澜湄水资源合作路径研究

李 浩，赵 登 忠

(1.湖北经济学院 财经高等研究院，湖北 武汉 430205； 2.长江科学院 科技交流与国际合作处，湖北 武汉 430010)

0 引 言

自2016年3月全面启动澜湄合作以来，经过澜湄流域6国的共同努力，澜湄合作机制已经成为澜湄次区域合作的重要引领力量。水资源合作是澜湄合作的旗舰领域，事关澜湄国家人民福祉，是澜湄合作机制成败的关键。在2021年9月9日召开的大湄公河次区域经济合作第七次领导人会议上，李克强总理再次强调要“深化水资源合作，造福沿岸各国”。

已经召开的3次澜湄合作领导人会议为水资源合作明确了基本方向，即通过政策对话、数据和信息共享、技术交流合作、联合研究和分析，鼓励公众参与意见交流，加强水资源管理能力建设，促进澜湄流域国家在适应气候变化、大坝安全、饮水安全、洪旱灾害管理等方面的务实合作。为了推进合作，澜湄水资源合作联合工作组在澜湄水资源合作中心的技术支撑下，制定和实施了《澜湄水资源合作五年行动方案(2018～2022)》，使澜湄水资源合作进入到了一个新的发展阶段。

自澜湄合作机制建立以来，澜湄水资源合作未来走向如何以及如何务实推进，一直都是学术界关注和研究的重点。大量文献围绕新兴的澜湄合作机制，分别从合作原则、合作机制、务实合作等视角出发，探讨了深化水资源合作可依循的发展路径。在合作原则方面，屠酥等[1]提出了以冲突管理为目标，建立澜湄流域国家一揽子利益关系、科学联动机制、项目主导引领模式的水资源合作路径。刘华[2]则认为，共同规划流域可持续发展、激发合作动力、确定合作内容、构建差异化合作机制是公平合理利用澜湄水资源的基本路径。张励等[3]研究指出，未来可从理念、内涵、机制、国际合作、舆论宣传与互信建设等方面着手推动水资源合作。在合作机制方面，任俊霖等[4]提出，未来要加强水资源合作联合工作组与其他工作组之间的协调与沟通、设立水资源行动计划专项基金、加强澜湄水资源合作智库建设。黄炎[5]认为，在澜湄水资源合作框架下，应构建水文信息交流、因应气候变化的流域管理、水资源利益分享等3个机制。在务实合作方面，冯志鹏等[6]从梯级水库联合调度的角度，提出了未来要共享梯级开发调度经验、构建多层面调度信息通报平台、开展梯级优化调度研究、客观地宣传梯调产生的影响。黄汉文等[7]强调，深化澜湄水资源合作应从流域规划编制、水资源合作关键技术研发、水利基础设施建设共建、水资源合作信息共享平台建设以及水工程防洪抗旱联合调度等方面务实推进。

总体而言，现有文献对于澜湄水资源合作未来路径的研究缺乏理论框架的支撑，难以有效指导澜湄水资源合作行动计划的制订。本文基于经济学“成本-收益”分析框架构建的跨境水合作驱动链理论与基于世界跨境水合作案例总结出的合作阶段理论进行融合，并提出了一个跨境水合作路径的理论分析框架，同时，借助于该框架回顾了澜湄水资源合作发展历程，研究和探讨了未来澜湄水资源合作的可能路径。

1 理论框架

1.1 跨境水合作驱动链理论

跨境水合作是由“整体收益-利益分配-实现机制-路径依赖”驱动链所推动，而且这4个环节彼此关联、相互促进，共同推动合作层次由低向高跃升。分述如下。

(1) 通过流域治理实现整体收益最大化是开展跨境水合作的根本动因，其机理在于将流域治理的外部收益内部化，这样既可以降低流域沿岸各国应对公共环境问题的成本或损失，也可以最大化水资源开发利用所能获得的收益[8]。

(2) 公平合理的利益分配机制是保障合作开展的主要动因，只有当合作带来的潜在收益能大于各国单独行动收益时，流域沿岸各国才有进一步采取合作行动的现实意愿[9]。

(3) 作为保障合作的实施机制，如合作协议与组织机构，通过降低合作实施过程中的交易成本，使合作交易成本小于合作带来的收益时，才能促进合作行动最终发生[10]。

(4) 具体的合作行动能够建立流域各国的互信，减少偏见，并将成为未来合作的路径依赖[11]，推动跨境水合作不断自我强化与深入。

1.2 跨境水合作阶段理论

跨境水合作阶段理论[12-13]，是由Claudia和David在统计分析了全世界200多条跨界河流合作案例的基础上总结得出的。 该理论认为：跨境水合作的发展路径本质上就是流域沿岸各国不断调整本国的流域开发治理计划，并与其他流域国逐步提升共同开发治理计划，最后到共同制定和实施流域整体开发治理计划的过程。根据国家流域治理方案的调整程度的不同，可以划分为单边行动阶段(Unilateral Action)、协调合作阶段(Coordination)、协同合作阶段(Collaboration)以及联合行动阶段(Joint Action)。

1.3 “动因-阶段”分析框架

将跨境水合作驱动链与发展阶段结合起来，李浩等[14]构建了一个通过驱动因素透视跨境水合作阶段变化的分析框架。借助于该框架，可以分析跨境水合作中各驱动因素在不同合作阶段将会表现为何种形态，发挥何种作用，以及如何推进合作水平由低向高提升的趋势，如图1所示。

图1 跨境水合作发展路径Fig.1 Development pathway of trans-boundary river cooperation

2 澜湄水资源合作现状

2.1 中湄对话会机制

在中湄对话机制下，中国参与对话会主要达成的整体收益为：在不损害本国上游水电开发、水资源利用权益的前提下，为下游国家的防洪抗旱等民生问题提供力所能及的保障。

在利益分配方面，中国拥有澜沧江流域水电开发的完全自主权，相关的发电收益也由中方完全获得。而与此同时，在汛期中国为下游国家免费提供允景洪和曼安2个水文站的水文数据，并在极端气候条件下实施了应急性水库调度，让渡部分发电效益，提高了流域下游沿岸国家居民的水安全保障水平。

在实施机制方面，中国通过建立与湄委会的对话伙伴关系，多次以观察员身份参加湄委会高峰论坛、理事会会议，了解下游国家对中国的利益诉求以及湄公河流域国家开展合作的进展情况。同时，中国与湄委会正式签订和续签了对湄报汛协议。

但是，湄委会本身的机构设置和制度设计受西方发达国家影响较大。西方国家以发展伙伴身份，通过资金捐助、设置议题等方式，使湄公河合作主要集中在生态环保层面，并未实质性开展支撑流域可持续发展的合作。这些理念上的差异，制约了中国在该机制下深入推进澜湄水资源合作进程。

在这种机制下，中国开展的澜湄水资源合作主要行动为：从2002年至2020年，连续19 a向流域下游国家提供了汛期6～10月份的出境水文数据，并逐步延长报汛时间，提高报汛频次，由1 d 1次提高为1 d 2次。同时，中国还主动承担了相关报汛设备、维修及人员费用。在2009年11月至2010年4月期间，湄公河全流域遭受罕见大旱，中国应急性向下游国家提供了2010年3月15日至5月31日的旱季水文数据。自2014年以来，中国还多次向下游国家提供了非汛期的应急水文信息，比如，2014年“海鸥”台风期间的景洪水库调度运行信息。

2016年，湄公河三角洲地区遭遇了百年一遇的大旱，中国除了向下游国家及时通报水文信息外，还在3月15日至5月31日期间，充分发挥小湾和糯扎渡水电站的调洪补枯功能，加大景洪水电站的下泄流量，有效地缓解了湄公河沿岸及三角洲地区的旱情，成为中国与湄公河下游国家合作抗旱的典范。

另外，中国还与湄委会一起开展了一系列的人员交流活动。2010年和2011年连续2 a举办了洪水预报技术培训班，以提高下游国家应对洪旱灾害的能力；2014年起，与湄委会、IWMI共同组成专家团队，开展了湄公河典型洪旱灾害事件与澜沧江梯级电站的水文响应的联合研究项目，提升了各国对流域洪旱灾害的共识。

中国在中湄对话机制下推进澜湄水资源合作，提升了中国与下游国家的合作共识，并为持续开展合作奠定了基础。尤其是在防洪抗旱方面，中国通过信息共享和水库调度的方式，提升了沿岸国家共同应对流域性水旱灾害的认识，而不再错误地将其归因为上游水资源开发利用带来的不利影响。但在中湄对话会合作框架下，所能解决的流域共性问题非常有限，所处的合作阶段也仅处于从单边行动到协调合作的过渡阶段。中国单独承担了回应流域下游防洪抗旱需要的合作成本，而上游水库调度带来的调洪补枯效益，却也不能完全被下游国家所获得。以2016年应急补水为例，下游国家的灌溉饮水工程调度和取用水计划是按己方原有需求制定和实施的，并没有将合作可能带来的水文情势变化融入其中，因此，未能将上游补水带来的水量变化充分利用，并在最大程度上减少由旱灾带来的损失。

2.2 澜湄合作机制

2016年建立的澜湄合作机制的一个重要宗旨，就是通过分享中国在应对洪旱灾害、开展水资源可持续利用等方面积累的丰富经验与产能，帮助下游国家提高流域的水治理水平。

在该机制下，澜湄水资源合作可获得的整体收益为：通过流域性的水资源开发与利用，合作推进澜湄流域6国水资源的合理开发、利用和保护，进而支撑全流域社会经济可持续发展。

在利益分配方式上，主要是由中国投入设立“澜湄合作基金”“中国-东盟海上合作基金”等政策性基金，支持成员国开展双边、多边项目合作，合作带来的收益由流域各国共享。

其实施机制为：在澜湄合作领导人会议和外长会议下，成立澜湄水资源合作联合工作组，定期就水资源合作相关技术与政策问题展开交流；同时，成立澜湄水资源合作中心作为技术支撑单位。

在该机制下，澜湄流域6国共同制定并实施了《澜湄水资源合作五年行动计划(2018～2022)》。2018年举办了首次澜湄水资源合作论坛，共同发布了《昆明倡议》。2019年举办了首次澜湄水资源合作部长级会议，发布了《澜湄水资源合作部长级会议联合声明》和《澜湄水资源合作项目建议清单》。为了进一步共享流域水文信息，2020年9月，澜湄流域6国共同签署了《中国向其他五个成员国提供澜沧江汛期水文信息的谅解备忘录》，2020年11月起，正式向湄公河流域5国及湄公河委员会提供澜沧江允景洪和曼安2个水文站的全年水文信息，并同步开通了澜湄水资源合作信息共享平台网站。在澜湄水资源合作首次部长级会议期间，澜湄水资源合作中心还与湄委会秘书处签署了合作备忘录。在该机制下，澜湄流域6国在流域规划、饮水安全、防洪抗旱、大坝安全等领域开展了一系列的人员交流与项目合作活动，如表1所列。

表1 澜湄水资源合作重点领域与主要活动Tab.1 Key fields and major activities of Lancang-Mekong water resources cooperation

澜湄合作机制虽然建立时间不长，但由于有流域6国共同参与，使得在该机制下的水资源合作取得了长足进步。但目前澜湄机制下的水资源合作尚未完全满足支撑流域可持续发展的需要，务实合作有待进一步深化。在产能合作方面，需要进一步建立相互信任，并从输血式合作走向造血式合作；在信息共享方面，需要拓展信息共享范围、提升信息共享水平；在联合评估方面，需要共同开展流域性评估，达成对于流域现状和相关问题的共同认知；在流域规划方面，需要共同编制和实施具有融合性质的流域共同规划与行动计划；在水电建设与调度方面，需要通过联合调度实现洪旱灾害共同防御，并实现发电、航运、供水、环保等综合效益外部性的内部化；在冲突管理方面，需要构建水资源开发利用冲突协调机制，解决各国开发利用中可能存在的利益分配问题。

3 澜湄水资源合作未来路径分析

随着澜湄合作机制的建立，澜湄水资源合作已经正式进入协调合作阶段，并在务实合作方面取得了较大成效。但总体而言，澜湄水资源合作仍处于协调合作的初级阶段，未来需要进一步深化协调合作，并逐步向协同合作阶段、联合行动阶段跃升。

3.1 协调合作阶段

3.1.1分享管理技术

分享管理技术的整体收益为获取流域水资源开发利用的共同知识，减少偏见，达成实现流域可持续发展的共同认知。在协调合作阶段，技术分享的成本由流域6国共同承担，同时各国将获得因水安全保障能力提高而带来的社会和经济效益。实施方式主要为区域性论坛与会议、常态化人员交流互访和技术培训班等。

以水库调度管理技术为例，湄公河流域大部分水库都没有考虑防洪抗旱、引水灌溉、航运保障等溢出性功能，水电站的综合效益尚未充分发挥。中国可在澜湄水资源合作联合工作组会议层面，主动设置水库综合调度的议题，与湄公河流域国家政府就水库综合调度及其效益发挥方面的技术与管理问题进行沟通，并深入开展技术人员交流与培训，分享中国经验，促使其内部尽快建立相应的管理机制，将水库调度纳入到流域水资源管理的范畴中去。同时，也要充分发挥澜湄水资源合作信息共享平台的作用，向流域内广大公众正面宣传水库的综合效益，逐步在公众心目中树立正确的水利工程及水资源开发利用理念。

3.1.2共享流域信息

老挝对干流水电调度信息，泰国对水文情势变化，柬埔寨、越南对流域性防洪抗旱的信息都存在着切实合理的需求。因此，实施全流域信息共享的整体收益包括增加沿岸各国适应局部环境变化能力，减少局部灾害损失，增加各国流域开发收入等。在协调合作阶段的信息共享成本应由流域各国共担，收益则取决于各国利用流域信息实施水治理的能力。

在这个阶段，除全年出境水文信息以外，中国还可进一步共享景洪水库调度规则、澜沧江水文气象预报等相关信息；而流域6国则应共同推进全流域水资源及其开发利用基础信息的平台的建设和信息共享。

实施全流域信息共享，首先需要在澜湄水资源合作联合工作组下成立专门的评估专家小组，对需要共享信息的合理性、经济性、可行性进行评估。在明确信息共享范围和方式后，澜湄流域6国可共同签订信息共享协议。澜湄水资源合作中心可作为技术支撑单位，负责通过已构建的信息共享平台发布共享信息，并跟踪与评估信息共享效果。澜湄水资源合作联合工作组根据反馈，完善信息共享方案。

3.1.3促进产能合作

产能合作的整体收益为提高合作各国水治理水平，创造流域各国共同发展的良好外部环境。其利益分配方式表现为成本主要由援助国承担，收益由受援国单独获取或双方共享。在协调合作阶段，澜湄流域国家应重点开展饮水安全、水文监测、水电开发、防洪抗旱等方面的水利基础设施建设合作，进一步完善湄公河国家的水利基础设施，支撑社会经济可持续发展。

在该阶段，产能合作要逐步由政府主导转变为政府引导，并充分调动企业的参与积极性。澜湄水资源合作中心可发挥其平台作用，推动相关产业联盟的建设，定期举办产品、设备、技术对接会。澜湄水资源合作中心可充分协调亚投行、丝路基金等方面的半市场化基金，借力市场机制，引导社会资金积极投入湄公河国家水利基础设施建设，逐步形成造血式产能合作模式。

3.1.4协调利益冲突

通过协调澜湄各国水资源开发利用中的利益冲突，可以减少各国自主开发对其他国家带来的生态环境、社会经济和发展权利的损失。其利益分配方式为开发国承担采取减缓影响措施的成本，受影响国则可获得一定程度的利益补偿。

利益冲突协调机制可主要由事前磋商、事中协调和事后监管3个部分机制共同组成。“事前磋商”就是流域各国在启动建设可能会影响其他国家的重大水利工程之前，将其建设方案通报给澜湄水资源合作联合工作组，并征求澜湄各国的意见。澜湄流域6国对工程跨界影响进行充分研究和沟通，由第三方权威机构出具权威、公正的评估报告。基于此，澜湄流域6国共同商议影响减缓措施和补偿方案，预防可能的冲突。“事中协调”就是在工程建设过程中，澜湄水资源合作联合工作组代表流域6国对工程建设的合规性进行监督，将建设过程中产生的跨界影响及时反馈给流域6国，并予以协调解决。“事后监管”是在水利工程建设完成后，依托流域综合监测信息管理平台，持续跟踪监测项目的环境影响、减缓措施的实施以及经济社会效益等状况，并定期向澜湄流域6国提供相关分析报告，及时消除潜在的利益冲突风险点[15]。

3.2 协同合作阶段

3.2.1开展共同监测

开展流域信息共同监测与共享的整体收益为提高流域整体治理水平和提高各国应对流域性环境变化的适应能力。其利益分配方式为成员国共同承担建设和采集成本，共同分享收益。在协同合作阶段，澜湄流域6国需要共享的信息包括全流域水文及水利工程信息、干支流水库调度运行信息与计划、全流域水文预报信息、各国流域规划信息等。

为了实现这一目标，澜湄流域6国需要制定统一的监测标准，建立共同的监测网络、达成互通的信息传递协议，并通过信息共享平台实时共享与发布。

3.2.2实施联合评估

实施全流域联合评估的整体收益为减少流域各国间水资源开发利用的争端或冲突，强化区域性多边政治和经济联系。联合评估的成本由澜湄流域6国共同承担，所获得流域性知识也由澜湄流域6国共享，并用以指导各国的水治理行动。

联合评估可在澜湄水资源合作联合工作组下设专家委员会予以实施。在开展联合评估之前，要对澜湄流域自然和社会经济状况、水文情势、生态环境、水利工程建设和运行等本底信息开展系统和全面地调查，推进流域性共识的构建和深入。联合评估的重点可放在以下几个方面：

(1) 围绕流域沿岸居民关心的水电站调度对水文情势、水生态环境的影响，开展干支流水电站调度和运行影响评估。尤其需要注重开展中国在湄公河投资、建设、运营水电站的可持续影响评估，确保电站长期稳定运行。

(2) 针对流域各国关心的洪旱灾害溯源、水库防洪抗旱运行管理的问题开展联合评估，并建立洪旱灾害防御常态化联系机制，及时共享评估成果，提高流域各国应对洪旱灾害的能力，减少沿岸居民生命财产损失。

3.2.3制定流域规划

制定和实施流域规划的整体收益为提高水资源开发利用的综合经济效益，减少流域性灾害损失。相应的成本和收益按各国承担的责权划分，并通过购买协议、生态补偿等形式来实现利益重新分配。

流域规划制定可由澜湄水资源合作联合工作组牵头，澜湄水资源合作中心具体实施。澜湄流域6国通过流域规划共同设定全流域中长期水资源协同利用与配置，水环境、水生物栖息地、湿地系统协同保护等方面的目标与措施，并制定本国的短期行动方案。与此同时，澜湄流域6国还应合作研究和制订协同治理和保护方面的利益互偿规则，搭建利益互偿平台，协调流域整体开发利用中存在的可能利益冲突，重新分配合作收益。

3.2.4水库联合调度

在协同合作阶段，水库联合调度需求较大。通过澜沧江-湄公河干支流水电站多利益主体的联合调度可共享发电效益、改善干流航运条件、提升下游灌溉能力、保障洞里萨湖渔业生产以及缓解湄公河三角洲地区咸潮入侵等。

澜沧江-湄公河干流水电站联合调度可显著提高流域整体发电经济效益，因此可在政府协调下，充分发挥市场机制作用，由上下游干支流电站运营机构达成协议，联合调度，利益共享。

对湄公河干流具有经济和社会双重效益的联合调度，比如提高湄公河干流航运能力、泰国湄公河干流灌溉工程引水能力的调度，可以通过澜湄水资源合作机制组织协调，由相关国家政府签署关于联合调度方式、达成利益补偿的协议。

对湄公河沿岸国家生态环境保护具有公益效果的联合调度，可以通过澜湄水资源合作机制组织协调，在评估其可行性及公益效果的基础上，制定相关调度方案，由水电运营公司具体实施。实施结束后，由澜湄中心组织下游国家以及中立机构，协同水电运营公司开展评估，并给予一定的政策和经济补偿。

3.3 联合行动阶段

在联合行动阶段，澜湄流域6国通过共同实施流域控制性水利工程，可以获得因全流域粮食、能源、环境、经济和政治安全全面提升而带来的社会经济效益。在这一阶段，流域6国共同投资控制性水利工程，构建统一的利益主体机构，共有产权，同时共享流域开发与保护收益。

实现联合行动的机制保证是区域一体化组织，而在澜湄流域的水治理联合行动需要在“澜湄国家命运共同体”的政治构架下，组建澜湄流域委员会予以保障。

以水电开发为例，该阶段可通过在澜湄流域委员会下专门设立流域6国共同参与的水库建设和调度统一管理机制，建立覆盖中国澜沧江流域水电站与下游湄公河干流北本、琅勃拉邦、萨拉康等水电站的全流域联合调度机制；由澜湄流域6国共同参与湄公河干流上丁、松博等大型待建水电站的调查、研究、论证；由澜湄流域6国根据本国用电、防洪、供水、灌溉、航运等方面的需求，成立专门机构，共同投资、建设和管理湄公河干流水电站；最后，澜湄流域6国通过配套建设取用水设施，联通河网和电网，充分发挥梯级水库调度运行的综合效益，保障区域整体安全。

4 结 论

(1) 在中湄对话会机制下，中国与下游湄公河流域国家的水资源合作实现了由单边行动向协调合作逐步过渡，提升了合作共识，为在新型澜湄合作机制下开展水资源合作奠定了基础。但是，湄委会机构设置和制度设计受域外国家影响较大，合作理念与流域沿岸国家发展实际需求脱节，限制了澜湄流域国家开展水资源合作的深度和广度。

(2) 通过回顾合作现状，明确当前澜湄水资源合作尚处于协调合作的初级阶段，合作方式以信息共享、人员交流、技术援助和试点示范项目为主，合作领域主要包括流域规划、饮水安全、防洪抗旱、大坝安全等。总体上，当前澜湄水资源合作还难以满足支撑流域可持续发展的需要，合作领域有待进一步拓宽，合作层次有待进一步提升。

(3) 澜湄水资源合作存在着由低水平向高水平逐步发展，高水平合作向下兼容低水平合作的基本特性。在协调合作阶段，澜湄流域6国可在分享管理技术、共享流域信息、促进产能合作、协调利益冲突等领域拓展合作；在协同合作阶段，澜湄流域6国可重点开展共同监测、联合评估、流域规划制定、水库联合调度等方面的合作。在联合行动阶段，澜湄流域6国可通过共同实施流域控制性水利工程，全面提升全流域粮食、能源、环境、经济和政治安全水平。