农地“三权分置”制度实践意义研究

陈 祎 刘德军

（安徽工程大学马克思主义学院 安徽芜湖 241000）

随着农村经济体制改革的实施，家庭联产承包责任制的确立，激活了广大劳动人民的生产积极性，解决了农民的温饱问题，使农民收入变得可观。但自新时代以来，有学者认为，家庭联产承包责任制因各生产单位的分散性，难以实现成块连片的规模经营，又因农民对土地的使用权流转不畅致使农村土地资源难以发挥最大效益[1]，并且一些其他生产因素限制了农户投入，导致农业生产后劲不足等问题的出现，使得家庭联产承包制在发展过程中需不断改革和创新。

一、“三权分置”演进的现实动因

（一）弥补农地流转不完善。我国开始实施家庭联产承包制时，由于相关的土地流转政策不完善，宣传不到位，致使农民土地流转意愿不强，农地流转范围小，程度低。为了加强农户对土地流转重要性的了解，加快农地流转的速度，促进多样化经营模式的发展，2014年出台的相关文件强调，农村土地制度改革的目标是保障国家的粮食安全，保障农民的土地权益、保障农民在土地市场上的竞争力和参与度，维护和坚持农村土地集体所有制，实行所有、承包、经营，三权相分置从而整顿土地经营，引导土地经营权有序流转。2015年出台《深化农村改革综合性实施方案》[2]也是继强调把握家庭承包经营和农村土地集体所有权二者间关系之后，对“三权分置”改革的内容、方向和经营权流转等问题进行了阐述。2016年对农地“三权分置”改革的基本原则和改革目标以及如何实施等做了全面规定。2019年《农村土地承包法》修正案的施行，从法律层面对土地经营权流转的方式做出规定，突出强调承包人享有对其承包地的使用权和生产权，可独立组织产品的经营和处置，并且可以依法对土地使用、经营权进行置换和流转。

（二）弥补产权制度不健全。农地产权制度是规范和界定农户在使用土地行为时规则的集合体，随着农业经济结构的调整，产业化进程的加快，在农村集体内部出现产权归属不明确、权责不清等问题，从根本上蛀蚀了农业集体所有制的基础。为此，2017年、2018年中央一号文件强调，要进一步推进农村集体产权制度改革，不仅要加快农村土地承包地的确权登记，而且要全面推进农村土地的征收……对接落实好第二轮土地承包期满后再延长30年的政策[3]，这也表明我国农地“三权分置”制度正逐步趋于成熟。2021年发布的中央一号文件，再次提出要完善农村产权制度，充分激发农村内部发展动力；完善要素市场化配置机制，促进农民增收；界定好相关权益主体历史地位，符合市场经济要求和农村改革“顶层设计”。事实上，坚持土地集体所有制和家庭承包经营这两者基础地位不动摇，有利于保持农村土地承包关系稳定，健全土地经营权的流动服务体系。

（三）弥补农民社会保障不全。据相关数据统计，进入新时代以来，农民收入增长的35%均来源于非农产业，农民的“非农化”日渐凸显，承包地对农民的生存保障作用相对淡化，但随着城镇化进程的加速发展，多数农民在市场潮流中竞争压力偏弱，并未在城市扎根,城市因住宅、就业、教育等压力无法容纳全部农民工，这将致使农民工的生活质量下降。因此，农民工家乡的“一亩三分地”也是农民走向城市最后的“定心丸”。基于此，坚持公共产权为国家集体所有的制度条件，坚持保障农民承包权，2020年，完善农村基本经营管理体制，在第二次土地承包期届满后，再延长30年试行期，根据试行研究探讨延包的具体方法，民法典贯彻落实了农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革的要求。[4]

（四）弥补产业化经营不足。由于各地方农业发展水平和生产能力不同，产业化经营的发展状况参差不齐等方面的原因，2013年，中共中央出台了《关于全面深化改革若干问题的重大决定》[5]，文件中强调要稳定我国农村土地承包关系之长久不变，赋予农民承包地占有、使用、收益等多项权利。不仅要“还权”于民，“赋权”于民，促进农业产业化发展，还要鼓励以各种合法形式展开规模经营。事实上，实现产业化经营是有利于增强经营主体的竞争力，提高农业规模效益，振兴乡村企业，为促进城镇化发展增添新动力。

农地“三权分置”制度的出现，使我国农村经济发展取得了突破性的进展。通过梳理2013年至2021年中央一号文件、重要法典关于农村土地“三权分置”制度的重要内容，我们可以分析出，农地“三权分置”改革，其中关键一步在于将承包权和经营权分置并行，其中承包权保障了农民的平等权和社会的稳定，经营权旨在拓宽流转渠道、追求土地流转自由和经营的自由，从而提高生产效率。因此“三权分置”制度是在真正意义上实现公平与自由、效率与秩序；是对农村人地关系之变化的回应；是使农地流转更加畅通的“润滑剂”；是解决土地改革中农地矛盾的“软化剂”。农地的经营主体是农户，为保障人民的根本利益，因而必须要进行制度变迁，虽然农村土地制度建设未成体系，理论论证也不完善，但随着我们对土地政策理论的不断深入挖掘、广大劳动人民扎根土地的实践探索，农村土地制度体系建设会愈发完整。[6]

二、“三权分置”的实践探索

农地“三权分置”是我国农村土地制度又一次重大的制度革新，是习近平总书记农村土地思想的重要体现，是对毛泽东、邓小平土地思想的继承与发展。“三权分置”制度既满足国家社会的发展需求，推进农地产权关系的明晰化发展，也强化乡村再生性供给，满足乡村振兴的发展需要。自2013年以来，我国为促进乡村振兴的发展，改善“两权分离”的制度弊端，减轻农民的粮食生产压力，增加农村土地经济效应，逐渐形成和完善以“三权并置”为核心的土地政策并将更多先进的技术以及管理模式引进农村，旨在解决农村土地流转中出现的问题并给出解决方案，以下是近几年来各典型区县关于农地流转的实践探索：

通过上表四个区域关于农用地在“三权分置”效应下进行的农地流转状况分析，我们可以发现：第一，随着我国经济结构的不断调整，城市乡村大融合的加速发展，以及现代农业机械化大生产技术的提高，都对土地流转的水平与速度产生重要影响。各省市区县坚持“依法、自愿、有偿”原则的基础上，探索性地开展一系列土地流转工作，在农用地“三权分置”的不断深入发展过程中，农村土地承包期的土地流转速度、规模程度与范围形式都有了明显的改善。第二，土地承包权和经营权不是土地承包经营权的简单分割，农民在转让自己的经营权时，可以用适合当地经营模式的各种方法来进行土地流转，并会呈现出四种流转效果：土地向农村重点深加工企业集中、土地向农业互助性经济组织集中、土地向种植达人和地方养殖大户集中。第三，在农村土地流转的过程中也出现了一列的问题，主要概括以下几点：一是农地流转行为不规范，存在缺少合法合规手续的现象，最终会给土地确权颁证登记工作带来极大困难；二是流转方式灵活度低，土地流转辐射范围可能仅限于农民自家村田或者临近村庄；三是流转期限较短，土地流转服务体系还不成熟；四是土地集中成块困难，规模化经营程度不高等问题。基于此，各省区县亦提出相关的整改方案和措施以提高农村土地流转状况。从总的方面来说，通过探索农村土地改革、流转的实践理论，我们可以发现“三权分置”既为土地流转实践给予政策追认也进一步使得农地经营权制度脉络变得更加清晰[7]，既增强了土地流转的效果，为农地流转中出现的问题提供解决方案，又为农民戴好权利的“护身符”。

三、“三权分置”的重要意义

（一）把稳集体所有权，激活农村土地。农业发展的关键在于农民，而农民手中创造财富的“利器”是土地，在坚持农村土地集体所有的基础上，集体生产资料为广大农民公平享有，[8]调整和优化土地结构，激活农村大量闲置荒地，对农村土地合理的开发和利用。在“三权分置”过程中，农民集体有权利和义务对集体土地进行发包和管理，依法对承包农户和经营主体进行监督，对长期闲置、非法占有和因自然灾害等特殊原因毁损的土地要做到防止和纠正。赋予农民充分的自主权，根据农业生产本身的特点，“三权分置”是首先在农业生产方面给予农民动力，同时引入大量先进的生产技术，用大机械化生产逐步代替农民的手工种植，减少农民的体力劳动的投入，解放农民双手，使农民能够自主组织其剩余劳动力，利用好其他劳动时间为家庭创收。[9]

（二）保障农户承包权，整合土地资源。农民对承包地所带来的内生保障力之依赖程度是不能忽视的，落实稳定好农民的承包权也是下一步放活经营权的基础，稳定承包权之长久是确保广大农民土地产权利益不受损的关键所在。在特殊的农业转型时期，落实和保障农民的承包权，为的就是防止亿万农民在城镇化的过程中丧失主动权，被动的形成“贫民窟”，为的就是让广大农民勇于跻身城镇中而无后顾担忧，为的就是在突发经济危机下给农民工返乡提供最后的康庄大道。[10]“三权并置”的土地制度下，国家大力支持土地集中流转，发挥了土地经济的价值，加之多种有效的土地流转方式，使得在保障农户承包权的基础下，土地有条件的地方，发展专业种养殖大户、农业互助性经济组织、家庭农场等规模经营主体，[11]从而整合乡村土地资源，实现“单一农户＋现代农产业”组合模式的有机生态链接，发挥农村土地的资源要素功能，助力乡村振兴。

（三）放活经营权，“合榫”乡村振兴。经营权是农户承包权的逻辑结果，在保持土地承包关系稳定、长期不变的前提下，放活经营权是推进农产业发展的重要助推力，符合社会主义新农村建设。从现实情况来看，农户依旧是经营权流转的主体，实行“三权分置”，一是可以有效解决农村土地闲置和固化状态而造成的土地资源浪费的问题，土地可以大范围流转，有利于盘活闲置、弃耕的农村土地。二是农户让渡自己的经营权，但同时将会获得其他非农业收入，他们获取的非农收入是远高于自己分散经营得来的收益。三是农地活力将会全面爆发，大量新型农业经营主体涌现，这些新型农业经营主体一方面会促进农村企业规模、农业互助性经济组织的优化发展，另一方面也会促使工商资本下乡投资农业。因此，对土地经营权设权并赋权，能够促使农业经营主体成长、农业发展方式转变，“渐磨”三权分化而置才能“合榫”乡村振兴。

结语

“三权”集为一体，符合生产条件与生产力发展自相适应的客观规律，推动农村经营管理制度的完善，展现了新时代背景下农村经营制度的生命力与活力，同时也理清人地关系，更切实的保护农户权益。党在土地制度的设计中不断强化产权的“精细性”和“科学有效性”，且“三权分置”制度具有绵延性和可塑性，优化了农村社会结构。“三权分置”既可以延展农村土地价值，使得大量农村土地资产复活，又可以有效地增加集体成员的融合性，促进农村集体的稳定发展，因此，对拓展农民的权能以进行农村土地资源的精细化整合和规模化发展具有重要意义。