党内法规解释制度的建构路径研究

2022-07-01周亚军徐信贵

重庆行政 2022年3期

周亚军徐信贵

“良规是善治之前提，党内法规制度建设要把质量摆在首位”[1]。习近平总书记多次强调，“要制定出高质量的党内法规制度规定，不在多，而在精，与数量相比，更为关键的是质量”[2]。文本质量是提升党内法规执行力和实施能效的重要前提。要实现党政治理现代化，应重视党内法规解释制度的建设。当前应以启动机制、实施机制和保障监督机制为着力点，推进党内法规解释制度建设，从而有效提高党内法规文本质量和党内法规制度实践力。

一、党内法规解释制度的功能面向

2017年6月，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规实施体系、有力的党内法规建设保障体系。2018年2月，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5年党内法规制度建设进行顶层设计。从2018年起，党内法规制度体系建设步伐进一步加快。2018年全年共印发中央党内法规74部，2019年全年共印发中央党内法规20部，2020年全年共印发中央党内法规9部，党中央亦在2018年启动了第二次党内法规和规范性文件集中清理工作，并于2019年6月前完成。总体而言，基础主干党内法规制度均已出台，党内法规制度体系的“立柱架梁”工作基本完成，党内法规制度体系建设取得历史性成就，全面从严治党有规可依，依规治党具有较为坚实的制度保障。因此，理论界与实务部门的工作重心宜由“建章立制”向“规范解释”转变。基于规范解释理论，构建完善的党内法规解释制度，协调党内法规与国家法律的关系，提高党内法规制度的执行力，对中国特色社会主义法治体系建设具有巨大的促进作用。

（一）面向衔接协调的规范互促

党内法规与国家法律同属于“规则”范畴，两者却具有本质区别。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，其党内法规在国家治理领域中发挥着十分重要的作用。党内法规和国家法律相互联系，同属于我国法治体系。在实践中，党内法规和国家法律是国家治理的“左膀右臂”，在适用领域、行为规制、责任承担等方面互为补充、相互促进。

党内法规和国家法律是两种不同的规范体系，存在一定区别。具体而言：一是制定机关和程序不同。党内法规由党的中央组织和中央纪委、中央各部门和省一级党组织根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）规定的程序，通过规划与计划，再进行起草、审批和发布，通常采用文件形式发布。国家法律是由具有立法权的国家机关制定的。这些机关主要包括全国人大、较大市以上的人大、国务院及其各部委、较大市以上人民政府，以及授权立法主体。根据宪法和立法法规定程序，国家法律的出台需要经过提出立法议案、审议法律草案、表决和通过法律草案、公布法律等法定程序。二是调整对象和适用效力不同。根据《制定条例》第二条的规定，党内法规以“党组织的工作、活动和党员行为”中所形成的人与人之间关系为调整对象。在适用效力上，党内法规以“属人主义”为原则，即党内法规对自然人和组织的适用效力以“党籍”为准，党组织和党员无论在何场域，其活动和行为都要受到党内法规的约束和制约。国家法律以不同主体之间的社会关系为调整对象。在适用效力上，国家法律以“折衷主义”为原则，即以“属地主义”为主，兼具“属人主义”和“保护主义”。三是实施方式不同。“实施过程是否直接依靠国家强制力保证实施是‘软法和‘硬法的重要分界”[3]。党内法规的实施以“宣传动员、政治教育”为原则，以强制实施为例外，并且党的纪律检查机关所采取的强制手段不同于传统意义上的“国家强制力”内涵。总体而言，党内法规具有明显的“软法”性质或倾向。国家法律是由公安机关、检察机关、人民法院等具有强制力的国家机关保证实施。

与此同时，党内法规和国家法律相互联系，均是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。“完善黨内法规体系”是依规治党的必然要求，亦是中国共产党依宪执政要求的具体化，“党内法规是在宪法法律基础上的政党内部的行为规范，是法治思维和法治方式在党的建设方面的实际运用和具体体现”[4]。在实践中，党内法规的内容是否科学、完备直接关系中国共产党依法执政水平和治国理政的成效，而国家法律对公职人员行为规制的内容是否科学、完备亦直接关系到党内法规的制定、修改工作。因此，党内法规和国家法律之间关系的“和谐度”直接关系到我国法治国家建设的成效，在应然层面上两者处于一种“协调统一、良性互动”的关系状态。事实上，许多党内法规都是由国家强制力间接保障实施的，“中国共产党党内法规也具有某些硬法的因素，某些党内法规也可启动一定的国家强制力保证实施”[5]。从某种意义上说，党内法规应属于广义的“法”范畴，具有特殊的法律属性，不同于一般的党内制度，“《中国共产党党内法规制定条例》将党内法规定性为‘法规，无疑已明确其姓‘法”[6]。

党内法规与国家法律反映人民群众的根本利益，统一于中国特色社会主义法治建设事业。党内法规是党的意志和利益的体现，是人民群众的根本利益的一种特殊呈现，党内法规对国家法律起到“补充、促进”作用。党内法规与国家法律之间不仅仅是一种互为补充、相互促进的关系，而且还是一种互为限制的关系。党内法规是国家法律的“上限”，国家法律是党内法规的“底线”。

党内法规同国家法律的衔接协调具有理论与实践上的必然性。宪法法律至上是社会主义法治的基本原则。党内法规作为广义的法的范畴，必然遵循“宪法法律至上”这一原则，无论是在党内法规的立法程序还是立法内容上应做到与国家法律相互衔接和协调，而不能与之相抵触。在实践中，一项党内法规的出台应当经过党内民主程序，符合立法的技术要求，并经过党内法规部门的法治审查。如能在这一系列法治程序的把关下，党内法规基本上能够做到与国家法律的有效衔接与协调。此外，依法治国必然要求依规治党，依规治党切实保障依法治国，两者存在很多共同点，两者的衔接和协调是“顺理成章”的。当然，党内法规同国家法律的有效衔接和协调是一种应然状态。党内法规与国家法律不同步甚至相互矛盾的实然状态决定了党内法规同国家法律的衔接和协调具有现实必要性。党的十八届四中全会虽然把党内法规和国家法律都纳入了中国特色社会主义法治体系，但两者属于法治体系下的两个不同范畴，在制定机关、程序、实施方式、适用对象均有所不相同。如果不能实现有效的衔接，党内法规和国家法律之间就有可能存在交叉、重叠，或者边界不清、规定空白现象。因此，如何通过解释制度实现党内法规和国家法律衔接和协调就显得十分必要。0C08243A-51F4-437F-B86D-3F38A0BE4A02

（二）面向规范性提升内部促进

党内法规的立规语言与法言法语并非完全一致。与国家法律相比较，党内法规语言模糊性的特点更为明显。党内法规的规范效力受制于表述，“党内法规具有思想性、政治性和道德性，其技术规范必须反映并规训这种特质”[7]。表述的规范与否会直接影响党内法规的规范效力。如果党内法规出现大量语义模糊，那么党内法规的不可变更性和不可辩驳性就不可能“理所当然”。石佑启指出：“有些党内法规的规范过于笼统、原则，存在着大量的倡导性、号召性等模糊规范，其执行过程的明确性、禁止性、强制性无法保证”[8];陈光认为：“党内立规语言精确性与模糊性平衡的实质是党内立规政治性与规范性的平衡。应该加强党内立规的规范性，同时将政治性有机地融入规范性之中”[9];张晓燕指出：“应当加强党内法规解释工作从而实现对党内法规内涵和精神的准确理解，进而消解党内法规的概念模糊性”[10]。

党内法规语义模糊现象的形成原因分为三种。一是基于语词表述本身的不确定性而产生的语义模糊，这是一种客观性的语义模糊现象，不可避免且无法克服，只能尽量减少;二是基于修正规范局限而产生的语义模糊，这是一种主观性的语义模糊现象，目的在于保证规范更具延展性，能够适应社会变化，例如党内法规中的兜底条款，但兜底条款过多亦会影响党内法规的可适用性，因此，必须认真对待兜底条款的制定工作，在程序和数量上进行严格控制;三是基于规定制定者的主观失误而形成的语义模糊现象，该种情况对党内法规确定力的影响最大。这是一种可以避免的语义模糊现象，可以设定立规责任、加强党规清理予以避免和消除。有学者提出，“通过制定配套性法规、完善党内法规体系、制定《党内法规制定技术规范》、强化党内法规解释机制、创设党内法规案例指导制度等方式，消解党内法规中的不明确问题，提升党内法规的理念明确性、文本明确性和实施明确性”[11]。

二、构建有效的党内法规解释启动机制

根据《中国共产党党内法规解释规定》（以下简称《解释规定》），党内法规解释的启动方式可以分为依职权解释和依申请解释。在构建有效的党内法规解释启动机制过程中，依职权解释面临着解释主体模糊不清的问题，依申请解释则需要解决申请主体范围过窄的问题。

（一）进一步明确党内法规解释主体

《解释规定》确定了“谁制定谁解释”原则，但实践中仍然存在诸多问题：一是党章解释主体规定不明晰;二是解释主体确定的规则不统一，在共同解释中表现得尤为突出。

1.在党章中明确规定党章的解释主体

根据《制定条例》，对未明确规定解释机关的党内法规，由中共中央办公厅请示中央后承办。有意见认为，对党章的解释可以适用上述规定。但是，因党章的特殊地位和效力，其他下位阶的党内法规无权规定其解释条款，《制定条例》的上述规定应仅适用于党章之外的其他党内法规。类似于宪法在法律体系中的地位，党章在党内法规体系中处于最高地位，具有最高效力，是其他党内法规制定的基础和依据，正如关于宪法的解释条款只能由宪法规定，党章的解释条款也只能由党章规定。

按照“谁制定谁解释”的原则，党章由党的全国代表大会制定，故理论上应由党的全国代表大会进行解释，但是党的全国代表大会每五年举行一次，难以保障解释的及时性，无法满足解决现实问题的需求。鉴于在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，故可以赋予中央委员会解释党章的权力。同时，“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权”，故在中央委员会闭会期间，可以赋予中央政治局和它的常务委员会解释党章的权力。

2.明确共同解释中的解释主体

根据《解释规定》，党的中央组织可以授权多个部委进行解释，要求牵头单位会同有关部委统一作出解释，不得各自解释。“会同”的概念较为模糊，且某些党内法规中没有采用“会同”的概念，而是采用“商”或者“、”的形式连接两个解释主体，比如《党员权利保障条例》中规定“本条例由中央纪律检查委员会商中央组织部解释”，《党政机关公文处理工作条例》中规定“本条例由中共中央办公厅、国务院办公厅负责解释”。概念的模糊不清，导致解释权归属混乱，难成体系。为明确共同解释中的解释主体，应当在党内法规中明确共同解释主体各自的权力界限，具体可以按照党内法规所涉及的内容对解释权主体进行分类。

（二）适当扩大党内法规解释申请主体的范围

《解释规定》对依申请解释做出了较为严格的条件限制：一是将申请解释的主体限定为党的机关或党组（党委）;二是要求逐级上报，禁止越级提出。上述限制条件导致依申请启动党内法规解释程序变得十分困难，依申请解释往往基于个例，尤其是在党内法规影响适用对象的实体权利义务时，适用对象申请解释的意愿会十分强烈，但是其申请很可能因上述限制条件而无法传达至解释机关，此种情况下，党内法规适用对象的权利难以得到救济。在法律解释制度中，虽然没有赋予个人请求解释法律的权利，但是个人对相关法律条款的适用存在质疑时是有救济途径的，如可以通过诉讼途径向法院表达对相关法律条款的看法，地方法院認为确需解释的，可以层报至最高人民法院，最高人民法院审查后，根据实际情况可以做出司法解释，或者依法向全国人大常委会提出法律解释要求;除此之外，立法法还赋予公民个人和其他组织对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例向全国人大常委会提出审查建议的权利，个人可以借助该途径与全国人大常委会直接取得联系，表达自己对法规和条例的看法。

党的基层委员会、总支部委员会与支部委员会均是党的基层组织，在党员教育、管理、监督和服务，维护和执行党的纪律以及监督党员履行义务、保障党员权利不受侵犯等方面负有相同的职责。作为基层党组织，总支部委员会、支部委员会同党员的联系更为密切，对党内法规适用过程中可能存在的问题也更为了解，《解释规定》允许基层党委申请解释，却将同为基层党组织的总支部委员会与支部委员会排除在外，在一定程度上与党章的相关规定不相符合。0C08243A-51F4-437F-B86D-3F38A0BE4A02

因此，为了保障党内法规适用对象的权利，应适当放宽依申请启动党内法规解釋的条件限制，可以适当扩大申请解释的主体范围，赋予总支部委员会及支部委员会申请解释的权力。

三、构建完善的党内法规解释实施机制

启动党内法规解释程序后，需要解释主体按照特定的解释规范进行解释，避免解释的随意性，可以从恪守解释原则、规范解释方法等方面出发构建完善的党内法规解释实施机制，进而增强解释的规范性和科学性。

（一）恪守解释原则

党内法规解释原则在党内法规解释中起着指导和约束作用，决定着解释方向，体现着解释的基本价值。根据《解释规定》，党内法规解释应当恪守党内法规制定原则：从党的事业发展需要和党的建设实际出发;以党章为根本依据，贯彻党的理论和路线、方针、政策;遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定;符合科学执政、民主执政、依法执政的要求;有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化;坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一;维护党内法规制度体系的统一性和权威性;注重简明实用，防止繁琐重复。概括而言，党内法规解释应当恪守合法性原则、合理性原则、稳定性原则。

1.合法性原则

合法性原则是党内法规解释应当遵守的首要原则，具体包括“合法性”与“合规性”两方面内容。“合法性”标准，要求解释机关所做的解释必须符合宪法和法律规定。“合规性”标准，要求解释必须符合党内法规的规定，主要体现三个方面：一是党内法规解释应按照党内法规规定的权限和程序进行，不得越权解释;二是对低位阶党内法规的解释不得抵触高位阶党内法规，任何党内法规解释都不得与《党章》相抵触;三是对党内法规概念和规则的解释必须与党的性质、基本路线和指导思想保持一致。[12]此外，“合规性”标准，还应包含认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，与党中央重大决策部署相符合，严守党的政治纪律和政治规矩，符合国家政策和社会主义核心价值观等内容。

2.合理性原则

合理性原则要求党内法规解释应当考虑常识、常理、常情，解释结果能够为一般适用对象所接受。“合理性”标准难以用具体的规定予以确定，解释主体因此享有较大的裁量空间，与合法性原则相比，合理性原则对解释主体提出了更高的技术要求。为实现党内法规解释的公平公正，可以从以下四个方面予以把握：一要符合社会现实和社会公理;二要坚持尊重公序良俗;三要顺应客观规律和社会发展趋势，尊重科学;四要以党的政策和国家政策为指导。[13]

3.稳定性原则

党内法规一经制定、颁布，即应在一定时期内保持内容的稳定性，以便有效实施。党内法规解释应当保证党内法规的稳定性，以便使党员和党组织加强对自己行为的预期，进而维护党内法规的权威。党内法规解释往往牵一发而动全身，对某部党内法规进行解释很可能会影响整个党内法规体系，因此，应保持解释的一致性和连续性，不能为了一时的特殊情况而朝令夕改。同时，还应正确处理稳定性与灵活性之间的关系，既不能大胆激进，以至于常常把党内法规解释变为“立规”活动，也不能过于谨小慎微，死守规则主义，使党内法规解释没有弹性空间。[14]

（二）规范解释方法

同一党内法规条款依据不同的解释方法可能得出不同的结论，导致不同的适用结果。应当规范党内法规解释方法，在充分考量立规者意图、文本意图以及解释者意志的基础上，构建起以文义解释为基础，以体系解释和目的解释为补充的解释方法体系。

1.文义解释

在众多解释方法之中，文义解释处于基础地位，应当被优先使用。文义解释要求解释主体从党内法规条文的文字含义出发，尽可能将解释边界限定在文字原有含义范围之内，直接展现党内法规文本的原本意思，排除解释者的偏好等价值判断因素，保持文本的客观含义。对党内法规进行文义解释时还需要注意文本的语义是否清晰、语义的可能范围等问题，在此基础上决定是否需要结合其他解释方法明晰文本语义的真实含义。

2.体系解释

体系解释作为文义解释的重要补充，有助于缓解条文之间的冲突，进而保障党内法规体系的统一性。体系解释应遵循文本主义理念，立足文本而存在，表现为对不确定的、含混的、模糊的文字意思进行理解和阐明。[15]我国党内法规形成了以党章为统领，以准则、条例为主干，以规则、规定、办法、细则为枝叶的制度体系，有效运用体系解释方法，可以保障党内法规制度体系的完整性。体系解释要求解释主体立足于完整的党内法规体系框架，需要结合同一党内法规的上下文语境，保持内部一致;此外，还需要将解释的条文与其他党内法规的相关条文相联系，保持外部一致，尤其需要避免与上位阶的党内法规发生冲突。

3.目的解释

目的解释侧重于文本的实效发挥，包含着解释主体的价值判断和主观意图，赋予了解释主体较大的裁量空间，可能突破语义的一般理解范围，主要在党内法规存在漏洞或者冲突时发挥作用。由于主观性较强，在运用目的解释方法时，应当对其进行必要的限制，应将其作为文义解释和体系解释的补充方法，当前两种解释方法无法满足需求时，才予以使用;若党内法规确实存在漏洞或者冲突，运用目的解释方法解释后，为避免将解释变为“立规”活动，应尽快通过修改党内法规的方式予以解决。

四、构建有力的党内法规保障监督机制

为保障党内法规解释制度的有效实施，规范解释主体的解释行为，应当从备案审查、责任追究、联动协调三方面入手，构建有力的保障监督机制。

（一）完善备案审查机制

完备的备案审查制度有利于维护党内法规和党的政策的统一性、权威性，作为党内法规体系的重要组成部分，党内法规解释应被纳入备案审查的范围。对此，《解释规定》第十三条规定，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委对其制定的党内法规作出的解释，应当按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案审查规定》）报送中央备案。然而，《备案审查规定》并未对党内法规解释的备案审查作出规定。由中央进行备案审查是监督党内法规解释的重要一环，也是保障党内法规适用对象权利的有效方式。党中央对党内法规解释进行审查，一方面有助于保障党内法规内部统一，另一方面可以确认解释的效力，有效推动解释的实施。因此，应当采用解释或者修改的方式，将党内法规解释纳入《备案审查规定》之中。0C08243A-51F4-437F-B86D-3F38A0BE4A02

（二）构建责任追究机制

《解释规定》仅赋予了解释主体对党内法规进行解释的权力，但是没有规定解释主体的责任，不符合“有权必有责”原则。可以从以下三方面构建责任追究机制：一是明确权责归属，尤其是对多主体的共同解释，应当划分各自权责范围。二是规定解释主体及相关人员的具体责任，对相关行为应依规依纪追究其责任，如对履行政治责任不到位，对解释工作不重视不部署，组织领导不力，造成严重后果的;违反解释工作程序和时限要求，解释不规范、不及时，造成严重后果的;未按照要求向中央报备的;未按照备案审查机关要求整改的，等等。三是明确违规解释的效力，尽管《解释规定》明确了禁止违规授权解释，但是仍然存在授权内部机构解释的情形，如中央和国家机关工委印发的《中央和国家机关党小组工作规则（试行）》规定“本规则由中央和国家机关工委基层组织建设指导部负责解释”，应当规定该类授权行为及依据该类授权规定作出的解释无效，同时应通过备案审查程序对该类规定进行清理。

（三）畅通的联动协调机制

若党内法规制定主体与解释主体一致，且为同一党组织，就不存在沟通协调的问题。但是，实践中存在制定主体与解释主体不一致的情形，也存在多个主体共同解释的情形，解释主体与制定主体之间以及不同解释主体之间掌握的解释标准、运用的解释方法可能不尽相同，会导致解释结果的偏差，因此，需要在上述主体之间构建畅通的联动协调机制，保障解释的统一性和稳定性。

根据《解释规定》，党的中央组织可以在其制定的党内法规中授权有关部委进行解释。上述规定会导致党内法规制定主体与解释主体的不一致，解释主体在进行解释时，应当与制定机关及时沟通，听取制定机关的意见，并且应按程序向中央报批，避免解释脱离立规原意。

在共同解释中，若解释主体均为党组织，则需要确定牵头单位，由牵头单位会同其他制定主体统一作出解释，如果各解释主体无法达成一致，则需在充分沟通的基础上，将各自意见报送中央，由中央作出决定，而不能各自解释;若党内法规由党政机关联合制定与解释，則需要在党组织与政府之间建立党内法规解释的联动协调机制，目前党政联席会议为党组织与政府之间的沟通起到了良好的桥梁作用，可以通过党政联席会议加强党组织与政府之间关于党内法规解释的有效互动，最终达成一致。

参考文献：

[1]叶正国.习近平新时代党内法规质量思想研究[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2018，（05）：13-23.

[2]中共中央文献研究室，十八大以来重要文献选编（中）[M]. 北京：中央文献出版社，2016：95.

[3]罗豪才.软法与公共治理[M].北京：北京大学出版社，2006.

[4]李雪勤.依照党规党纪管党治党[N]. 中国纪检监察报，2014-11-04（5）.

[5]姜明安.论党内法规在依法治国中的作用[J].中共中央党校学报，2017（2）：73-81.

[6]姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2012（3）：109-120.

[7]管华.党内法规制定技术规范论纲[J].中国法学. 2019（6）：118-138.

[8]石佑启，李杰.论提高党内法规的执行力[J].学术研究. 2018（5）：68-76.

[9]陈光.论党内立规语言的模糊性及其平衡[J].中共中央党校学报. 2018（1）：29-36.

[10]张晓燕.关于党内法规制度实施体系建设的思考和建议[J].理论学刊. 2017（3）：36-43.

[11]段磊.论党内法规的明确性原则[J].法学评论. 2019（5）：26-33.