失信行政惩戒的司法审查[1]

王 芳 鹿茂帅

一、问题的提出

国务院办公厅发布《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》中提到“形成失信行为惩戒机制”。依据国务院办公厅的文件精神和学界相关理论，可将失信行政惩戒定义为行政机关对失信主体进行约束和惩罚，并限制失信相对人行为的行政行为。失信行政惩戒是社会治理的重要手段，在国家治理中发挥着不可替代的功用。各种失信行政惩戒制度相继出台，让我们看到了行政机关为强化社会诚信体系建设所付出的努力。[4]国家知识产权局制定《专利领域严重失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》，天津市人民政府出台《天津市行政机关联合惩戒暂行办法》，辽宁省人力资源和社会保障厅落实拖欠农民工工资“黑名单”管理制度等。目前来看，我国失信行政惩戒制度还不完善。由于缺乏全国统一的社会信用立法，在经济水平和区域差异等因素的影响下，存在立法内容参差不齐、地方立法适用范围泛化、失信行政惩戒界限不清等情形。[5]参见蔡双双:《失信惩戒的限度问题研究》，《现代商贸工业》2021第17期，第141页。这就产生了缺乏统一标准的乱象，进而导致区域之间的不平衡。国家所倡导的“一处失信，处处受限”是一种理想状态下的美好期盼，[6]参见《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发[2016]33号)。但现实中各地区之间对惩戒措施的规定不尽相同，造成了“同行为不同惩戒”的后果。因此，有必要在权力制约视角下研究失信行政惩戒的规范问题。

我国行政法学界对失信行政惩戒问题的关注与传统行政法学问题的研究相比起步较晚，近几年对失信行政惩戒制度的关注度逐渐提升。[7]笔者以“失信惩戒”为关键词在CNKI中国知网数据库中搜索近十年共有628篇文章，其中2012至2016年共134篇，2017年至今共494篇。这些研究丰富了失信行政惩戒制度的内涵，从不同角度分析失信行政惩戒制度的问题并提出相应的规制方法，对人民法院审查失信行政惩戒行为具有一定的指导意义。然而，这都是针对失信行政惩戒制度本身所提出的完善建议。有学者提出从比例原则、不当联结禁止原则、法律保留原则和职权法定原则的角度对失信行政惩戒行为进行合法性审查，[8]参见门中敬:《失信联合惩戒之污名及其法律控制》，《法学论坛》2019年第6期，第24页。还有学者提出失信主体可对具有法律效果的惩戒措施提起行政诉讼，[9]参见聂帅钧:《失信联合惩戒措施的合法性检讨与控制》，《财经法学》2021年第2期，第133页。这是运用司法审查规范失信行政惩戒的“外部力量”。

目前，学界从司法审查的视角研究失信行政惩戒制度的比较少。本文通过总结司法实践中若干失信行政惩戒案例，分析失信行政惩戒司法审查的现状与困境，进而探寻我国失信行政惩戒司法审查的未来道路。

二、失信行政惩戒司法审查的必要性

对失信行政惩戒行为采取必要的规范，与切实保障公民的合法权益免受侵害密切相关。司法审查制度是解决失信行政惩戒行为引发的纠纷和争议的有效手段。对失信行政惩戒进行司法审查的必要性主要体现在以下三点：

（一）失信行政惩戒的性质决定司法审查的必要性

失信行政惩戒不同于一般的行政行为，它是由多重属性的行政行为复合而形成的一种综合性制度。失信行政惩戒既可能直接影响失信人的权利义务，也可能间接影响失信人的权利义务。[10]沈毅龙：《论失信的行政职合惩戒及其法律控制》，《法学家》2019年第4期，第126页。基于失信行政惩戒法律性质的复杂性与特殊性，该制度在运行过程中可能会存在程序瑕疵、缺少法律依据等问题。有学者提出行政相对人可通过行政复议以寻求公法上的救济，保护自身合法权益。[11]参见章剑生:《作为权利救济制度的行政复议》，《法学》2021年第5期，第47页。但受制于失信行政惩戒行为的多重属性，有时行政机关难以对其作出的惩戒行为定性，行政复议机关也隶属于国务院管理下的行政系统，其对法律适用的规范性与司法机关相形见绌。因此，建议通过司法程序对失信行政惩戒行为进行审查，发挥司法系统适用法律的专业性优势，保障相对人权益。

（二）失信行政惩戒司法审查是监督失信行政惩戒行为合法性的有效手段

失信行政惩戒的效果要比传统的行政处罚更好，因为失信行政惩戒克服了处罚种类固定化的影响，采取多种惩戒方式对被惩戒人形成更有效的影响，迫使其履行义务。但是，在实践中可能会出现失信行政惩戒的合法性缺失、相关监管不到位等问题。因此，失信行政惩戒的未来发展必须由司法机关介入形成制约，通过设置裁量基准，压缩执法者的裁量空间等形式，[12]参见王锡锌:《论失信约束制度的法制约束》，《中国法律评论》2021年第1期，第105页。保证失信行政惩戒制度在法治的轨道上运转。同时遵循行政合法性审查原则，在保持司法相对独立判断的前提下，对行政机关的裁量权表现出充分的理解与尊重。[13]参见章志远:《司法判决中的行政不作为》，《法学研究》2010第5期，第32页。这既保护了行政相对人的权益，又发挥了司法机关司法监督的作用。

（三）司法审查是规范裁量权的必然要求

缺乏制约和监督的失信行政惩戒行为，可能因为惩戒目的失当而失去正当合理性，出现不能遵循比例原则的适当性和必要性的现象。最高人民法院针对“失信被执行人子女就读高收费私立学校”作出了禁止性规定，但失信被执行人子女在其他学校的受教育权还是受到保护的，该规定虽对于被惩戒人有一定的震慑作用，但却损害了其子女的受教育权这一基本权利，使社会对决定的正当性产生质疑。因此，司法机关对于失信行政惩戒裁量权的监督不可或缺。司法审查作为行使监督权的重要手段，可以从源头上审查失信行政惩戒决定的合法性，保证失信行政惩戒行为在比例原则的范围内规范行使，避免对公民合法权益造成损害。

三、失信行政惩戒司法审查的现状与困境

行政诉讼法规定人民法院应当对行政行为是否合法进行审查，因此对失信行政惩戒的司法审查也应遵循合法性审查原则。除了对失信行政惩戒进行合法性审查之外，就目前我国失信行政惩戒司法审查的实践情况来看，可以发现失信行政惩戒司法审查有一些审查特点值得进一步剖析。

（一）对惩戒措施主体的审查

在案例二中，法院对惩戒措施的行为主体进行审查。法院审查认为银川市人民政府成立了银川市农民工工资清欠领导小组，负责农民工工资清欠工作。原告指控的“通报行为”先由银川市人力资源和社会保障局进行呈报，随后由银川市农民工工资清欠工作领导小组对该通报进行审查，最终由银川市人民政府召开常务会议研究并通过了该通报，同时作出了包括原告在内的拖欠农民工工资典型案例通报。法院追根溯源，对失信行政惩戒措施的作出主体以及该措施的来源进行了审查，指出将原告列入失信人名单的行为是领导小组作出的，而不是被告银川市人力资源和社会保障局所作出，但是，法院并未对领导小组是否有权作出惩戒行为以及该行为的程序是否合法作出进一步的审查。

表1

（二）对惩戒措施性质的审查

在案例一中，原告认为被告对其采取的失信行政惩戒措施不当，要求公开行政处罚的依据，被告认为其已经对原告进行了答复，且并未对原告实施行政处罚。本案的争议焦点是被告的答复行为是否合法，以及被告发布的新闻报道是否属于行政处罚。裁判要点表明，法院认为被告在法定期限内已进行书面回复并送达至原告，且被告已明确答复原告相关问题，被告履行了法定告知和说明理由的义务，在内容和程序上均合法。法院审查被诉行政行为是否合法，但在裁判要点中法院对被告作出的失信行政惩戒措施是否合法没有进行正面回答。法院仅仅回答了黑名单管理这一类型的失信行政惩戒措施不属于行政处罚的范畴，对惩戒行为本身是否合法没有给予回应。无独有偶，在案例八中，法院从行政处罚法定原则、行政处罚的种类设定、行政处理行为的内涵三个方面对被告的惩戒行为进行定性，将其界定为行政处理行为，与案例一不同的是，该案法院对该惩戒措施本身的合法性与否给予了明确的回答，这个案件的说服力就明显高了许多。

（三）对惩戒措施理由的审查

在案例四中，法院对被告作出行政行为的理由进行了审查，查明因原告未及时对工程款予以分配，引起了大范围的群访，建设单位通知原告负责人到场处理，但其拒不配合，对后续工程款的支付和工程的进程造成了恶劣影响。盐城经济技术开发区管委会对原告的行为进行了调查，认为原告的行为属于拖欠农民工工资，对社会稳定造成了严重的影响，于是向盐城市城建局提出建议，将原告的不良行为记入信用档案。本案中法院对作出失信行政惩戒措施的理由进行了详细地审查，将事情的前因后果都展现了出来，充分肯定了行政机关作出惩戒措施的理由的正当性，但是未对失信行政惩戒措施的作出主体是否适格、作出程序是否合法等进行审查。

（四）对惩戒措施程序的审查

在案例八中，法院认为被告作出的《通报》是行政处理行为，行政主体确保程序正当依然是其义务，被告在作出《通报》前，应当保障行政相对人的程序性权利，如知情权、申诉权等。在本案中，被告没有进行必要的告知或听取行政相对人的意见，而是直接作出被诉行为，与程序正当的基本要求相悖，故此应当确认被诉行政行为违法，并予以撤销。本案中法院运用正当程序原则对惩戒措施的作出程序展开了相对全面细致的审查，这是发挥行政程序保护行政相对人权利、规范行政主体裁量随意性的司法体现，是我国失信行政惩戒司法审查的重大进步。

受制于司法机关所处的现实地位和惩戒措施法律依据的不完善，司法机关在对失信行政惩戒行为进行审查时还存在一定的局限性。法院对惩戒措施的作出主体、行为性质等都有审查，但仅仅是审查其中的某一部分，缺乏全面性的审查。

四、失信行政惩戒司法审查的完善

法院在司法审查过程中应当增加对行政机关惩戒措施本身的关注度，对失信行政惩戒行为进行合理的规制和必要的审查，以保护相对人的正当权益。法院对失信行政惩戒的审查须保持必要的谦抑，克服以绝对化标准评价行政主体的程序性行为，同时要注意控制司法审查的限度。

（一）细化审查主体

法院在审查惩戒措施的行为主体时，往往只审查惩戒行为是谁作出的或是谁提供的信息，没有审查最终作出惩戒行为的行政主体是否具有与之相匹配的行政职权。在案例四中，法院在裁判文书中，对行为主体和行为作出的前因后果的审查已较为完善，最后确定作出惩戒措施的行为主体，本以为法院会在确认主体后对其行政职权、事务管辖范围等进行审查说明，但文书戛然而止，随后转向行政诉讼被告是否适格的话题上，没有对该行政主体进行进一步的说明。行政职权要素作为行政行为合法要件之一，其职权来源应当合法，职权范围不得超越权限且职权行使要符合合法目的。[22]胡建淼:《行政法学》，法律出版社2015年版，第138页。在对失信行政惩戒司法审查的过程中，法院应当着重审查行为主体是否有权作出该惩戒措施、职权来源是否合法、惩戒行为是否具有合法性与正当性等内容，并在裁判文书中予以体现，这才能充分发挥行政程序的保障功能。

（二）明确个案中惩戒行为的性质

在失信行政惩戒的司法审查中，首先要明确的就是惩戒行为的性质，然而在司法审查中大多数法院并没有审查或明确界定个案中失信行政惩戒措施的法律性质。在案例七中，法院认为企业办理迁移手续不受失信行政惩戒措施的限制，也未对惩戒措施本身的性质进行界定。在案例八中，法院就对惩戒行为进行了明确界定，首先明确其为行政处理行为而非行政处罚行为，这样就不适用行政处罚法的相关规定，这是少有的法院明确界定个案中行政惩戒措施的法律性质的案例。法院系统可参照南昌铁路运输法院在该案中的审查要点，对每一个失信行政惩戒司法审查案件都从明确行为性质入手，进而决定适用何种法律规范。

（三）加强对失信行政惩戒程序的审查

司法审查作为公民与行政机关“对抗”的最后一道防线，应当发挥着兜底的保障功能。在部分失信行政惩戒行为的案件中，可以发现案件矛盾的起因或争议的焦点就在于失信行政惩戒行为的程序不规范。行政权力的行使理应顺应既定的法律程序，因为程序的完整运行是权力行使足够谨慎的外在证明。[23]邢鸿飞、朱菲:《论行政协议单方变更或解除权行使的司法审查》，《江苏社会科学》2021年第1期，第115页。因此，在失信行政惩戒诉讼案例中，法院应重点关注惩戒措施的作出是否符合法定程序和正当程序，并对惩戒措施的依据是否合法进行附带性审查。人民法院在审查过程中若发现惩戒行为作出的程序存在瑕疵，妨碍行政相对人行使正当权益，应立刻明确该行为程序违法，并作出确认违法、变更或撤销行为的判决。即使是当失信行政惩戒措施合法合理时，也应在裁判文书中体现出对惩戒措施程序的审查过程，而不是旁敲侧击、闪烁其词，不敢于正面回答程序争议问题，甚至直接照搬行政机关的观点。

目前，失信行政惩戒的适用范围逐渐扩大，结合我国失信行政惩戒司法审查的部分审查现状，有必要通过细化审查惩戒措施主体，明确惩戒行为的性质、理由，加强对失信行政惩戒程序审查以实现全面实质化审查，进而规范失信行政惩戒行为。本文主要从司法审查的角度对失信行政惩戒进行了研究，但司法审查制度在其他类型的惩戒中是否同样适用值得继续探讨。