从业务层面分析公共图书馆内部控制管理

党多 南通市图书馆

一、公共图书馆内部控制工作概述

内部控制这一概念最开始用于企业管理。对于企业来说，内部控制主要是为了实现经营效率和提供可靠的财务报告而对企业生产的全过程进行的自我监察和查验，包括：保障企业资产的安全、完整性；保证会计资料的真实、可靠性；压缩成本、控制费用，以实现更大的利润；预防和控制各种错误等。图书馆的内部控制从广义上来说，是指图书馆的内部管理体系，主要表现为为实现单位内部控制目标而采取的一系列管理措施。这也就是说，公共图书馆的内部控制是指为保证图书馆管理活动的高效性、财务信息的可靠性、经济活动的合规性，由单位管理层和其他工作人员设计、执行的制度[1]。

公共图书馆一般属于行政事业单位，没有固定的经济收入，支出主要依赖财政拨款，对资金使用的要求也更高；同时公共图书馆作为市民书房，也是本地区市民读书、学习的重要场所，担负着教育公众的社会责任。这一特性决定了公共图书馆与以盈利为目的企业不同，不能墨守成规地套用企业的内部控制模式，必须根据单位业务的运作情况，针对管理过程中出现的问题，对资金和资产进行严格的控制，确保财务信息真实准确，提高财政资金的利用率。

二、公共图书馆内部控制问题

从业务层面来看，公共图书馆内部控制主要问题在于以下几方面：

（一）预算管理存在的问题

预算管理作为财务管理的起点，是内部控制工作开展的前提条件，可以督促公共图书馆更好地履行服务社会的职能，然而，公共图书馆在预算管理的过程中往往会出现各种问题。

1.预算编制不合理

公共图书馆对预算管理重要性认识不足，把预算编制当做财务部门的工作。由于内部沟通不畅，在财务部门将各部门上报的预算汇总时，常会出现项目内容与预算经济科目无法对应的情况。一些单位在预算编制时，没有根据预算编制的相关流程和规定采用零基预算编制法，而是在上年度预算的基础上进行增减调整，这样会导致预算编制无法反映单位真实需求，无法涵盖全年单位需要的所有方面，预见性较差。因而经常出现反复调整预算或者本年度预算没有用完，还要再追加预算的情况，这些不仅给决算工作增加了难度，也造成了管理方面的漏洞。

2.预算执行不严格

预算是通过量化的方式对单位未来一个时间段的预测，其目的在于将单位经费按照已做好的计划进行分配，但是受各方面因素的影响，很难发挥出应有的作用。公共图书馆的全年支出应根据年初的预算指标进行部署，然而在实际执行过程中，往往出现进度过慢过快或者年底集中支付等情况，预算时间和实际支付时间存在较大差距；还有部分单位会出现没有严格按照预算安排，随意开支的问题。执行过程中存在的种种问题，归根究底还是预算执行力度不严，资金使用缺乏计划性。除了上述问题外，预算执行过程中缺少有效的监督。监督是保证政府预算规范执行的重要措施，无论是在时间上对预算执行情况进行动态的监控，还是在内容上审核执行结果是否与预算存在偏差，都可以有效确保预算执行高效有序。预算监督的缺失也导致了实际的工作与预算有出入。

3.预算绩效考核效果差

2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确提出“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”，然而，现在的公共图书馆未树牢固预算绩效评价意识，预算管理并未达到这一要求。

公共图书馆属于公益性事业单位，支出大部分依赖财政拨款，很难产生经济效益，一些单位在设置绩效评价指标时没有考虑上述影响因素，套用固有的模板，导致很多指标难以定性或定量地衡量；考核评价结果运用不足，存在“重过程轻结果”、“重投入轻管理”，“重支出轻绩效”的理念；缺乏专业化的全过程的管理链条，预算绩效管理没有覆盖所有的财政资金；绩效激励约束性不强，没有建立绩效评价结果反馈机制，对今后的预算安排没有指导性作用。

（二）收支业务管理存在的问题

公共图书馆收支业务主要存在三方面的问题，一是收支管理不规范。由于主观认识不足，管理制度不健全，一些内部控制岗位工作人员不能严格执行相关规定，导致资金收支不规范。部分单位未能使用公务卡进行资金报销结算；报销的发票有的未能列出明细或未附明细清单，甚至存在虚开发票等问题。二是专项经费管理混乱。专项资金在使用时必须遵守专款专用的原则，在资金的使用过程中，部分单位并没有做到专款专用，截留挪用、挤占滞留等情况时有发生；有的单位项目不符合获得财政补贴的条件，通过造假骗取专项资金，甚至个别单位由于工作懈怠，项目专项资金滞留闲置，未能达到预期社会效益和影响力。第三是“三公”经费超标准支出。虽然目前“三公”经费控制严格，但部分单位仍存在未审批就接待、超标准接待、不按规定列支支出等情况。

（三）资产管理存在的问题

公共图书馆的资产主要包括房屋建筑物，设备设施，图书、档案等，往往不重视对固定资产的有效管理，固定资产实物价值和账面价值存在差异，主要存在以下问题：

资产购置存在随意性，没有根据单位需求安排资金，而是大批量、大规模地购买，有时还会出现重复购置的情况。部分单位在没有预算或未经审批的情况下就直接购买，严重影响了资产管理的合规性。资产入库后，不能进行合理地进行分配和安排，很多设备设施闲置在库。部分单位没有根据具体情况进行资产使用状况评定，随意变卖已达到规定年限但仍有使用价值的资产，造成了国有资产的浪费。

在当今社会信息化不断发展的背景下，大部分公共图书馆已经逐步建立并使用资产管理信息系统，然而在实际操作中，实物资产与资产系统内登记信息无法一一对应。一方面，单位资产分类制度不完善，没有制定财产清查制度，定期或不定期地对资产抽查盘点；资产使用状况发生变化时，也没有按照相关程序对资产进行调拨、报废、处置，有时资产已经拍卖处置或报废处理，但由于未办理规定的手续，账面上仍然存在，资产账与实物对应不上。另一方面，经领人、资产存放地点等信息没有及时更新。有些资产如电脑、打印机等在购置后，统一由后勤部门管理，然后各部门根据需要不定期地领用物资。很多时候资产管理系统中录入的存放地点和使用人都是后勤部门，各部门在领用之后，没有填写资产流动登记表，尤其是公共图书馆人员流动较为频繁，岗位流动后资产使用人也随之变动，资产管理人员往往不能第一时间在资产管理系统中更正相关信息，导致实物存放地点、使用人和资产管理系统的记录无法一一对应；资产遗失、损坏时，部门之间就会发生相互推诿的情况。

（四）政府采购管理存在的问题

本文所说的政府采购是指《中华人民共和国政府采购法》中规定的，公共图书馆这类的事业单位使用财政性资金采购依法制定的机制采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，采购的申请、审批、招标、验收各个流程都需要严格把关。

目前，随着政府采购相关规定越来越严格，公共图书馆对采购的关注也随之增加。但是仍有单位尚未制定政府采购管理制度，或者政府采购组织层级建设不完备。政府采购预算执行较差，不能依据有关法规明确采购项目的组织形式、购置方式进行，有时甚至随意更换采购名目和数量，改变原本预算项目用途和资金性质。权责界定不明确，采购人没有遵守回避原则；采购程序不公开透明，没有严格依照《中华人民共和国政府采购法》等相关法律法规展开采购活动，更有甚者在采购过程中串通抬高协议供货价、串标围标、分拆采购以规避公开招标[2]。对于认真按采购程序实施采购活动的单位，时常出现重程序，轻结果的问题，缺少对采购结果的考核，陷入连年采购货物或服务效果不佳，只能重复采购的恶性循环。

三、加强财务风险管理背景下公共图书馆内控制度建设的措施

公共图书馆要依据单位业务管理情况，建立覆盖财、物、人各个环节的内部控制体系。制度建设上，在《会计法》、《预算法》、《行政事业单位内部控制制度规范》等法律法规的范围内，结合公共图书馆工作特点和财务管理的要求，组织制定符合公共图书馆要求的内部控制和监督制度和办法，从制度层面规范各项经济活动。同时，公共图书馆要不断完善内控信息公开制度，努力提升财 务、采购等活动运营的透明度，推动各部门正确决策、合理安排、合规使用财政资金，进一步提高财政资金的综合使用效益。岗位设置上，加强关键岗位风险管控，实行不相容岗位分离，既要做到财务与资产、采购、资产、业务等部门有效衔接，也要保证内部控制监督检查、审理、处理相分离，让内部控制监督和业务实施两个环节相互协调、相互制约、相互监督。

（一）优化预算管理机制

公共图书馆要根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》严肃预算管理，提高资金使用效率。

第一，健全预算管理机制。科学编制部门预算，制定总体发展目标，根据单位发展需要，结合往年预算管理内容、上一年预算执行情况和重点项目支出绩效评价结果进行科学论证，量入为出的原则，合理编制下年度人员及项目支出、政府采购等预算。规范执行部门预算，严格按照有关规定划分范围，项目之间不能相互挤占；要严格区分收支分类和经济科目，准确直观地反映财政活动。按照全年计划推动预算执行进度，定期向单位管理层汇报，督促各部门按照预定时间开展工作。积极落实预算监督，对预算调整以及预算活动全过程的合理性、合法性和有效性实施监察和督导，积极配合上级部门对单位预算执行情况的监督，及时提供相关资料，如实反映情况；严格执行上级有关部门作出的有关决定，并及时上报处理结果。除此之外，搭建内部监督通道，实行内部监督专管员追踪问效制，建立大额财政资金项目档案库，重点对专项资金进行审查。

第二，构建全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理体系，综合数量、质量、效益等不同方面，对预算资金使用效果进行考核。保障项目预算做好事前规划，重点项目论证立项，预算测算科学细致，真实合理；事中执行，加强对预算执行和项目实现程度的监控，保证保质保量地完成目标；事后评价，将评价结果作为改进工作的前提，促进财政资源的高效配置。

（二）规范资金收支管理

对于公共图书馆这类事业单位，首先要规范单位账户管理，这就要求单位严格遵守《人民币银行结算账户管理办法》、财政部《关于进一步加强财政部门和预算单位资金存放管理的指导意见》（财库[2017]号）和财政国库管理改革等有关法律、法规、制度规定，避免不按规定开立、使用、变更、撤销银行账户及资金使用不规范的情况。一般公共图书馆收入主要为读者保证金、丢书、污损图书赔书款等，对于其他事业性收费应按物价、财政批准的收费范围和标准执行，不得擅自自立收费项目或调整收费标准。另外，所有非税收入必须使用财政统一票据，按照规定内容填开票据，内容完整、真实、规范，印章齐全，不涂改、挖补或撕毁填写错误的票据，票据开具后及时足额上缴财政专户，实行“收支两条线”管理。

强化财务支出管理。在日常资金结报中，财务人员要注意加强对原始凭证的审核，对于不符合规定的票据不予报销，做到一切账目都清楚准确；在支付过程中严格执行公务卡报销制度，除公务卡结算范围以外的情况，在培训、出差等方面一律使用公务卡进行资金结算，严禁使用现金；按文件报支专项资金，实行专项资金专款专用，不得挤占挪用。规范财政支出，提升单位整体内部控制管理水平，可以改善资金管控缺失问题，促进公共图书馆不断地发展，以适应公众对于公共图书馆更高的要求。

（三）完善资产管理体系

公共图书馆要完善固定资产管理制度，建立全过程、全方位的资产管理链条。在资产采购前，各部门应了解部门内固定资产的使用状况，根据实际需求上报资产长期或短期采购计划。资产采购时，单位应严格管控资金审批手续，避免没有预算的资产购置；做好资产分配程序，及时将已购资产分拨给各部门，在资产管理系统内进行登记，建立固定资产卡片；对于固定资产领用人或存放地点发生变化的情况，及时做好资产管理系统的信息变更，同时注意做好资产负责人离任核查工作，确保人走账清[3]；定期进行资产清查，对于需要调拨、报废等的固定资产按照程序进行履行手续。

对于公共图书馆来说，图书文献的管理要定期剔除旧书，对于破损严重、内容过时、借阅率低的图书及时撤架，确保开架书刊的图书质量。对于社会人士捐赠的价值难以估量的字画或图书、档案，可以按照《政府会计准则——基本准则》中规定：“资产的计量属性主要包括历史成本、重置成本、现值、公允价值和名义金额……无法采用上述计量属性的，采用名义金额（即人民币1元）计量。”处理方式，保证资产管理的全面性，确保资产全部处于财务监督之内，防止国有资产的流失[4]。

（四）依法组织政府采购活动

政府采购涉及到采购政策制定、采购程序以及采购管理等多个方面。

政府采购应合理确定采购需求，描述清楚明了、规范表述、含义准确，尽量通过客观标准对采购需求进行量化。严格按照政府采购制度，公开采购意向，不需要公开的特殊事项必须在财政管理平台中履行手续。在采购过程中强化主体责任，最大限度地遏制政府采购活动中出现的腐败现象，节约采购成本，推动廉政建设。

四、结语

内部控制作为公共图书馆管理的关键一环，是公共图书馆建设的一项长期工作任务。这项任务不仅要求公共图书馆在人才培养、制度编制、岗位设置等方面开展工作；还要从业务层面着手，优化预算管理机制，合理编制预算、严格执行预算；规范资金收支管理；完善资产管理体系，保障国有资产的安全；依法组织政府采购活动，从而提升图书馆财务风险防控水平和业务管理水平，为更好地开展公共服务事业提供更有力的内在支撑。