两套指标体系。此外，还应注重营商环境评价的行业差异，推进细分行业领域的营商环境评价。

再次，导入本土化特色软指标，使营商环境评价指标更为丰富。目前，国家发展改革委和地方营商环境评价指标的共性是参考世界银行十个一级指标，围绕企业从开办到破产的生命周期展开。这样的评价指标生成模式存在一定的局限，如没有把制约营商环境的文化因素和生态系统因素考虑进来。为此，在营商环境评价中，应提炼出区域营商环境评价的文化因素指标或营商环境生态系统指标。如把“办事不求人”“干事不收礼”等营商环境的文化认知转化为评价指标，把政商关系、法治社会等生态系统要素转化为评价指标。

最后，科学合理运用营商环境评价实施办法，提高评价的科学性和准确性。坚持利益相关原则，按指标类型分类确定调查对象。参照世界银行营商环境评价实施方法，实现调查对象的多元化，如包括中介机构、样本企业、政府部门，对指标数据实行分类填报。坚持聚焦民营企业、大中小市场主体结合的原则优化调查对象。在性质上，调查对象尽量选择民营企业，不能只选择国有企业进行填写;在规模上，既要选择大中型企业，也要选择小微市场主体，以推进营商环境建设走向普惠化。整合现有的各类评价资源，打造官方营商环境评价与高等院校、智库机构和社会营商环境数据共享、交流平台。世界银行营商环境报告几乎每项指标都以一篇经典文献作为方法论基础，设计了周密的二级指标、三级指标。[14]可以借鉴世界银行“每一个指标都有研究支撑”的经验，委托高等院校和智库机构等第三方进行专门的课题研究，强化官方营商环境评价指标的科研支撑。针对世界银行即将推出的新营商环境评价体系对我国营商环境评价体系进行调整，以更好地适应国际化营商环境评价的需求。

【参考文献】

[1]习近平.在企业家座谈会上的讲话[J].中华人民共和国国务院公报，2020，（22）：5-8.

[2]国家发展和改革委员会.中国营商环境报告2021[M].北京：中国地图出版社，2021.

[3]世界银行.2020年营商环境报告[R].世界银行，2019-10-23.

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[6]张三保，曹锐.中国城市营商环境的动态演进、空间差异与优化策略[J].经济学家，2019，（12）：78-88.

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[9]杨志勇，文丰安.优化营商环境的价值、难点与策略[J].改革，2018，（10）：5-13.

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[11]杨继瑞，周莉.优化营商环境：国际经验借鉴与中国路径抉择[J].新视野，2019，（1）：40-47.

[12]徐康宁.论城市竞争与城市竞争力[J].南京社会科学，2002，（5）：1-6.

[13]国家发展和改革委员会.中国营商环境报告2020[M].北京：中国地图出版社，2021.

[14]罗培新.世界银行营商环境评估：方法·规则·案例[M].南京：译林出版社，2020.

From Facilitation to Marketization，Internationalization and legalization

——Strategies to Continuously Optimize the Business Environment

Lai Xianjin

Abstract：Construction of the business environment is an important way to correctly handle the relationship between the government and the market and speed up the transformation of government functions.In recent years，China's governments at all levels have integrally promoted the reform of“decentralization，regulation and service”and building a business environment，which not only achieved remarkable results，but also significantly improved the level of business facilitation for market players.However，compared with the goal of building a world-class business environment，there is still improvement room in the construction of business environment.Looking forward to the future，to continuously optimize the business environment，it is necessary to follow the path of marketization，internationalization and the rule of law in an all-round way，take multiple measures to promote the construction of the business environment，and standardize the business environment evaluation mechanism，so as to release more reform dividends and advance the modernization of the government governance system and governance capacity.

Key words：business environment;“decentralization，regulation and service”reform;administrative approval system reform;marketization;rule of law;internationalization