基于机会成本法草畜平衡奖励标准的估算——以苏尼特左旗和翁牛特旗为例

彭 浩 张 璐 聂磊银

（1.内蒙古财经大学资源与环境经济学院 内蒙古呼和浩特 010070；2.包头市生态环境局 内蒙古包头 014060）

一、数据来源和研究区概况

内蒙古锡林郭勒盟苏尼特左旗地处蒙古高原中北部，位于中国四大天然牧场之一的锡林郭勒大草原西北部，面积3.35万km2，天然草场面积占总面积的90%以上。[1]苏尼特左旗7个苏木（苏木是内蒙古自治区特有的乡级行政区）/镇49个嘎查5 108.8万亩草场全部纳入新一轮草原奖补政策范围。[2]内蒙古赤峰市翁牛特旗位于赤峰市中部，面积1.19万km2，属于农牧交错带。[3]

本文选取内蒙古苏尼特左旗和翁牛特旗作为研究区域，分析所用数据来自调查组2019年12月对苏尼特左旗巴彦淖尔镇和翁牛特旗乌丹镇的实地调研，每个镇各随机选择2个嘎查（蒙古族的行政村叫做嘎查）进行调研。调研以调查员和牧民面对面交谈、调查员填写问卷的方式完成。

本次调研共完成调查问卷189份，应研究需要筛选有效问卷183份。被调查的183名牧民全部为蒙古族，绝大部分为户主，其中84.13%为男性，平均年龄为43.66岁，受教育程度以小学文化程度为主（占80.95%），平均家庭人口数3.41人。

苏尼特左旗被调查牧户户均承包草场面积为2 339.59亩，全部纳入新一轮草原奖补政策范围，2016年开始按照每年4.1元/亩的标准发放草畜平衡奖励，草畜平衡标准为每100亩草场养5只羊或1头牛。翁牛特旗被调查牧户户均承包草场面积为1 276.62亩，名义上2016年开始每户62.1%的草场按照每年9.9元/亩的标准发放禁牧补助、37.9%的草场按照每年3.3元/亩的标准发放草畜平衡奖励，但因为每户承包的草场不可能再划分为禁牧区和草畜平衡区，2011年以来也没有进行过有关禁牧的检查，可以认为实际上是按照每年7.4元/亩的标准发放草畜平衡奖励，草畜平衡标准为每100亩草场养5只羊或1头牛。苏尼特左旗的2个嘎查都是纯牧业嘎查，翁牛特旗的2个嘎查被调查牧户中有88.24%种植了玉米或青储玉米。

牧户的牲畜养殖量统一折算成“羊单位”，1只大羊折合1个羊单位，1只羊羔折合0.5个羊单位，1头大牛折合5个羊单位，1头牛犊折合2.5个羊单位，1匹成年马折合5个羊单位，1匹马驹折合2.5个羊单位，1头骆驼折合6个羊单位，1头牦牛折合6个羊单位。具体核算了每个牧户2019年的牲畜养殖量、养殖成本和收入。

二、研究方法

假设所在地区牧户合意的草畜平衡奖励标准为R元/亩，2019年草场的畜牧业收入为I元/亩，2019年草场的畜牧业成本为C元/亩，草场面积为A亩，超载率为O，则基于减畜的草畜平衡奖励标准的测算公式为：

如果2019年6月实际养殖羊单位为B、按照草畜平衡标准养殖羊单位为S，则：

通过实地调研取得畜牧业收入、畜牧业成本、草场面积、养殖各种牲畜数量等数据。

三、结果与分析

（一）草畜平衡标准的估算结果。单位面积草场畜牧业纯收入等于畜牧业收入（出售牛羊、出售羊皮等）减去畜牧业成本（买草料、汽油、牲口用药等）之后除以草场的亩数。草场畜牧业纯收入的核算，采用2019年12月对两个旗牧户的实地调查数据进行核算，核算结果显示：苏尼特左旗91户牧户，平均每户草场面积为2 339.59亩，人均草场面积798.22亩，平均每户的畜牧业成本为38 299.09元、畜牧业收入为107 059.64元、畜牧业纯收入为68 760.55元；翁牛特旗92户牧户，平均每户草场面积为1 276.62亩，人均草场面积328.82亩，平均每户的畜牧业成本为28 864.38元、畜牧业收入为75 014.19元、畜牧业纯收入为46 148.81元。

实际牲畜养殖规模由牧民回忆2019年6月的养殖种类和数量后，调查员填写在调查问卷上，然后统一折算成“羊单位”。苏尼特左旗平均每户草场面积为2 339.59亩，平均每户2019年6月牲畜养殖规模为176.79羊单位，按照每100亩草场养5只羊或1头牛的标准，超载率为51.10%；翁牛特旗平均每户草场面积为1 276.62亩，平均每户2019年6月牲畜养殖规模为161.91羊单位，按照每100亩草场养5只羊或1头牛的标准，超载率为153.66%。

在按照公式（1）估算苏尼特左旗和翁牛特旗的草畜平衡奖励标准前，1.按照每100亩草场养5只羊或1头牛的标准，被调查牧户中有11%的牧户2019年6月的牲畜养殖量统一折算成“羊单位”后不超载，牧户合意的草畜平衡奖励标准直接以调查问卷上填写的心理预期数值来估算；2.翁牛特旗的2个嘎查近年来为了降低养牛羊的成本，鼓励牧民种植玉米和青储玉米，玉米按照实际种植面积每年发放80元/亩的补贴，青储玉米按照上级通知要一户种植面积超过10亩才能领取补贴，青储玉米实际种植面积大于可以领补贴的面积，嘎查内协调为青储玉米按照实际种植面积每年发放160元/亩的补贴，估算翁牛特旗合意的草畜平衡奖励标准时减去了被调查牧户领取的玉米和青储玉米补贴。

（二）牧民对草原环境变化的评价。询问牧民对2016年实施新一轮草原生态奖补政策以来草原环境变化的评价，苏尼特左旗有高达93.41%被调查的牧民认为草场的草“长得更差”了、也更难打到地下水了，没有认为草场的草“长得更好”和更容易打到地下水的，有6.59%的被调查牧民认为草场的草和打地下水“变化不大”。翁牛特左旗有29.35%的被调查牧民认为草场的草“变化不大”，认为“变差”的占70.65%，没有人认为“变好”；有51.09%的被调查牧民认为地下水位下降、更难打到地下水，有48.91%的被调查牧民认为地下水位变化不大。由此可见，实施新一轮草原生态奖补政策以来，牧民并未感受到草原生态环境的好转。

（三）草原生态保护补助奖励政策未对牧民减畜产生显著影响。2011年6月1日，国务院发布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，提出：“草原长期超载过牧和人畜草关系持续失衡，这是导致草原生态难以走出恶性循环的根本原因。”要求建立草原生态保护补助奖励机制。

但是，发放禁牧补贴和草畜平衡奖励并未对牧民减畜产生显著影响。苏尼特左旗2011-2017年年末牲畜数量（见表1），在实施草原生态保护补助奖励政策以来并未明显减少，反而呈增加态势。在实地调研时，牧民普遍反映不愿减畜的重要原因是“发放的补助奖励标准太低”。苏尼特左旗被调查牧民中有75.86%认为草畜平衡奖励太低，翁牛特旗被调查牧民中有73.53%认为发放的草原生态奖补太低。

表1 苏尼特左旗2011-2017年年末牲畜数量 单位：头、匹、只

数据来源：《锡林郭勒盟统计年鉴2012-2018》

（四）中小牧户更易超载过牧。“户草场面积”和“超载率”之间是否具有相关性？基于翁牛特旗被调查的92户牧户的数据，Ai为户草场面积，Oi为超载率，i代表第i户牧户。运用Excel软件进行线性回归，结果如下：

其中：R2=0.4312，F检验p值<0.001。

基于苏尼特左旗被调查的91户牧户的数据，Xj为户草场面积，Yj为超载率，j代表第j户牧户。运用Excel软件进行线性回归，结果如下：

其中：R2=0.3943，F检验p值<0.001。

由此可见，户草场面积和超载率之间呈负相关关系，户草场面积越小的牧户越可能超载过牧。在翁牛特旗，户草场面积每增加100亩，超载率下降16%；在苏尼特左旗，户草场面积每增加100亩，超载率下降4%。被调查的苏尼特左旗牧户，户均草场面积为2 339.59亩，被调查的翁牛特旗牧户，户均草场面积仅为1 276.62亩，平均超载率153.66%远高于苏尼特左旗。

四、结论和政策建议

（一）结论。基于内蒙古苏尼特左旗和翁牛特旗183户农牧户样本数据，对草畜平衡奖励标准等问题进行研究，得出以下结论：运用机会成本法对草畜平衡奖励标准进行了估算，估算结果表明：苏尼特左旗、翁牛特旗的草畜平衡奖励标准的估算结果分别是9.76元/亩、18.69元/亩，实际发放值比估算标准低5.66元/亩、11.29元/亩；实施新一轮草原生态奖补政策以来，牧民并未感受到草原生态环境的好转；草原生态保护补助奖励政策未对牧民减畜产生显著影响；中小牧户更易超载过牧。

（二）政策建议。

1.草畜平衡奖励标准太低，需要大幅度提高。如果不能大幅度提高草畜平衡奖励标准，牧民不会自愿减畜到地方政府规定的草畜平衡标准，因为减畜对牧民而言就意味着经济收入降低。即算加强巡查、落实罚款等惩罚措施，如果发放的草畜平衡奖励远少于牧民减畜的经济损失，严格的惩罚只会引发冲突与矛盾。在被调查的嘎查，因为几乎没有针对禁牧和草畜平衡的相关检查，同时发放的“草原生态奖补”是按照草场面积大小决定的，当地牧民普遍把发放“草原生态奖补”理解为一种福利。

2.在确定草畜平衡奖励标准时应考虑牧户的草场面积、养殖规模等差异性。因为中小牧户更易超载过牧，如果要求牧户按照草场面积都减畜到同样的水平，“一刀切”的草畜平衡奖励标准可能造成贫富差距进一步拉大。只按照承包草地面积来发放补奖不够公平合理。由于牧户承包的草地面积是按照1990年代中后期的家庭人口和牲畜数量决定的，难以反映家庭当前面临的生计负担，因而出现不少草地面积小、生计压力大的牧户得到的补贴却较少的情况。

3.为牧民提供技术指导。很多牧民觉得相对于发放草畜平衡奖励，为牲畜防病治病和健康养殖提供技术指导、帮助牧民改良牲畜品种等更有助于在减畜的情况下稳定牧民的收入及有助于可持续地提高牧民的收入。

4.应科学、合理地确定禁牧和草畜平衡的范围。把禁牧面积和草畜平衡面积从旗到苏木再到嘎查逐级分派，以至于每户按照承包草场面积都有等比例的禁牧面积和草畜平衡面积，这种做法只会让牧民觉得发放的草原生态保护补助奖励是一种“福利”。把每户有限的草场面积再分为禁牧和草畜平衡，也是不现实的。禁牧范围应该根据草地退化状况确定，应该相对集中连片。

5.在实施草原生态保护补助奖励政策过程中应注重发挥嘎查、村民小组等基层组织的作用。草原生态保护补助奖励政策是一项自上而下的政策，在制定补奖标准、确定草畜平衡面积等方面缺乏自下而上的过程。充分发挥嘎查、村民小组等基层组织的作用，能更有效解决政策与牧民诉求之间的矛盾。例如在翁牛特旗实地调研的嘎查，按规定青储玉米应种植10亩以上才能领取补贴，但不少牧民一户种植的面积不到10亩，通过召开小组会和嘎查牧民会，最后确定的发放标准是全嘎查的青储玉米补贴总额除以种植青储玉米的总面积，种得少的牧户也能领上补贴，大家对经过讨论的协调方案基本都能接受。