国有企业特殊财务委派制的实践与思考

杨巧英

摘   要：出资者对国有企业的财务监管逐步转型升级，国有企业自身地位与性质的特殊性使得国有企业财务委派制的运用体现出了特殊性。通过研究某国有集团财务委派制的实践方案，分析梳理了该集团财务委派制的实践成果及存在的缺陷，提出仍需进一步优化的措施，提供进一步发展的方向。

关键词：国有企业;财务负责人;财务委派制;特殊

中图分类号：F233;F27  文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2022）17-0126-03

我国会计委派制最早出现于周礼记载的九府出纳归司会统制[1]。财务委派制在我国企业的发展中历经了四个阶段发展，分别是萌芽阶段（1984—1987年）、探索阶段（1988—1996年）、试行阶段（1997—2000年）以及推行阶段2000年至今。目前运用最广泛的是集团内部委派方式。国有集团的财务委派可以理解为出资者、业务主管单位或集团向所属全资、控股、参股企业以委派财务负责人的方式参与所在单位“三重一大”及生产经营等方面的决策。对企业所有的财务活动，包括事前决策、过程监督、控制报告等方面进行监控，从而提高财务的有效管控，防范经营风险，帮助和促进企业集团建立内控与风险防范的有效机制。

一、国企财务负责人委派制的特殊性

1976年美国经济学家Jensen 等[2]提出的委托代理模型以股东立场为背景，以代理契约关系为依据。可是西方国家普遍适用的委托代理模型并不适用于我国国有企业公司治理的理论研究，理由是国企出资者（国资委）与国企董事会之间不是简单的委托代理关系。2003年国务院国资委及地方国资委成立以来，国资委代表国有资本出资者对国有企业在经济、政治、社会三属性方面进行全面监管监督，全力提高国有资产运营增值效率。因此，代理成本理论看似科学合理，实则运用到我国国有企业财务理论研究时存在一定的逻辑缺失。国有企业的财务监管不纯粹是理性经纪人假设，国有资本出资者通过实行财务委派制除了为总部掌握更及时精确的基层数据外，还要为出资者提供投出资本、资本监管、收益分配、资本调整、资本退出等方面的监管。

YD集團是YC市国资委下属的重点国有企业，自1979年创业以来，目前境内外控股2家上市公司，资产总额700亿元，形成汽车及智能制造、能源、地产的产业新格局。自1994年起，YD集团施行财务委派制，下属113家企业和分支机构委派财务负责人100多人。财务委派制为集团管理水平的提升、经济效益的提高起到了重要的作用。随着集团规模的不断扩张，国企财务委派制在财务负责人决策内容广泛和财务负责人考核多重性方面体现出了国企的特殊性。

（一）决策内容广泛

对于国有独资企业，YD集团不设股东会，国资委代行使部分股东会职能，另一部分股东会职能由国资委授权或委托集团董事局行使。这就令国有独资企业董事局的权限和决策内容相比其他形式企业要更广泛。集团董事局的决策以财务决策为重，这就意味着财务负责人参与的企业“三重一大”和其他相关财务决策远多于其他形式的企业。国企董事局的决策权限与内容除受相关法律规定的限制外，还受到国企“三重一大”集体决策制度以及企业自身情况不同的影响[3]。考虑到责任回避与职业谨慎性要求，大多数国企的经营层选择将更广泛更细致的业务事项提交至董事会与党委会集体讨论决策执行。

（二）考核多重性

委派财务负责人的决策需要相关主体进行监督，监督需要通过一定的考核方式来实现。根据考核主体的不同，有集团内部考核、委派单位对各级子公司的考核以及所在单位的内部考核。这就意味着委派财务制的监督与考核有多重主体参与，且根据委派财务负责人级别的不同，各考核主体占相应的权重比例有所不同。委派财务人员由委派单位派出，直接担任派出单位的财务负责人，履行对派出单位的会计核算管理，并接受委派单位委托对派出单位的经营情况执行会计监督职能，着力提高财务会计信息质量，确保所在单位内控管理体系的长期持续高效作用。财务委派人员由集团财务部专门条线统一管理，包括集团内部委派财务负责人和集团对下属单位委派财务负责人。即委派财务负责人需接受集团总部、委派单位与所在单位双重或三重的考核监督。

二、委派财务负责人的组织管理

（一）委派制财务负责人的任职

集团对其所属的投资单位财务负责人分级别实行委派、审批、备案管理。集团一级子公司财务负责人委派管理程序是由集团财务部提出建议人选方案，经组织人事部门考察，任职条件符合规定后提交集团董事会决策通过执行。集团二级子公司财务负责人审批管理程序是，由一级子公司提名，集团财务部会同组织人事部门考察，考察合格后报集团签批任职手续。集团三级及以下单位财务负责人备案管理程序是由一级公司将提名的财务负责人选报集团财务部、组织人事部门备案登记后，由一级公司内部审批任职手续。如涉及上市公司，则集团不直接委派财务负责人。

（二）委派制财务负责人的决策内容

国有资本将党的积极作用与国企的发展协调一致起来，在国企内建设基层党组织，党管企业及干部，委派财务负责人通过所在单位党委委员身份成为国企“三重一大”事项决策成员，党委会议通过“前置研究讨论”程序对企业董事会在企业发展的根本长远方向上提前把关。

集团化运作的国有企业财务负责人参与企业的党委会、董事会以及不设董事会的总经理办公会等，所涉及的相关财务决策事项远多于非国有企业，且决策程序具有典型的国有企业特殊的三报程序。按照报告事项的把关程度不同分别是报告程序、报备程序、报批程序。根据财务管理的集中程度不同，各公司选择集体决策的财务事项范围与内容有所不同。因此，集团公司须制定与子公司之间明确的财务权责范围，一是子公司内部财务决策事项，报告集团总部即可;二是子公司内部财务决策事项需同时向集团总部备案;三是须由集团总部或国资监管部门（上级主管单位）审批决策事项。

根据《公司法》和2010年中办發布的关于进一步推进国有企业贯穿落实“三重一大”决策制度的意见，结合YD集团具体的实践情况，提出《国有企业三重一大财务决策重要事项》明细清单（详见表1）以供参考。

（三）委派制财务负责人的考核与薪酬

财务负责人提供所在单位合法合规、真实完整的财务信息，如实对上级主管单位披露所需会计信息，提供出资监管者所需审计监督、纪委巡查、纪检派驻督查等各项覆盖财务数据。严格执行集团年度全面预算，施行委派财务负责人相关制度规定，建立所在单位完善的财务管理制度，持续提升集团整体财务管理水平。针对财务负责人的各项工作责任，集团财务部负责日常工作的考核，由审计部辅助配合，日常考核权重占60%;人力资源部负责年度测评工作，由财务部、审计部提供辅助配合，考核权重占10%;集团分管财务工作的领导进行综合评价，权重占30%。最终根据相应权重部分综合所得的考核结果，发放各级委派财务负责人年薪。

1.考核管理办法

财务日常工作考核采用百分制，考核内容分为基础管理工作和报告事项两部分。考核方式多样，有现场考核、调研审核等。对委派、审核、备案管理的财务负责人考核内容具体指标的设计是一致的，但是在评分部门权重上有所区别。集团委派管理的财务负责人，集团考核权重为70%，所在公司权重为30%;由集团审批或备案管理的财务负责人，集团考核权重为50%，委派单位权重为35%，所在单位权重为15%。考核上限为权重满分，下限为零分。以审批和备案管理的财务负责人为例，具体考核指标内容及评分设计明细（详见表2）以供参考。

最终得分与财务负责人的年度测评及综合评分加权相加后，便是各财务负责人的年度评分。

2.考核等级与薪酬兑现

各财务负责人根据年度考核分数由高到低分为A、B、C、D四档，A档占20%，B档占50%，C档占20%，D档占10%。考核结果与薪酬高低、岗位调整挂钩，并作

为评优晋级依据。评为A、B档的人员予以续聘或提拔;评为C档的进行诫勉谈话一次;评为D档的第一年进行诫勉谈话并培训，连续两年被评为D档的实行转岗淘汰。各岗位在年薪基础上浮10%、5%、1%、0%兑现并发放薪酬。由委派单位按照上年薪酬标准发放月生活费部分，年末预兑现薪酬总额的60%—70%部分，次年根据履职考核结果兑现剩余部分。委派的财务负责人由集团财务部专门条线负责统一考核，兑现薪酬，不允许从所在单位领取任何薪酬收入。各级委派的财务负责人全部薪酬由所在单位承担，各单位根据年度考核结果将其应承担的部分转回至委派单位。

三、总结与思考

集团财务负责人委派制经过20多年的发展从无到有，如今任职系统完善、决策内容明确、考核指标体系健全，能够有效贯穿落实中办和国办关于“三重一大”的意见，体现会计核算与监督的职能，确保内控体系的长期有效持续，在提升会计信息质量的同时，确保国有出资者对企业基本信息的掌握、保证国家政策的有效贯彻落实、实现国有资本的保值增值。

财务委派制能够卓有成效，得益于以下几方面的支持。一是在国资监管体系的指引和带领下，集团内部监控环境良好，各层级审计监督、监事会监督、纪检督查、纪委巡查等监督手段有效运行。二是集团董事局赋予了财务负责人参与所在单位重大经营、资金、项目等财务决策权。三是财务负责人考核体制的探索研究从未停止，致力于设计公平、合理、高效的考核指标方案，为各财务负责人认真履职，有效监督提供经济保障。

但目前集团的考核管理办法仍存在四点不足。一是惩罚机制并未涉及任何经济方面的惩罚，考核最末级的D档人员也就是薪酬总额不上浮;对违反国家法律规定或者违反集团或所在公司其他规章制度的，根据违规行为的性质、情节轻重、影响大小依法依规实行警告、撤职等处分，也未涉及罚款，承担相应经济损失等经济处罚手段。二是目前集团执行财务负责人薪酬考核管理办法的范围局限于各单位委派财务总监级别人员，未对所有财务人员薪酬绩效进行考核。三是目前集团财务委派制的考核体系以及考核部门权重分配比例决定了财务负责人面对上级单位与所在单位的资金与财产分配有冲突时往往会妥协或忽略所在单位的绩效，配合委派单位达标达效。四是委派财务负责人的考核指标未将所在单位的经营绩效纳入绩效考核序列。主要原因是考虑到财务负责人的中立监督职能，顾虑财务负责人为了完成经营目标任务而伪造财务数据，领取绩效奖励。

因此，基于以上四点考虑，委派财务负责人考核管理方案仍需不断优化，从集团层面开展全员考核，提高财务负责人自身素质，积极主动地关注所在单位经营绩效，增加工作激情，提高创新能力，良好地融入于所在单位经营层，加强业财融合，财务共享。

参考文献：

[1]   吕苏滨，魏斌.试论我国会计委派制的形成与发展[J].市场周刊：理论研究，2011，（5）：60-62.

[2]   Jensen M. C.，Meckling W. H.. Theory of the firm：Mana-gerial behavior，agency costs and ownership structure[J].Journal of Financial Economics，1976，（3）：305-360.

[3]   李心合.国有企业财务决策机制的特殊性研究[J].财会月刊，2021，（18）：3-10.

[4]   李心合.主流企业财务目标函数解析与国有企业财务目标函数重构[J].财会月刊，2021，（16）：14-20.

[5]   陈文.财务负责人委派制的经验与启示——以某集团为例[J].中国内部审计，2014，（4）：91-95.

[6]   李心合.国有资本出资者财务监管问题研究[J].财会月刊，2021，（24）：9-14.

[7]   李心合.企业财务研究的错位与矫正[J].财会月刊，2021，（14）：16-22.

[责任编辑   柯   黎]