浅析基础设施建设领域PPP项目合规性对项目实施的重要性

肖继勇 倪瑞强 朱骊安

摘 要：鉴于PPP项目周期长、参与主体多、审批手续复杂等诸多特点，PPP项目存在多重风险，且这些风险较一般的工程项目更加复杂。针对当前PPP项目实践的风险性，主要从两个方面分析PPP项目的合规性，以及对项目建设的重要性。一是“四证”的办理（建设用地规划许可证、不动产权证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，简称“四证”），二是“征迁费用的支付”，这两个方面都是项目建设和PPP项目的重要合规性手续，关系到项目建设本身的合法性问题。就“四证”和“征迁费用的支付”的合规性与项目建设关系的重要性进行简要分析，并提出相应的风险点防控及应对措施，为规避PPP项目的合规性风险提供一定的指导。

关键词：基础设施建设;PPP项目;证件办理;合规性

中图分类号：F284        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）16-0130-03

引言

PPP（Public-Private Partnerships），是公私合作关系的简称，即政府和社会资本合作，为公众提供基础设施等公共产品的一种合作机制[1]，具有更高的经济效率和时间效率、可增加基础设施项目的投资、可提高公共部门和私营机构的财务稳健性、可改善基础设施及公共服务的品质、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等众多优点，因而在世界范围内得到广泛应用。PPP起源于英国，已引入中国近30年，2014年《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》[2]（财金〔2014〕76号）等政策出台后，有关部门多次提出在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、医疗卫生、教育等公共服务领域，鼓励采用PPP模式，吸引社会资本参与。据统计，截至2020年，全国PPP综合信息平台项目管理库中入库PPP项目9 491个，涉及项目总金额达到144 956亿元，PPP业务的快速发展对促进国民经济的发展起到了重要的推动作用[3～4]。

在PPP项目实践中，风险管理对项目目标的实现至关重要，对于公共部门和私营部门而言，有必要详细地评估整个项目生命周期中的风险[5～6]，而PPP项目的一个重要风险点就是项目的合规性。众所周知，在PPP建设項目前期，需政府办理相关手续，主要包括“四证”和“征迁费用的支付”，这两个方面是项目建设和PPP项目的重要合规性要件，关系到项目建设本身的合法性问题，同时对项目建设顺利进行起到关键性作用，但是由于PPP项目审批流程相对复杂，且PPP项目报审手续前后主体存在差异等原因，常导致PPP项目手续办理出现滞后和不规范，为后期PPP项目的正常运行埋下了隐患。因此，本文主要结合PPP项目的特点，分析在PPP项目实践时“四证”和“征迁费用的支付”对项目建设的影响，进而提出预防风险的相关防控及应对措施，以期为PPP项目的发展提供指导。

一、PPP项目中“四证”的办理对项目建设的重要性

（一）PPP项目“四证”的办理时点不明确对建设进度的影响

PPP项目建设实施前应提前办理“四证”。PPP项目前期主要包括项目识别、项目准备和项目采购三个阶段，在PPP项目前期程序中，财政部《PPP操作指南》仅就项目识别阶段要求PPP项目开展财政承受能力论证与物有所值评价，对于“四证”的办理时点没有统一的规定。由此在实践中出现了政府部门继续沿用传统模式进行前期审批，或是直接选用施工总承包模式的报建程序。“四证”办理的时点不明确，程序混乱，直接影响到PPP项目建设的合规性、PPP项目合同效力以及PPP项目融资等。

为了不影响项目的合规性以及项目工期的进度和顺利交付，应查阅PPP项目相关指导性文件，明确PPP项目中“四证”应在项目可研及实施方案获得政府批复后办理。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》，“四证”的申办应由建设单位负责，“四证”的办理应处于项目执行阶段，可由建设单位即成立后的项目公司办理。PPP项目审批流程如图1所示。

（二）未取得“四证”对PPP项目建设的影响

1.“四证”取得的前提是项目前期立项手续齐全、用地预审意见批复、建设用地在规划用地范围内，若建设用地未在规划用地范围，土地组卷报件工作则无法完成，意味着项目前期征拆清表及工程建设是不合法的，国土执法部门将予以处罚，或将项目实施方列入“黑名单”等情形发生。

2.“四证”的办理应有先后次序，办理“不动产权证”前应得到省级自然资源厅关于土地组卷报件工作的批复后才能办理。另外，“建筑工程施工许可证”的办理前提条件是“建设用地规划许可证”“不动产权证”和“建设工程规划许可证”等办理完成后才能办理，如果在未取得“建筑工程施工许可证”的情况下，提前进入施工现场施工，将会给后续施工进度带来麻烦和巨大损失，因为提前进入施工现场施工属于违法占地行为，国土执法部门会下达责令停工通知单，同时还要求拆除相关设施，这将会给施工单位带来严重的打击，进而影响施工工期，造成不必要的损失。

通常PPP合同中将项目前期手续的办理列为政府方主责，但在项目实际操作中“四证”申办主体是社会资本方，非社会资本方原因导致“四证”无法办理的风险和责任应由政府方承担，由于“四证”未能办理完成导致的融资失败和建设工期滞后责任也应由政府方承担，社会资本方因贷款无法落实导致建设目标工期无法完成或损失的，可依据PPP合同向政府方主张索赔及其他合同责任。可见，“四证”的取得对项目的建设有着重要的意义。

二、PPP项目“征迁费用的支付”对项目建设的重要性

（一）PPP项目中征迁费用的分劈对项目建设的影响

前期部分项目立项较早，项目为了尽快落地实施，PPP项目早期依法合规的边界不清晰，实施机构不知晓PPP文件政策或没有办理项目合规手续就督促项目公司进场，急切要求项目部清表挖地界沟进行施工前的各项准备工作，要求项目公司按照实施机构估算的征拆补偿费用分劈表对沿线县、区人民政府拨付征拆补偿款。在项目实施过程中，常由于前期项目立项所列的征拆补偿费用标准低，实施机构出具的征拆补偿费用分劈表金额不均衡而导致现场房屋、通讯、电力和管道等拆迁受阻，导致施工现场经常性无法施工，严重影响施工进度。

（二）PPP项目中征迁费用支付流程和时效性对项目建设的影响

按照PPP项目合同规定，社会资本方与实施机构签订的PPP项目合同，不涉及沿线县、区人民政府，也与县、区人民政府无隶属关系，但实施机构通常要求项目公司按照实施机构出具的征迁费用分劈表给予沿线县、区人民政府部门拨付征地拆迁补偿款，项目公司按照实施机构出具的征拆费用分劈表将征地拆迁补偿款分别拨付到沿线县、区人民政府，县、区人民政府征拆指挥部则按照实施机构和项目公司的具体时间要求，及时将拨付的征地拆迁补偿款拨付于群众，但由于县、区人民政府和项目公司无隶属关系，导致二者沟通不畅，在征地拆迁过程中可能遇到各种突发事件，常常会造成征地拆迁补偿款拨付的不及时或不到位，当项目公司进行征地拆迁时，沿线群众则以未拿到征地拆迁补偿款为由阻碍项目施工，周而复始的反复，导致项目工期滞后严重，超出签订的PPP合同工期较长，产生不良的社会效应，影响经济效益。可见，征拆费用支付流程及支付的时效性对项目建设有很大的影响。

三、PPP项目合规性与项目建设存在风险点的防控及应对措施

（一）针对PPP项目中“四证”办理风险的防控及应对措施

通过对PPP项目中“四证”办理的时点及影响项目建设的分析来看，风险的防控措施为：项目公司在施工过程中及时发现没有办理“四证”的严重性，基于其严重性，项目公司通过与实施机构的沟通协调并商讨项目的合规性证件的办理时间节点，进而明确项目目标实现的应对措施。

风险的应对措施：在未办理完成“四证”的情况下，项目原则上不允许开工建设，更不能盲目地拨付征地拆迁补偿款，从国家土地法层面上讲属于违法占地行为。因此在PPP项目实施前，首先要论证项目是否合规合法，基础要件“四证”是否齐全，然后才能开展项目实施工作，否则项目不合规势必对项目的推进和融资工作产生严重影响。为及时沟通、合理应对风险，社会资本应与政府方及时沟通，将面临的问题和工作中的障碍及时反馈，并催促相关单位或部门尽快协调解决。同时，需加强与实施机构无缝对接，充分发挥政府方的优势作用，赢得理解和支持，确保项目顺利实施。

（二）针对PPP项目中“征拆费用支付”风险的防控及应对措施

通过对征地拆迁费用支付流程、时效性和分劈金额的分析来看，征拆费用的支付必须根据PPP合同条款规定严格执行，征拆费用的分劈应根据项目所辖县、区实际情况进行专项统计计算所需征拆费用，不能盲目地支付征拆补偿款而临时作出决定。另外，避免出现征拆费用拨付不及时，现场施工受阻影响项目工期的情况。项目公司应将征地拆迁补偿款拨付到以市政府为主导成立的征拆指挥部，这样可以避免企事业单位为实施机构对县、区人民政府管理协调难度大，工作推进慢的情况，也可以避免征拆补偿款不按支付流程办理的情况发生，项目公司与实施机构在征拆方面不因管理和拨付资金问题而影响工期，保障项目顺利实施。

结语

综上所述，PPP项目一旦发生风险会给政府和社会资本带来很大的影响，因此在项目实施过程中必须重视对项目的风险规避。本文以PPP项目的合规性作为主要风险点，通过对“四证”办理要点的分析和“征迁费用支付”合规的评析得出以下结论。

第一，“四证”办理的时间节点不明确，程序混乱，将直接影响到PPP项目建设的合规性。为保证项目工期的实现和项目的合规性，应在熟悉PPP项目相关指导性文件的基础上，明确PPP项目中“四证”的办理流程及办理的时间节点，进而提出保证项目合理目标实现的应对措施。

第二，PPP项目实践中，征迁费用支付的合理性和及时性对项目的顺利进行具有重要影响，因此征拆费用的支付必须根据PPP合同条款规定严格执行，同时应由市政府组织实施，做到及时合理，从而避免在征拆方面因管理和撥付问题影响工期。

第三，PPP项目建设的基础条件必须满足PPP有关规范性文件和国土部门有关规定，同时要符合PPP项目的合规性相关政策，才能使PPP项目顺利实施，达到PPP项目预期的目标：合作共赢，最终使国家推行PPP的效果显现出来，同时也充分说明了PPP项目的合规性与项目的建设关系具有非常重要的意义。

参考文献：

[1]  何志雄.支持PPP项目的思考与建议[J].农业发展与金融，2020，（1）：28-30.

[2]  财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[EB/OL].中华人民共和国财政部网站，2016-05-25.

[3]  柯永建，王守清，陈炳泉.私营资本参与基础设施PPP项目的政府激励措施[J].清华大学学报：自然科学版，2009，（9）.

[4]  刘新平，王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006，（2）：59-63.

[5]  刘文婷.PPP项目合法合规性探讨[J].现代商贸工业，2020，（11）：182-183.

[6]  柯永建，王守清，陈炳泉.基础设施PPP项目的风险分担[J].建筑经济，2008，（4）：31-35.