环境法典编纂中财产权限制及补偿的立法优化

马 亮

引 言

2017年12月24日，为落实环保督察及对四川省自然保护区和国家公园内的矿业权进行整改的工作要求，江油市政府公布《江油市人民政府关于矿业权退出观雾山自然保护区的决定》(江府发〔2017〕18号)，对包括荣峰公司扁担梁铅锌矿在内的10家未作出退出承诺或签订退出协议的矿山企业予以关闭。〔1〕参见江油荣峰矿业有限公司对江油市人民政府资源行政管理上诉案，四川省高级人民法院(2020)川行终2079号行政判决书。此案件的争议焦点在于对准物权(采矿权)的管制性剥夺是否应当给予补偿以及由谁补偿，一波三折的案情戳破了我国生态环境治理中财产权限制补偿失序的“遮羞布”。相较一些国家完备的立法和司法判例，我国现行法律法规中对财产权过度限制的问题缺乏足够的法治关切，以致实践中对财产权限制的界定和补偿的缺陷成为生态环境治理质效的羁绊，并大幅度减弱政府的公信力。随着财产权保护理念的更新，立法与实务界均已产生建构财产权限制补偿的法理、学理及规则的需要。学界对此议题的研究逐步从域外考察转向本土回应，当前国内研究呈现分散化的特点，公法和私法对此均有初步探索。风险预防原则下的财产权限制是生态保护领域独特且频发的现象群，但环境法学界尚未对财产权限制及补偿的利益冲突问题进行系统的批判性研究，缺乏整体性的学理反思和立法回应。利益的辨识和均衡是法学研究的基本范畴。环境法研究应将重点放在利益的识别和冲突的解决上。(1)参见李启家：《环境法领域利益冲突的识别与衡平》，载《法学评论》2015年第6期。现代法律体系内，环境管制“侵害”财产权的问题若缺乏系统性的立法规范，公民私有财产权益将无法得到安全有效的保障。因此，寻求科学的环境立法改进策略和提升环境法的理论品格应成为环境法学当前关注的重点课题。全国人大常委会在2021年度立法工作计划中，明确提出对环境法典等条件成熟的行政立法启动法典编纂工作。在此背景和机遇下，本文旨在探讨我国生态环境治理中财产权限制的立法问题及以补偿为核心的入典路径，以期科学地完善生态环境公益和公民财产私益均衡保护的法律规范体系。

一、利益平衡：财产权限制亟须环境法治回应

(一)财产权限制补偿的生成逻辑

20世纪60年代哈丁(Hardin)提出私有财产是解决环境问题的一部分。(2)See E.Donald Elliott, How takings legislation could improve environmental regulation, 38 William & Mary Law Review 1177 (1997).当下财产权早已成为平衡个体利益和社会利益的重要载体，财产权承载的社会功能越来越受到人们的重视。(3)参见李启家、唐忠辉：《论财产权的环境保护功能》，载《河海大学学报(哲学社会科学版)》2007年第1期。随着近代以来国家功能转向“积极国家”和“职能国家”(4)参见弗朗索瓦·泰雷、菲利普·森勒尔：《法国财产法》(上)，罗结珍译，中国法制出版社2008年版，第431页。、福利行政转向风险行政(5)参见赵鹏：《风险、不确定性与风险预防原则——一个行政法视角的考察》，载《行政法论丛》2009年第12卷。，国家在生态文明建设过程中对社会经济生活的各个领域广泛存在基于公权力的干预和调控。在宪法环境保护义务下，为了增进生态环境公共福利、应对生态环境风险的不确定性，国家通过政策、立法、行政等措施广泛干预和限制公民包括自然资源权利在内的财产权的行使方式和自由。生态环境保护的价值权威批判并消解了经济价值单一、至高的地位，也为限制具有社会关联性的财产权提供了正当性基础。正是因为国家基于风险预防原则和可持续发展目标对自然资源等财产权进行强有力的干预，生态环境等人类赖以生存的基本公共物品才能得到有效保护。作为借助公权力这一载体的特殊性管制措施，财产权的环境管制(environmental regulations)通常不涉及对财产的物理性侵占(physical occupation)，一般而言管制施加的影响主要作用于使用权、收益权和处分权等重要权能。当环境管制逾越一定的限度且严重影响公民财产经济价值时，缩限“剩余财产权”边界的后果则类似于财产权的“准征收”或“管制性征收”的“侵害”状态。当公权力的干预及其产生的附随效果对公民私有财产权造成特别牺牲时，就导致了补偿纷争。

近代以来，虽然财产权的首要功能逐步由保障私有财产的支配和利用自由转变为承担社会利益再分配(6)参见刘剑文、王桦宇：《公共财产权的概念及其法治逻辑》，载《中国社会科学》2014年第8期。，但“财产权社会义务”(Sozialpflicht des Eigentums)(7)1919年德国魏玛宪法第153条第3款的“财产权的社会义务”(Sozialpflicht des Eigentums)标志着财产权观念的重大转变。自此，财产权经历了从神圣不可侵犯到财产权的行使不得损害公序良俗等道德和法律规范，再到财产权的行使有利于实现社会公益等理念的变迁阶段。参见张翔：《财产权的社会义务》，载《中国社会科学》2012年第9期。并不意味着过度管制可以脱离补偿。德国法以19世纪末奥拓·迈耶(Otto Mayer)创设的“特别牺牲理论”为基石，逐渐完善了对财产权的社会义务的辨识，并且当前德国《基本法》中，在以征收为核心的概念下区分出了应当给予补偿和不给予补偿的两种财产权社会义务类型。通常德国法中对财产权限制的公平补偿情形主要运用于文化遗产以及自然保护领域中超过合理比例的财产权负担。(8)参见哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第703页。而美国以“公共信托理论”和“警察权”理论为基础，逐步发展了一套完整的财产权限制和保护的规则。在近一个世纪的普通法判例实践中，法院围绕联邦宪法第五修正案剥夺补偿条款(taking clause)不断修正和发展管制性征收的各种判断标准，提出了许多富有建设性的尝试方案，逐步形成了包括因环境管制而过度限制财产权在内的严密且完整的财产权保障规则。总之，群体性环境福祉的公益优位具有限制私有财产权的正当性，政府的环境管制创造了正的外部性，受益人是不特定的社会公众，基于利益衡量的结果，做出特别牺牲的公民私有财产理应得到公平的补偿。

(二)我国生态环境治理领域内财产权限制补偿的实践检视

财产权限制是我国生态环境治理实践中的频发现象，因限制财产权而缺失补偿正义的典型案例大量存在，具体表现包括以下几类：

第一，因环境政策变动造成财产权权能萎缩而难以补偿。中央和地方的许多政策(文件)在自然保护地建设实践中对自然资源使用权等财产权实施了限制型的环境管制。例如，在部分国家公园体制建设中实施的退耕还林还草、全面禁牧等政策，主要集中表现在对包括土地在内的自然资源使用权的权能以及对公民生产、生活和经营方式实行限制或禁止。2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》中提出“依法清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目，通过分类处置方式有序退出”。“鑫汇来矿业公司诉雅安市国土资源局地矿行政许可案”(9)参见鑫汇来矿业公司诉雅安市国土资源局地矿行政许可案，四川省雅安市中级人民法院(2018)川18行终52号行政判决书。和前述“荣峰矿业公司案”皆因国家公园环境政策管制而拒绝受理和剥夺采矿权许可，使得企业的现实投资和信赖利益遭受严重损失。这种源于政策变动剥夺预期收益型的环境管制，由于在法律上缺乏明确的补偿依据或标准等问题，对企业的经济收益造成了威胁和“侵害”。

第二，大量环境立法型管制对财产权造成特别牺牲，但没有明确的补偿。以“岳阳明清古建筑改建事件”为例，《文物保护法》对所有权人修缮房屋的权利彻底剥夺，村民张再发和其儿子申请政府补助被拒绝后，自行拆除古建筑竟然被公安机关以涉嫌故意损毁文物罪予以拘留。(10)参见夏启平：《拆“自己”的屋墙也是犯法——岳阳张谷英村一父子俩擅自拆墙损毁“国宝”被刑拘》，载《中国房地信息》2003年第5期。遗憾的是，虽然法律对不可移动文物施加了许多财产权上的限制，但与此相对应的法律补偿规定却鲜有提及，这些限制“使文物成为了所有者的负担而不是资产”(11)谢哲胜：《财产法专题研究(二)》，中国人民大学出版社2004年版，第185页。。《风景名胜区条例》第11条、第38条的有关规定明确提出了对原住居民财产权的保护，确认了对风景名胜区内居民的所有权和使用权的限制补偿，并且明确了具体的补偿对象与补偿情形，但是具体的管理办法、补偿形式、补偿标准等仍旧缺乏明确的规定。

第三，由环境行政行为超出合理的比例限制私人财产权而没有补偿。早在2000年，浙江天目山自然保护区规划扩建一直未兑现给村民的补偿承诺，王新明等提起的对临安区人民政府诉讼和上诉案件均败诉(直到三审中浙江省高院才支持原告的主张)，杭州市中级人民法院在审理案件时曾提出，因规划而对自然保护区的补偿没有确切的法律依据。(12)参见潘佳：《作为补偿义务主体的政府之确定——从天目山生态保护补偿纠纷性质谈起》，载《法律适用(司法案例)》2017年第2期。此外，作为限制林权的采伐许可是一种典型的行政管制措施，对林农的经济性收益产生明显的负面影响。(13)参见黄锡生、陈宝山：《生态文明视野下采伐许可制度变革探究——兼论〈森林法〉的修改》，载《干旱区资源与环境》2019年第10期。森林治理中的采伐许可包括采伐位置、采伐面积、蓄积、树种、造林方法、再植时间等。实行森林采伐许可证制度的目的是严格控制森林年采伐量、保护森林资源，但森林采伐许可在实践中严重限制林业资源经济利益的情形不容忽视。

第四，其他生态环境公益事实上的财产权过度限制缺乏补偿的类型。例如，长时间繁忙的市政建设或绿色改造工程，因封闭道路等原因对附近营业性主体造成具有相当因果关系的经营性可得利益的损失。再如，2020年11月南下过冬的东方白鹳飞抵天津，齐聚天津某鱼塘偷鱼吃。(14)《鸟界“国宝”东方白鹳飞抵天津却让这里的渔民犯了愁》，载央广网， https://baijiahao.baidu.com/s?id=1682808194127208062&wfr=spider&for=pc，2022年3月10日访问。人鸟矛盾的本质在于保护迁徙的候鸟而对渔民的财产利益造成的损害缺乏补偿。此外，云南大象北上迁徙和近来频繁报道的野生动物妨害财产权的事件都面临类似的问题。

(三)环境治理中财产权限制补偿的问题省思

首先，“重公轻私”的管制逻辑。为了公共环境福祉而剥夺和限制公民私有财产权属于国家权力的一项固有功能。行政机构根据保护的需要，基于“公共利益”动用公权力对财产权人施加单向的公法限制，体现了环境行政任务的效率价值。正因有国家强制力作为公共利益保障的后盾，财产权的限制内容才得以高效实现。但需要警惕的是，行政机构具有单方的行政优越性和更强势的主导地位，处于弱势地位的财产权利人由于环境公权力管制的强制性和法律上补偿制度的缺陷，难以真实、自由地表达以及捍卫自己的利益诉求。环境管制中强化管控的政策、立法和行政等手段过分重视和追求单一的生态环境保护绩效，并且这种传统支配性公法秩序中的宽泛的自由裁量权在某种程度上加剧了公私冲突，使得政府极易陷入“塔西佗陷阱”(政府公信力减弱)。

其次，环境管制对私有财产权造成了特别牺牲且一度丧失补偿正义。大量案例表明，由公权力过度管制尤其是生态环境领域过度管制财产权而缺乏补偿正义的现状没有改观。生态环境的整体性、系统性决定了许多环保举措往往跨越物权界限(如生态防护林建设或污水管道铺设)，需要对他人不动产进行一定程度的利用。(15)参见吕忠梅、竺效、巩固、刘长兴、刘超：《“绿色原则”在民法典中的贯彻论纲》，载《中国法学》2018年第1期。考虑到特定财产权具有的社会关联性，对与生态环境和公共福利密切关联的私有财产的管制具有目的合法性，但由于干预的手段和环境目标间的衡量不合乎比例原则，往往造成了对财产权的严重限制和侵害，尤其是在补偿和司法救济遭遇严峻困境的状况下，其合理性面临严重质疑和批判。环境管制是财产权形成和被界定之后由法律施加的外部约束，本质是公民私有财产权与国家公权力的冲突与对抗，但随之而来失调的公私利益差序格局严重背离现代财产权保障的宪法要求。

最后，环境管制中财产权的限制补偿缺乏严密、系统的立法保障。在法的价值体系中，正义价值是秩序价值的延伸，财产权不幸的根源须由法律秩序来担保。顶层统一的规范缺位难以全面确保财产权限制补偿的秩序正义，难以在环境行政管制和公民私人财产权保障之间树立明确的“权力-权利”边界，更不必说法院在事后救济中的规范引用。可以说，顶层规范的缺位是我国生态环境治理实践中财产权限制补偿失序的重要根源。

二、实证检视：财产权限制补偿的环境法透析

我国的环境法律规范体系随着环境法治进程的推进不断完善。目前已制定30多部环境法律、60余部环境行政法规、600余部环境行政规章。(16)参见吕忠梅：《论环境法的沟通与协调机制——以现代环境治理体系为视角》，载《法学论坛》2020年第1期。此外，还有1364部地方性法规和规章。(17)参见陈海嵩主编：《中国环境法典编纂的基本理论问题》，法律出版社2021年版，第204页。但是通过北大法宝等工具对现行法律法规进行检索(截止2021年12月1日)发现，涉及财产权限制补偿的法律仅有16部、行政法规仅有10部，其中不少法律法规规定的补偿范围涵盖包括土地资源、草原、森林、野生动物资源、海域等自然资源要素。

财产权限制补偿的法律法规(按时间先后顺序)：

通过对表内单行法律法规的解析和归纳，可以发现当前生态环境治理领域内的财产权限制补偿具有以下几个方面的突出问题：

第一，补偿的责任主体摇摆不定。通过对文本的实证梳理发现有以下几类责任主体的补偿：国家补偿、当地政府补偿、做出具体行政行为的部门补偿、批准机关补偿(18)例如《防沙治沙法》(2018年10月26日修订)第35条：“因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。”，还有的法律没有规定具体的补偿主体。在生态环境治理实践中，分散主义的立法进路至少会造成以下几个突出问题：其一，补偿责任主体的不确定性和缺位不可避免加大了补偿协调工作的难度，甚至在“理性”的驱使下造成相关责任主体避责现象的滋生蔓延，给公共治理造成系统性冲击。不幸的是，法律责任的不清晰所加剧的“懒政”使得权利人的财产权益贬损得不到及时的补救。其二，补偿责任主体的模糊会造成权利人行使权利时的“对象困扰”，进而增加生态环境公益与公民正当财产安全需求之间的尖锐矛盾，私人财产利益受到严重侵犯的个体对生态环境保护产生了强烈的抵触情绪，最终使得社会矛盾陡然增多。其三，责任主体“权责”的模糊性衍生出来的环境管制具有一定的随意性，宽泛的自由裁量权将助推权力的滥用，这毫无疑问加剧了公权力“侵害”公民私有财产权的可能性。事实上，各个层级关涉生态环境的法律都存在补偿主体不统一、不清晰和缺位(例如《广东省饮用水源保护条例》)而造成补偿畸难的问题，这对法的权威性和实施补偿的社会法治效果造成了显著的负面效应。(19)2018年12月3日，佛山市西南街道办与佛山市三水区环境保护委员会办公室向原告下发《关于关闭或拆除饮用水水源保护区内建设项目的通知》，并于2019年1月10日将原告的用电闸箱贴上封条，致原告停产停业至今。根据《广东省饮用水源保护条例》第12条规定：“因划定或者调整饮用水源保护区，对饮用水源保护区内的公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，有关人民政府应当依法予以补偿。”原告佛山市全顺通管业有限公司对佛山市人民政府等提起其他行政管理一案虽胜诉，但至今仍未获得补偿。参见广东省佛山市中级人民法院(2019)粤06行初162号行政判决书。

第二，补偿的原因行为类型不全面。除财产剥夺型的征收补偿以外，现行法律法规对财产权限制补偿的原因行为类型主要有征用、占用、收回、调用、规划、撤出、销毁、野生动物保护、工程建设移民、变更或者撤回已经生效的行政许可等，这些条款整体上具有行政行为的性质并且作用的对象主要集中于土地资源。与补偿正义法治的要求相比，目前的法律法规体系还存在以下缺憾：其一，由合法行政行为的附随效果引起的财产权过度贬损的补偿(例如由城市绿化改造工程长时间施工对附近营业性主体造成的营业停滞和收入严重亏损)鲜有涉及。其二，无过错的违法行政行为造成的补偿类型(德国称之为“准征收侵害”)几乎没有提及。其三，对生态环境公益事实上的财产权过度减损的补偿类型仅出现过一次，即在《国家突发环境事件应急预案》“妥善处置”章节部分。其四，有且仅有四部单行法对因公法上的无因管理致使财产贬损的做了补偿要求，例如《畜牧法》第13条第3款的规定。现代社会以公私合作为基础特征的新型“国家模型”已经产生，特别强调私人在现代公共治理中的作用以及特殊情况下“为他人管理公法事务”(20)汪厚冬：《公法上无因管理的理论构造——基于释义学分析》，载《北方法学》2021年第2期。，其中以《自然保护区条例》第7条等为代表的类似规定极具典型。如果不及时对公法上的无因管理造成的损失给予公平补偿，很容易对由私人主体和行政机关合作所寻求的良好行政造成冲击。

第三，补偿的标准各异。对现行法律法规梳理后发现，针对补偿的表述包括：合理补偿、补偿、相应补偿、适当补偿、经济补偿、公平补偿、一定补偿、给予补偿、市场价格等。各单行法迥异的内在补偿逻辑对法院在司法实践中确定补偿造成了困扰。需要注意的是，当前即便是有些法律法规和规章做出了财产权环境管制补偿条款的规定，但由于缺乏细化规则等原因而没有将补偿真正落实到位。例如，《自然保护区条例》第5条规定“应该妥善处理当地居民的生产和生活”，但并没有说明如何妥善处理这种情况以及是否应当给予补偿。《野生动物保护法》第19条规定地方政府应对野生动物保护造成的农作物损失进行补偿，具体措施由省级政府制定。然而，具体办法迟迟未见颁布。反倒是环境政策对因环境管制造成的财产权限制的补偿体现出了应有的灵敏性和及时性。例如，为应对新冠肺炎疫情、保护公共环境健康权，全国人大常委会于2020年2月24日紧急发布《全面禁食决定》，涉及对动物资源的严格禁止使用的补偿(21)2020年初新冠肺炎疫情暴发之际，2月24日全国人大常委会出台《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，为全面贯彻落实该决定，根据其第2条及第7条规定，各省市陆续制定相应的关于对陆生野生动物人工繁育主体退出补偿的规定。，对因政策变动引起财产权过度限制补偿的及时确立体现了生态环境治理中对生态环境公益和公民财产私益给予双重保护的价值追求。简言之，因为对财产权限制的补偿研究缺乏科学的理论支持和必要的制度设计，我国各类规范性文件中对财产权过度限制是否应当给予补偿、补偿标准如何计算并没有一个统一的标准。

第四，补偿请求权缺位。除《森林法实施条例》第15条规定了“有获得补偿的权利”外，几乎所有其他法律法规都把补偿决定权赋予了相关责任主体。通常环境管制并不像传统征收那样有一套严格的征收程序，一般来讲政府的政策变动、环境规划、行政行为均可能剥夺或者限制包括自然资源权利在内的各类财产权。财产权限制补偿请求权或者反向征收请求权的功能是增加权利人自主请求弥补损失的法律渠道。在此问题上，台湾地区“宪法”第747号释字解释文创设了“地上权征收”制度。(22)参见王玎：《论准征收制度的构建路径》，载《行政法学研究》2021年第2期。在美国联邦宪法第五修正案框架下，财产权人维护其合法权益一般通过反向征收(inverse condemnation或reverse condemnation)方式实现。俄罗斯《土地法典》对公共地役权中的供役地权利人也赋予了反向征收请求权和补偿请求权，有时也被冠名为征收范围扩大权，即当财产权限制超越社会公益性事业所必要的限度时，通过法律赋予权利人请求适用征收效力的权利。(23)参见张建文：《现代俄罗斯法上的公共地役权制度》，载《武汉科技大学学报(社会科学版)》2011年第1期。但依照我国征收条款的相关规定，对公共利益界定的主体只能是国家，而且主要限于房屋和土地使用权，进行补偿的前提是实施正向征收。与域外相关国家缜密的财产权保障制度相比，我国现行法律法规中鲜见有补偿请求权的规定，更不必说反向征收请求权。在环境管制中对财产权的限制逾越社会义务造成特别牺牲时，补偿请求权的缺位无疑限制了权利人主动寻求损失补偿的渠道和救济的途径。

第五，补偿的形式相对单一。从当前的法律法规内容来看，对财产权限制补偿的主要形式为金钱补偿(包括生态补偿)。仅有少数法律法规提到补助与后期扶持、财产返还、安置、协议、税费减免等多元化的补偿方式。现有补偿形式的单一化显然不能满足各类权利人多元化的补偿需求，也不利于激励权利人协作治理环境的积极性和获得感。生态环境治理现代化的内在要求呼唤多样性的创新型补偿方式。例如，美国的保护地役权(conservation easement)就是一种很好的现代公私接轨的合作性公法秩序的典范，通过自愿性法律协议达成的保护地役权可以享受到公益税收和遗产税的扣减优惠。(24)保护地役权一般主要通过自愿性法律协议，使土地所有者丧失其部分土地开发权以换取税收优惠，是当今美国保护土地免于开发的一种日益普遍的保护战略。从2005年到2015年，美国接受保护地役权的私人土地增加了175%，由土地信托持有的土地超过1600万英亩，这些信托基金总共拥有的资金超过22亿美元。See Levi Van Sant, Dean Hardy, Bryan Nuse, Conserving what?Conservation easements and environmental justice in the coastal US South, 14 Human Geography 31, 44 (2021).另外，1997年《美国农场和牧场保护法》将针对保护地役权的遗产税收规加入到了《美国国内税收法典》(Internal Revenue Code，IRC)的第2031(c)条，只要满足《美国国内税收法典》第170(h)条的要求，2031(c)规定允许土地所有人排除40%的土地的价值。保护地役权制度的本质是通过合同协商形成的权利义务关系实现生态环境的多元协同治理，有益于缓解合同主体之间在生态环境保护问题上根深蒂固的紧张关系，进而消弭“外部性问题”和提升“惠益分享”。虽然，在当前实践中也存在着多种补偿形式，例如，当前我国部分国家公园正在探索置换、发展权转移、政策补贴等补偿措施，但这些补偿措施都面临着规范性不足的问题，在实施过程中具有较大的自由裁量余地，不具有法的权威性和稳定性。此外，除《土地管理法实施条例》第25条要求3个月内全额支付补偿款，以及《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第18条要求补偿资金应当及时、足额拨付到位以外，其余法律法规几乎都忽略了补偿的时间正义问题。

综上，当前除《宪法》《民法典》《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规对土地、房屋征收进行征收补偿做了系统、全面、细致的规定之外，这些法律法规对财产权过度限制的补偿未做要求。我国征收制度仅限于传统的狭义层面的政府主动行使征收权强制改变所有权的征收，理论和实践也证明传统征收制度无法涵盖和适用财产权过度限制或准征收的特殊情形。与我国相对完备的征收条款补偿相比，包括环境单行法在内的多项法律法规中的财产权限制补偿条款的突出特征表现在内容单薄且粗放、碎片化、不成体系、缺乏权力制约、操作性不强、权利人角色欠缺等多方面。总之，法律法规的粗漏无疑造成了补偿正义秩序的混乱。因此，应当在法治基本规律的要求下，以科学完善的立法回应财产权环境管制中存在的系统性痼疾，同时为环境法典统一协调以及平衡生态环境公益和公民财产私益带来立法契机。

三、规范困局：宪法和环境单行法进路的现实缺憾

(一)宪法中财产权限制条款的空遗

首先，与美国联邦宪法对财产权保护的条款相比，我国《宪法》条款对财产权的限制问题只字未提。美国法上对应的财产权限制概念是管制性征收(regulatory takings)，其理论和实践的演进很大程度上依赖于土地用途管制和生态环境治理管制。联邦宪法第五修正案的剥夺补偿条款(taking clause)所涵盖的范围超越了美国传统狭义的征收(eminent domain)补偿(25)Fifth Amendment to the United States Constitution: “No person shall be……deprived of life,liberty, or property, without due process of law; nor shall private property be taken for public use without just compensation.”，其概念可以分为两类：迫使财产权人遭受“物理性侵害”(physical invasion)的传统征收和对经济效益造成严重限制的管制性征收(regulatory takings)。第五修正案的重要意涵在于防范政府迫使个人单独承受本应由不特定社会公众承担的社会义务，政府因行政管制致使公民私有财产处于不利状态时，财产权利人可依据第五修正案的剥夺补偿条款获得公正合理的补偿。1922年发生在美国的“宾州煤炭公司诉马洪一案”一般被认为是该国管制性征收的奠基性案件。(26)Pennsylvania Coal Co.v.Mahon, 260 U.S.393, 415 (1922).In Loretto v.Teleprompter Manhattan CATV Corp., the Supreme Court held that any physical invasion by the government onto private property is a per se taking, requiring the payment of just compensation.See 458 U.S.419, 426 (1982).用霍姆斯法官的话来说：“虽然财产可能在一定程度上受到管制，如果过分管制，就会被认为是一种掠夺。”(27)Pennsylvania Coal Co.v.Mahon, 260 US 393 at 415，67 L Ed 322 at 326 (1922)。United States v General Motors Corp, 323 US 373 at 378, 89 L Ed 311 at 318 (1944) per Justice Roberts。在此案之前，美国虽已存在为公用目的对私人财产进行限制的情形，但不认为过度管制构成征收。“马洪案”的重要意义在于法院首次意识到政府的行政管制虽然没有在物理上侵害所有人的土地，但根据联邦最高法院的判决，认为《柯勒法案》(Kohler Act)对滨州煤炭公司的采矿权管制得太重，事实上造成了一种类似于征收的财产损益状态，所以需要对因法案造成的过度管制措施进行补偿。(28)参见 约翰·G.斯普林克兰：《美国财产法精要》，钟书峰译，北京大学出版社2009年版，第649-650 页。而我国《宪法》第10条第2款和第13条第3款的征收条款确定了合法财产不受侵犯的基本原则，同时也提出了“财产权保障—公益性征收”的两层结构，但我国狭义的征收条款无法规范环境管制中大量存在的财产权限制及其补偿问题。

其次，与德国宪法相比，我国《宪法》条款没有对具体类型的财产权限制做出区分。德国《基本法》第14条第2款对财产权的行使应符合社会公共福祉的规定，标志着财产权的社会义务在德国宪法层面首次得到正式确认。中国的征收制度和财产权的一般社会义务之间的界限清晰明确，判断的标准即是否转移所有权，然而财产权的限制和一般社会义务的区分界限通常含糊不清，两者的混淆进一步造成了补偿的困难。德国《基本法》“一揽子条款”的完备性体现在以下几个方面：第一，《基本法》第14条第1款明确规定了应当予以补偿的财产权限制。该条款的意旨是财产权在宪法和法律的限制下应当承担一般社会义务。但如果限制逾越了一定的限度便丧失了比例原则上的正当性和可预期性，则应予以补偿。(29)应予公平补偿的内容限制规则创立于德国联邦宪法法院1981年7月14日的义务示范判决，旨在补充和完善联邦宪法法院先前的征收判决。参见哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第675页。第二，《基本法》第14条第3款确定了准征收侵害。具体来说，准征收侵害是行政机关因其无过错的违法行为而导致侵害财产权人的一种征收制度。德国联邦法院采用类推的方法增添了合法行为以外无过错违法行为引起的侵害，在事实上将“违法性”和“特别牺牲”等同看待。我国行政机关因无过错违法行政行为造成财产权损失的补偿，可借鉴德国的准征收侵害。第三，合法措施导致的征收侵害。征收侵害一般是指因正常合法的行政措施造成的具有征收效果的侵害，其针对的是无特定目的的事实行为。根据财产权社会义务理论，合法的行政措施造成的影响通常应该予以忍受，但当这种行政措施的力度、规模和持续性等造成的附随效果远远超过财产权社会义务时也应当予以补偿，也就是说按照公用征收的原则请求予以补偿。(30)参见翁岳生主编：《行政法》(下册)，中国法制出版社2002年版，第1679页。例如，因长时间道路绿化施工致使附近酒店严重亏损时则可以请求补偿。

最后，不同于美国和德国的宪法司法化的传统，我国《宪法》的抽象规定不具有可司法性。1952年，德国联邦普通法院在“BGHZ6，270”判决中首次提出“类似的准征收侵害”的概念，并在随后的类似案例中不断修订判决的标准。(31)参见金俭、张先贵：《财产权准征收的判定基准》，载《比较法研究》2014年第2期。1981年7月14日德国联邦宪法法院的义务示范判决创设了应予以补偿的内容限制。(32)参见哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第675页。美国的管制性征收理论和司法实践发展的繁荣期自20世纪70年代环境运动开始一直持续到今天，期间以“宾州中央运输公司诉纽约案”(33)Penn Central Transportation Co.v.City of New York, 438 U.S.104, 124 (1978).美国联邦最高法院在调查政府行为是否构成管制性征收时确定了几个重要因素事项：(1)相关规范对私人财产价值的经济影响；(2)政府对合理投资预期回报的干预程度；(3)政府行为的性质(例如政府行为是否是物理性侵占)。、“卢卡斯案”(34)Lucas v.South Carolina Coastal Council, 505 U.S.1003, 1031-32 (1992).美国联邦最高法院认为，如果一项法规完全禁止财产所有人对该财产作出所有经济盈利行为，则构成管制性征收。、“诺兰案和多兰案”(35)Nollan, 483 U.S.825; Dolan, 512 U.S.374.和“林格尔诉雪佛龙公司案”(36)Lingle v.Chevron U.S.A., Inc., 544 U.S.528, 542-43 (2005).为代表的典型案例对管制性征收贡献了“绝对标准”“强制捐献的关联性标准”“多因素平衡标准”以及“背景原则”的例外规则等。(37)参见许迎春：《论美国管制性征收制度及其对我国的启示》，载《法治研究》2019年第4期。可以说，美国几乎所有复杂的征收案件均由管制性征收引起，实际上“takings”一词在某种程度已等同视为“regulatory takings”。得益于联邦宪法第五修正案的广义的剥夺补偿条款(taking clause)的开放性以及联邦宪法可作为定案裁判的依据，法官才能在此基础上平衡公共利益和私人财产权之间的冲突，并不断在司法解释和判例中推动美国管制性征收制度的完善。相比之下，我国《宪法》第126条明确规定，法院只能根据法律审理案件。

综上，与两大法系典型代表的美国和德国宪法相比，在规范财产权限制议题上，我国宪法条款存在规范漏洞和不具有可司法性两类主要的现实遗憾。

(二)单行法中财产权限制补偿的立法局限

一方面，单行法受制于“无规定则不补偿”。不可否认的是，环境单行法在某些领域内的补偿具有很强的针对性。但如上文提到，截至目前我国仅有16部法律和10部行政法规规定了财产权管制补偿的内容。例如，《种子法》第14条规定“单位和个人因林业主管部门为选育林木良种建立测定林、试验林、优树收集区、基因库等而减少经济收入的，批准建立的林业主管部门应当按照国家有关规定给予经济补偿”。该条款旨在维护育种公益的同时兼顾对私益减损的补偿，因此被视为财产权限制的正当化的前提。与此类似的还有《石油天然气管道保护法》第14条第2款的规定，该条款改变了公共政策中长久以来重公轻私的管制逻辑，兼顾了保护与利用，是单行法对于财产权限制补偿的有益推动。但是，环境单行法对财产权限制补偿进行规范的问题在于受制于“无规定则不补偿”。如果单行法没有纳入相应的财产权限制补偿条款，则难以在法律上提供补偿的依据。例如，2003年甘肃“三北防护林”补偿纠纷案件中，村民石光银贷款承包荒地植树的林木被政府划为生态公益林，根据有关法律法规、规章的规定，村民就不得再砍伐自己种的林木，因此其损失了巨额经济收益。但村民石光银要求政府经济补偿时却遭到拒绝，原因是无明确的法律依据。直到2015年，当地县政府按照省领导批示才根据核实的承包面积对石光银给予了生态效益金。因此，如能在环境法典中嵌入财产权限制补偿的一般性统领条款，则可以将各类因环境管制造成特别牺牲的财产权均纳入补偿的视野。

另一方面，单行法所涵盖的财产权限制补偿类型有限。在以体现环境要素问题对策为主要特征的环境法规范体系内，环境单行法所依赖的行政法属性和制度逻辑决定其以生态环境公益为价值目标，这在一定程度上解释了为什么环境单行法在财产权保护和补偿上条款不足的现象。即便有些许单行法律法规对补偿做了单独规定，但由于目的、功能和价值取向的差异，单行法无法整体性地涵盖环境领域法中普遍存在的各种财产权限制的类型。况且在环境法典编纂的机遇下，环境单行法完全没有必要对各类财产权限制类型重复立法。我国生态环境治理实践中典型的财产权过度限制类型有环境政策型、环境立法型和行政行为型三种。除此以外，在生态环境治理中，还存在由其他原因行为造成的财产权过度限制的类属，如前文提到的公法上的无因管理、合法行政活动的附随效果、无过错的违法行政活动以及事实上的财产权限制等。以公法上的无因管理为例，在现代风险社会，无论政府怎样施政都无法保证全面和不间断地应对生态环境风险的防控。对政府行政职能的某些局限性的认识表明了利用民间社会参与服务环境公共目标的可能性。例如，无法律义务的公民或环境非政府组织在紧急情况下代替行政机关进行适法管理而过度限制和干预本人或他人的财产权而造成的财产权萎缩的状态。在公私协作行政的背景下，公法上的无因管理完全可以发挥其在生态环境保护领域的比较制度优势，但如果没有立法上对其识别以及对财产权的限制予以补偿，那么私人主体参与促进行政效率的效果将大打折扣。上述表明，从环境单行法的目的和功能来看，它无法将所有类型的财产权限制都重复纳入立法文本之中，最终遭受特别牺牲的财产权人由于法律的漏洞无法保证获得公正的补偿和救济。因此，单行法模式这种局限性给立法的严密性带来了困扰。

四、立法优化：财产权限制补偿的环境法典统领

(一)财产权限制补偿的入典条件

当管制未能真正取得或“消除”土地产权时，在平衡社会利益和产权方面承担主要责任的是立法机构，而不是法院。(38)Donna R.Christie, A Tale of Three Takings: Taking Analysis in Land Use Regulation in the United States, Australia and Canada, 32 Brooklyn Journal of International Law 403 (2007).这表明立法在均衡利益分配中扮演着核心角色。我国环境法典编纂恰逢其时，在其内部嵌入财产权限制补偿条款具备坚实的条件：

第一，即便在宪法中增加财产权的限制条款，但由于我国《宪法》不具有可司法性，宪法条款的具体实施仍然需要下位法对其展开。事实上，对财产权限制的“损益”进行补偿完全符合我国《宪法》第13条财产权保障的规范旨意。虽然在宪法规范中，“世界上大多数国家宪法财产权的规范结构表现为保障、限制和剥夺的三层结构” 。(39)张千帆：《比较行政法——体系、制度与过程》，法律出版社2008年版，第728页。但西方宪法中财产权的“三层结构”并不必然推动我国《宪法》的效仿和修改。因此，环境法典完全可以依据《宪法》的财产权保障条款专门制定财产权的限制及补偿条款。第二，环境单行法受制于“无规定则不补偿”和补偿类型的有限性，在特定领域很容易出现补偿于法无据的荒谬。况且在当前我国的法律体系也没有“推定补偿”(presumption of compensation)这一实践。此外，作为民众权益“保障书”的《民法典》确立的“绿色原则”对当代财产权行使观念的调整迎合了生态环境公益的价值追求，但其对财产权限制的问题亦没有回应。第三，在环境法典中对财产权限制补偿进行统一的规范具有坚实的实践基础。实证考察验明，财产权限制的群案往往集中发生在生态环境治理领域中，这其中重要的原因在于自然资源具有高度关联的社会属性。根据德国《基本法》中的“社会国”原则，德国联邦宪法法院曾主张，“如果财产具有更多的社会联系，承担更多的社会功能，就应该更多地受到法律的限制” 。(40)张翔：《机动车限行、财产权限制与比例原则》，载《法学》2015年第2期。它山之石，可以攻玉，美国大量的管制性征收判例形成的各种理论、学说和认定标准主要是从20世纪70年代广泛的土地管制和环境政策法规后出现的，丰富的实践为判例法奠定了坚实的基础。对我国亦如此典型的管制领域，很有必要对纷繁庞杂的单行环境法中的环境管制以提取“公因式”的方式在法典之中予以统一规范。

综上，将大量的财产权限制补偿通过环境法典一般性条款的形式进行统领性规范具有充分的基础，这样一来便能弥补法律体系上的漏洞，为现代(“现代”一词不仅仅是时间概念，也是一个价值概念)生态环境治理领域中的财产权保护提供严密完备的法律规范依据。

(二)财产权限制补偿的法典统领条款表达

作为规范性力量的法律显然不能漠视行政机关将生态环境公益当作“挡箭牌”而恣意作为的现象。根据立法规划，环境法典的属性定位于行政法，且财产权的环境管制本质也是一种公法上的限制。因此，现实要求根据“法治国家理论”和“权力约束理论”的基本原理，基于“以人为本”的思想在环境法典中对财产权限制补偿进行立法回应。由于美国的普通法判例传统和德国的宪法判例传统难以在我国落地生根，回归到我国独特的成文法场域，生态环境治理领域中的财产权限制补偿的关键环节在于科学优化立法。鉴于财产权限制形式表现多元，且涉及环境保护各个不同的特殊分支领域，宜在环境法典中做出涵盖所有类型的一般性规定。通过对一般性的统领条款的法律解释或者在单行法中的转化即可最大程度革除环境治理中财产权限制补偿的系统性积弊。因此，环境法典中的财产权限制补偿的具体技术构造路径应在环境法典的总则编中以原则性条款的形式提出，即为实现生态环境公共利益，因政策调整、法律法规或环境行政行为等对公民合法权益造成损失的，利害关系人通过相关程序应当享有及时获得公平补偿的权利，法律法规另行规定的从其规定。

为准确理解、解释和适用该条款，可对其做以下解读：第一，依据行政法的基本原理和公共信托理论，在比例原则的要求下制约环境管制中的公权力，促使其合理化和规范化；同时补偿的主体理应定位于政府或政府部门，根据限制的强度以及“公平原则”和“填补原则”对财产损益进行补偿。第二，生态环境治理领域财产权限制的表现形式多种多样，应将不同种类的原因行为纳入环境法典的立法或司法解释之中予以细化，这样可以避免“无规定则不补偿”的机械逻辑。除了目前常见的原因行为以外，还应当将合法行政行为的附随效果、行政机关无过错的违法行政行为、公法上的无因管理、生态环境公益事实上的财产权过度损益等纳入其中。第三，除目前经济类补偿应当扩展到协议补偿、税收激励、置换赎买等方式，非经济类补偿也应当包括消除妨碍、恢复原状、变更管制行为、土地发展权转移，以及其他符合经济利益互惠标准的补偿措施。(41)参见王玎：《论准征收形成及其补偿措施》，载《青海社会科学》2021年第4期。以灵活的补偿方法满足权利人的多样化需求，进而最大程度缓解公私双方紧张对立的关系。第四，财产权限制的辨识和判断比较复杂，也因政府和权利人的视角和立场不同而大相径庭。在应然层面，立法应当有引导权利人进行自主主张权利的意图。该条款应当改变当前生态环境治理中由责任主体单方决定是否对财产权过度限制给予补偿的现状，通过赋予权利人补偿请求权(包含反向征收请求权)对私有财产权提供更全面的保护。

(三)财产权限制补偿入典的法治贡献

首先，环境法典将首次全景式地审视生态环境治理中的财产权限制的权利话语问题。基于生态环境公益的财产权限制具有正当性，而保障个体自由的财产权也是宪法重点保障的内容，生态环境公益和公民财产私益能否平衡和统一的关键在于立法如何协调两者间法益的平衡。财产权限制补偿条款的嵌入将在整个环境治理领域为公民私有财产权过度限制提供保护和救济的依据，并对公权力在生态环境管制中的运行形成更严格的约束，使得国家权力对公民权利的侵害保持在适度适当的比例。其次，财产权限制补偿在环境法典中的确立意味着我国财产权将在制度层面正式区分“财产权社会义务”和“财产权限制”。它从环境法典的进路弥补了我国《宪法》中“财产权保障—公益性征收”两层结构的单薄框架，直接从环境领域法的中间路线回应了财产权理念迭代和谱系重构的现实要求，在《宪法》外围构建了符合生态危机等后现代风险社会背景下财产权理论流变的四层结构，即“财产权保障—财产权社会义务—财产权限制—公益性征收”，对不断优化我国的财产权保障体系做出突出的制度贡献。第三，财产权限制补偿入典后将赋予权利人补偿请求权。生态环境治理中财产权限制的现象普遍存在，如果不对因管制造成的损失予以补偿，可能会使得行政机关基于“人类本性”而出现过度管制，最终结果是“私人财产消失”。(42)James A.Fellows, The legal doctrine of regulatory takings: An evolving issue, 64 Appraisal Journal 363, 374 (1996).立法上对限制财产权的补偿在某种程度上是衡量一个法治国家对私有财产权保护水平的重要权重指数。环境法典中补偿请求权的顶层确立是对责任主体单方决定是否补偿的补充和优化，即通过赋予请求权的方式将增加权利人自主保护财产安全的能动性。这也是德国、美国等国的财产权限制或管制性征收实践中法院也扮演了重要角色的原因。最后，实现环境法典的协调性和体系化程度。“对复杂法律的厌恶以及简约法律的偏好，是一国寻求法典化的重要动因”。(43)Peter H.Schuck, Legal Complexity: Some Causes, Consequences, and Cure, 42 Duke Law Journal 23 (1992).环境法典化的主要目标之一是实现法律的体系化。(44)参见陈海嵩主编：《中国环境法典编纂的基本理论问题》，法律出版社2021年版，第148页。在此目标基础上，通过提取生态环境治理实践中各类复杂的财产权限制补偿的最大“公约数”，确立统一的财产权保护价值，简化单行法财产权限制补偿的复杂冗余条款，进一步提升环境法典的体系化程度和编纂的科学性。

结 语

惯用的部门法分析范式不应该成为财产权保护的藩篱，应当在公法范畴的环境法和私法范畴的民法价值相协调的前提下平衡财产权的利用和限制，兼顾整体利益和个体利益。由于物权制度与环境保护之间存在根本性的矛盾，即环境资源的私人支配属性与公共属性之间的矛盾(45)参见吕忠梅：《关于物权法的“绿色”思考》，载《中国法学》2000年第5期。，因此，环境法典财产权限制补偿条款的订立反映了现代生态环境治理中部门法在财产权保护上的独特优势，拓展了财产权保护的法律规范体系，也加深了社会公众对环境保护价值的支持和认可。但是必须意识到“财产权限制”的界定往往掺杂着诸如主观意识、持续时限、表现形式、限制强度、损失程度等复杂的变量，这也是财产权限制的判断标准是当代财产权理论的难点所在。同时，财产权限制补偿也关涉国家对权利的保护态度、政治决断和法治环境等多重社会因素，并且在财产权限制补偿中对法院的角色和功能提出了更高的要求，因此财产权限制及补偿的确立也带来了更多新的法治机遇和挑战。