美国对外金融制裁的法理分析

周汉民 黄 骅

一、问题的提出

金融制裁是经济制裁的一种方式，它是一种“高烈度”的经济制裁。(1)参见徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中国经济出版社2015年版，第6页。自19世纪末开始，美国便开始使用金融制裁了。相比美国三大对外政策支柱中的另两大支柱——军事侵扰和政治干预，(2)参见[美]约翰·泰勒：《全球金融斗士》，蔡同娟、柳龙涛译，中国人民大学出版社2011年版，第8页。金融制裁更是美国最为主要使用的对外策略。从二战期间对日本和德国的金融制裁，到冷战时期对前苏联的金融制裁，再到“9·11”事件后对相关恐怖组织的金融制裁，乃至近几年对其一些敌对国家，如叙利亚、伊拉克、伊朗、朝鲜等国的金融制裁，美国实施金融制裁越来越频繁。而随着国人对美国对外金融制裁的日益关注，人们不禁要问：金融制裁究竟是什么？美国的对外金融制裁有什么独特的特点？美国对外金融制裁的性质和本质是什么？如何对美国的对外金融制裁进行有效的法理分析？中国应该如何应对美国的金融制裁？本文便是以上述问题为基点，展开了相应的论述。

二、美国对外金融制裁的内涵

(一)“金融制裁”的定义

目前学界对于“金融制裁”这一概念还没有一个确切的定义，通说一般认为，所谓金融制裁，是指国际组织或主权国家根据国际组织或自身法律条文的制裁决议，针对特定的个人、组织、实体或者外国所采取的一系列截断资金流的惩罚性措施。(3)参见徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，中国经济出版社2015年版，第6页。实施金融制裁的主体可以是类似于联合国这样的国际组织，也可以是类似于美国这样的发达国家；受金融制裁的客体可以是国家、类似公司这样的组织机构，甚至是个人。

(二)美国对外金融制裁的特征

结合金融制裁的一般定义与美国本身的情况，美国对外金融制裁具有制裁对象的普遍性、制裁方法的宽泛性、制裁目的的利己性和制裁时间的无限性等特征。

所谓制裁对象的普遍性，是指美国对外金融制裁的对象可能是国家，也可能是组织或机构，还可能是个人。无论是自然形成的人(个人)，还是法律拟制的人(公司或企业)，甚至国家，都可能成为其制裁的对象。

所谓制裁方法的宽泛性，是指美国对外金融制裁包含了多种多样的制裁方法，从最为传统的资产冻结、资产没收、禁止金融交易、第三方制裁等；到现如今的取消国家间或国际机构的融资、切断美元获取能力和使用美元渠道、制裁对方银行体系等，(4)参见徐以升、马鑫：《金融制裁的手段及金融制裁核心特征》，《国际融资》2020年第11期。其对外金融制裁方法也在不断“与时俱进”。

所谓制裁目的的利己性，是指美国对外实施金融制裁一般都有一个非常明确和现实的目的，而这个明确和现实的目的通常都会让美国自身的利益最大化，(5)参见白若冰：《美国金融制裁新特点与应对策略》，《中国发展观察》2020年第13-14期。即逼迫被制裁方接受美国开出的所有条件，并按照美国的意愿来行事。

所谓制裁时间的无限性，是指美国的对外金融制裁没有明显的时间节点，甚至可以无限期的延续下去。(6)参见刘瑛、黎萌：《美国单边金融制裁的国际法分析》，《国际经济评论》2020年第3期。最明显的一个例子便是美国的《古巴资产控制条例》，该条例就没有对金融制裁的截止期限进行明确的规定。

(三)美国对外金融制裁的性质和本质

金融制裁原本是在国际法的框架下，以联合国为主导，相关主权国家予以配合，针对个别违反国际强行法和国际条约义务的国家，实施以金融为主要内容与范围的制裁。(7)参见郑联盛、王奕霏：《金融制裁的实施要件与差异影响》，《中国外汇》2020年第15期。然而，随着国际形势的演变和发展，美国作为世界上唯一的超级霸权国家，凭借其超强的军事、科技、经济实力，尤其是对金融领域的完全掌控，在对外实施金融制裁方面，正日益抛开联合国的法律框架和国际多边条约体系，形成了其独特的风格。(8)参见郑联盛：《美国金融制裁：框架、清单、模式与影响》，《国际经济评论》2020年第3期。因此，美国的对外金融制裁具有其特殊的性质和本质。

1.美国对外金融制裁的性质——不对称性

理论上，金融制裁的实施与否应由联合国安理会根据国际法的相关规定予以讨论后再作出最后的决定。然而，作为当今世界上唯一超级大国的美国，其对外实施的金融制裁具有强烈的单边主义倾向，(9)参见葛淼：《美国单边金融制裁的国际法性质与应对》，《上海金融》2018年第10期。而这种单边主义倾向也造成了如下方面的不对称性。

(1)金融上的不对称性

金融制裁必须要以雄厚的金融实力为基础。(10)参见沈伟：《论金融制裁的非对称性和对称性——中美金融“脱钩”的法律冲突和特质》，《上海对外经贸大学学报》2020年第5期。美国恰恰具备这样的金融实力。美国国内的金融市场非常庞大，有华尔街上鳞次栉比的银行和保险公司，有吸引全球目光的股票市场与期货市场，有全球最大交易量的证券交易所；同时，美国国内的金融监管体系也非常完备，美联储、商业银行系统以及投资银行和基金公司等非银行金融组织各司其职，将美国的金融体系管理得总体可靠；另外，美国的金融技术也非常发达，目前全球相当多数的金融创新产品和金融支付工具都发源于美国。与国内金融市场一样，美国在国际金融市场也是风生水起。自从布雷顿森林体系确定了美元的霸主地位后，美国在金融世界的领袖地位已经无人可以取代。由此可见，美国的金融制裁首先在金融上就具有不对称性。(11)参见邵辉、沈伟：《“你打你的，我打我的”：非对称性金融制裁反制理论及中美金融脱钩应对》，《财经法学》2020年第6期。

(2)政治上的不对称性

金融制裁的执行需要国际合作。虽然美国现在能够独霸天下，但是随着世界格局的多极化和各国之间经贸往来的加深，金融活动也越来越频繁，有时候被制裁方会利用国与国之间的金融安全漏洞，故意规避制裁的实施。此时，就需要国家之间能够相互合作、共通有无。然而，国际社会中，国与国之间的地位是平等的，没有任何一个国家有义务会为另外一个国家甘愿付出，或听其摆布。(12)参见葛淼：《美国单边金融制裁的国际法性质与应对》，《上海金融》2018年第10期。而作为超级大国的美国，通过给予某些国家以经济援助的利诱，到处拉帮结派，其所谓的盟友也是遍布世界各个角落，从欧洲到美洲，从亚洲到大洋洲，这也为美国实施金融制裁创造了一定的便利条件。由此可见，美国的对外金融制裁在政治上也具有明显的不对称性。(13)参见刘瑛、黎萌：《美国单边金融制裁的国际法分析》，《国际经济评论》2020年第3期。

(3)法律上的不对称性

目前，在国际社会，还没有任何一个条约或相关的国际强行法对金融制裁进行过规定，因此，世界其他各国若要发动金融制裁，必须在国际法的框架内，基于国际多边体系的考量，并在经过联合国安理会的讨论与批准后，才能最终予以实施制裁。(14)参见黄亚光、许坤、董艳：《美国金融制裁：演化逻辑与应对策略》，《经济学家》2021年第7期。然而，美国国内的法律体系较为发达，有关金融制裁的法律规定也是不胜枚举，如1976年通过的《国家紧急状态法》和1977年通过的《国际紧急经济权力法》可以视作美国对外实施金融制裁的核心；又如2001年的《爱国者法案》和每一财政年度由国会通过的《国防授权法》是美国对外实施金融制裁的补充性说明；同时，美国的总统行政命令和财政部公布的专门条例也对金融制裁进行了细化和规范，比如1992年及1998年的两次总统行政命令，冻结了南斯拉夫在美国的一切金融资产；另外，美国还有专门针对个别国家的制裁法案，如《对敌贸易法案》《伊拉克制裁法案》《伊朗制裁法案》《古巴民主法案》《国际安全和发展合作法案》等。除此以外，美国各个州的地方政府也制定了不少关于金融制裁的条例和法规。在这种情况下，美国可以自恃自己在对外金融制裁方面拥有优越的法律制度，而随意行使“长臂管辖”，(15)“长臂管辖”是美国法院在二战后扩大法院涉外案件管辖权的司法实践，是通过司法途径实现美国利益最大化的司法能动主义的体现。因此，美国的对外金融制裁在法律上也具有相当大的不对称性。

2.美国对外金融制裁的本质——维护美国的霸权地位

自从冷战结束，美国成为世界上唯一的超级大国之后，其便不断地通过向那些对其霸权地位构成挑战的相关方实施打压和制裁的方式来继续维持和巩固其超级霸权大国的地位。但是，传统的军事干预之类的制裁方式，因其所需的人力、物力、财力成本相当巨大，而成了美国无法承受之重。此时，成本更为低廉，操作更为简便，但执行效果却更好的金融制裁便成为了美国的最佳选择。(16)参见袁见、杨攻研、杨牧、付强：《美国对他国金融制裁的法律基础、实践及对中国的启示》，《国际贸易》2021年第7期。美国通过实施金融制裁既可以维护美国价值观的霸权地位，也可以维护美国军事实力的霸权地位，同时还可以维护美国经济实力的霸权地位。

在维护美国价值观的霸权地位方面，2003年，美国以津巴布韦的部分官员违反了津巴布韦的民主进程为由，对相关人员实施了金融制裁，冻结了他们在美国的资产。(17)参见Executive Order 13288 of March 6，2003。2003年和2007年，美国又以缅甸政府关押政治犯、歧视少数民族为由，对缅甸政府、缅甸官员以及缅甸的相关组织机构进行了金融制裁，同样冻结了他们在美国的财产。(18)参见Executive Order 13310 of July 28，2003和Executive Order 13448 of October 18，2007。

在维护美国军事实力的霸权地位方面，打击国际恐怖主义、打击国际贩毒运动、防止大规模杀伤性武器的扩散，这些常常成为美国对外实施金融制裁的理由。而通过对上述事项进行金融制裁，切断相关实体的经济命脉，可以让这些组织和人员对美国造成的威胁降至最低，从而进一步巩固美国的军事霸权。(19)参见丁爱琴：《美国金融制裁：演进、模式与应对》，《中国外汇》2020年第15期。

在维护美国经济实力的霸权地位方面，美国通过切断金融往来、终结离岸金融、禁止金融援助等一系列金融限制措施的实施，使得受美国金融制裁的国家会遭受巨大的打击，国家的经济命脉被严重破坏。美国对该些国家实施金融制裁，在摧毁那些对其经济霸主地位构成挑战或威胁的相关国家的金融体系的同时，也进一步维护和巩固了其经济实力的全球霸权地位。(20)参见唐婧：《美国的金融制裁与应对》，《中国金融》2019年第14期。

三、美国对外金融制裁的实体性法理分析——以制裁方法为视角

金融制裁属于经济制裁的一种类型，而且是经济制裁中执行措施最为严厉，执行效果最为可观的一种制裁方式。(21)彼得森国际经济研究所专门研究经济制裁的研究小组在其所统计的1914—2006年的204个案例中，有153个案例单独使用了金融制裁或者综合使用了金融制裁和贸易管制措施，其研究结果表明，金融制裁能产生比贸易制裁更大的影响力。要对美国的金融制裁进行法理分析，首先需从实体性角度入手，而制裁方法就是实体性法理分析中一个非常好的视角。凭借着美元在国际金融市场的霸主地位，美国近年来频频对外使用金融制裁，而且其在金融制裁方法的多样性方面不断进行改进和提升，在迫使被制裁方陷入经济困境而向美国屈服的同时，也大大刺激了市场的经济强化效应。(22)参见[美]加力·霍夫鲍尔等：《反思经济制裁》，杜涛译，上海人民出版社2011年版，第50-52页。

(一)美国对外金融制裁方法的具体类别分析

美国对外金融制裁的方法随着其自身的创新和改进，变得越来越精细和完备，手段更趋多样化，而主要使用的方法有如下几种：

1.冻结资产

冻结资产是历史最为悠久，也是美国最惯常使用的一种制裁方式。所谓冻结资产，就是指禁止被制裁方随意处置其在美国境内或由美国人掌管的资产及财产性权益。(23)参见程慧、韦琦琦：《美国金融制裁路径对中国影响研究》，《国际经济合作》2021年第5期。

而在适用冻结资产这一金融制裁方法时，我们需要特别注意“美国境内”“美国人”“资产”“处置”这几个关键用语。所谓“美国境内”，不但指在实施金融制裁时以及实施金融制裁前，被制裁方位于美国的相关资产，而且还包括在金融制裁实施后，被制裁方在美国境内发生、受让、汇入或者添附的资产。(24)参见黄风：《金融制裁法律制度研究》，中国法制出版社2014年版，第82页。所谓“美国人”，其含义非常丰富，既包括美国的自然人，也包括美国的法人(如公司、合伙企业等)和非法人机构(如非政府组织、社会团体等)；其不但指具有美国国籍的自然人，也指长期在美国生活居住的人员，甚至还将在美国设立的外国公司的分支机构也包含其中；同时，此概念还具有域外效力，将美国境外的美国人，特别是美国的海外分支机构也纳入其定义之中。所谓“资产”，根据美国有关金融制裁的法律规定，其既可以是动产，如车辆、货物等，也可以是不动产，如房屋、土地等；既可以是有形财产，如货币现金，银行存款等，也可以是无形财产，如商标、专利等；既可以是票据性收益，如汇票、支票等，也可以是债券性收益，如股票、公债等。(25)参见黄风：《国际金融制裁法律制度比较研究》，《比较法研究》2012年第3期。所谓“处置”，按照美国的相关法律规定，包括了买卖、转让、交付、提取、进口、出口等与金融活动相关的行为。

2.没收资产

相比冻结资产，没收资产则更进一步，是更加严厉的金融制裁方法。冻结资产只是暂时性将被制裁方的财产予以封存，其目的是逼迫被制裁方按照美国的意愿行事。一旦被制裁方满足了美国提出的所有条件，美国政府还是会解除禁令，将相关财产返还给被制裁方。然而，没收资产则是将被制裁方的所有资产完全收归自己所有，永不返还。美国2001年的《爱国者法案》便首先提出了这一崭新的制裁方法。随后，在2003年的伊拉克战争中，时任美国总统布什便采取了这一最新的金融制裁方法。可见，没收资产这一金融制裁方法不但可以使制裁方的美国从中获益，而且还可以藉此严重打击被制裁方的经济实力，可谓一举两得。

3.禁止金融交易

凭借美元的优势地位和全球流通功能，美国可以随时随地地切断其本国金融机构以及外国金融机构与被制裁方进行的金融交易行为。虽然他国的金融机构并非必须听命于美国而与被制裁方断绝金融往来，但由于美元是世界上唯一能够在各国进行流通和交易的货币，且世界各国又都在美国驻扎有本国金融机构的分支部门，因此，若有谁不配合美国的制裁命令，美国则可以通过吊销信用证或吊销在美国的营业执照，甚至对其进行巨额罚款的方式，强令其服从美国的指令。而被制裁方也会因为断绝了国际金融往来，而陷入极度孤立与无助的地位。可见，禁止金融交易这一制裁方法非常具有杀伤力。(26)参见徐以升、马鑫：《金融制裁的手段及金融制裁核心特征》，《国际融资》2020年第11期。

4.限制投融资

项目投资和商业融资是国家发展经济的重要方式，也是国家财政收入的重要来源。然而，一旦美国针对某国采取了此类金融制裁方法，该国的经济，尤其是财政将会受到极大的影响。(27)参见程慧、韦琦琦：《美国金融制裁路径对中国影响研究》，《国际经济合作》2021年第5期。美国针对伊朗所采取的限制投融资行为便是一个很好的明证。(28)该制裁最初在1984年发起，于1995年补充全面，制裁规定禁止所有与伊朗的商业和金融交易，禁止伊朗由中国进出口银行获得融资、出口信贷、信贷保证和出口保险等。伊朗因此不但在金融领域受到重大的创伤，而且因融资成本的高昂，还使得伊朗的财政负担雪上加霜。无独有偶，美国于2014年针对俄罗斯国内的公司及银行所采取的此类金融制裁方法，使得俄罗斯企业海外债券平均收益率下跌5.9%，损失超过400亿美元。(29)参见马鑫：《金融制裁——美俄博弈新手段》，《第一财经日报》2014年12月1日，第6版。

5.第三方制裁

所谓“第三方制裁”，是指非美国的金融机构也要如同美国的金融机构一样，遵行美国的法律和指令，限制或禁止同被制裁方进行金融交易和提供金融服务，违者将受到美国政府的制裁。(30)参见徐以升、马鑫：《美国金融制裁的法律、执行、手段与特征》，《国际经济评论》2015年第1期。可以说，第三方制裁是美国人独创的一种金融制裁方法，该制裁方法体现的是彻头彻尾的美国霸权思想。美国于2010年和2011年先后颁布的《伊朗金融制裁条例》和《2012年国防授权法》，都进一步强化了第三方制裁这一金融制裁方法，该法禁止任何外国公司或银行与伊朗进行金融交易。这也再一次印证了美国对外金融制裁的单边主义理念。

6.停止金融援助——美国金融制裁的最新变种手段

2021年2月1日上午，缅甸发生政变。缅甸军方扣押国务资政兼外长昂山素季、总统温敏等多名政要，随后宣布接管国家政权，解雇35名中央政府部门部长和副部长，大规模改组政府。随后，美国迅速做出反应，包括美国总统拜登、白宫发言人普萨基、国务卿布林肯在内的多名美国高官都发表声明谴责了此次政变。且据一名知情人士透露，美国正打算就此对缅甸实施金融制裁。而首选的金融制裁手段便是停止对缅甸的一切金融援助。金融援助，其实是经济援助的一种形式，是指有关国家的金融组织或国际机构或商业银行对发展中国家或欠发达地区提供的无偿或优惠贷款。(31)参见朱晓勤：《国际货币基金组织(IMF)对发展中国家的金融援助》，《发展研究》1995年第10期。金融援助形成于二战之后，目前已逐渐成为一项国际公认的政策，分为官方援助(32)所谓官方援助是指国际性组织、地区性机构或某个国家对发展中国家的援助。和非官方援助(33)所谓非官方援助是指私人商业银行对欠发达地区提供的低息贷款。两大类，它在本质上更多的是属于国际社会对发展中国家的救济和帮助。而如今，美国已经直接把这种带有人道主义性质的援助也作为金融制裁的选择方式之一，这不得不引起人们的警惕。

(二)美国对外金融制裁方法的功效分析

通过以上对美国实施的金融制裁方法的详细分析，我们可以看出，美国对外金融制裁方法具有如下功效：第一，美国的对外金融制裁可以单独发挥作用。其能够脱离贸易制裁发挥巨大作用，甚至能够通过切断资金链、阻止特定货币的获取以及限制交易平台等具体方法而影响贸易制裁手段的效果，显示了其强大的威力。第二，美国的对外金融制裁执行难度小。其普遍使用电子化手段，因而需付出的成本较低，执行方法可以更加简单快捷，使得制裁所获得的净收益可以有更加明显的优势。第三，美国的对外金融制裁更符合“聪明制裁”(34)所谓“聪明制裁”，又称为目标制裁，是指对目标国内非国家层次的行为体进行精准制裁的方式。战略的实施。其能够严格区分整个国家的政府与国家内的全体国民之间的区别，从而减少如贸易制裁这样将结果转嫁给全体国民的危害效果，并降低引发人道主义危机的风险。

四、美国对外金融制裁的程序性法理分析——以制裁运行机制为视角

在对美国的金融制裁进行了实体性法理分析之后，对其进行相关的程序性法理分析也显得尤为的必要，而鉴于金融制裁所具有的较强实操性，因此，以制裁运行机制为视角来对其进行程序性方面的法理分析是一个较佳的选择。由于金融体系的复杂性，光靠一个部门来实施金融制裁明显无法顺利开展工作。所以，美国国内围绕着金融制裁的实施，成立了诸多职能部门，且各个部门之间也是职责清晰，配合默契，形成了一个严密的金融制裁网络。(35)参见左昊华：《美国对大型经济体金融制裁的基本特征及启示——以2014—2018年美国对俄罗斯金融制裁为例》，《华北金融》2021年第7期。美国在对外实施金融制裁时，往往会涉及到美国总统、美国国会、美国财政部恐怖主义及金融情报办公室(TFI)、美国财政部外国资产管理办公室(OFAC)、美国国务院经济制裁政策与实施办公室(SPI)以及各类银行和支付清算机构等诸多部门。(36)参见叶文辉：《美国对外金融制裁的运作机制及启示》，《金融教学与研究》2015年第4期。上述这些机构和部门组成了美国对外实施金融制裁的三个流转环节，即决策——监管——执行。(37)参见左昊华：《美国对大型经济体金融制裁的基本特征及启示——以2014—2018年美国对俄罗斯金融制裁为例》，《华北金融》2021年第7期。

(一)决策机制分析

发动金融制裁的最高决策者往往是美国总统。美国总统作为国家的元首、行政部门的总负责人以及美国三军的总司令，其拥有绝对的权限和能力来下达金融制裁的命令。(38)参见周福芳：《美国对外金融制裁机制简析及风险防范》，《财政科学》2019年第1期。1977年的《国际紧急状态经济权力法》(IEEPA)则更为明确地从法律上授予了美国总统以发动金融制裁的权力，而之后的《爱国者法案》则更进一步赋予了美国总统在这方面的权限。(39)参见米晓文：《美国金融制裁处罚机制研究与启示》，《经济研究参考》2019年第13期。

相比美国总统，美国国会只有在特殊情况下才能成为发动金融制裁的决策者，而所谓的特殊情况一般是指如下几种情况：

1.特定行为。专指那些对美国的国家利益构成障碍或者对美国的国家安全造成威胁或者对美国的价值观形成冲击的行为，如侵犯美国财产、制造大规模杀伤性武器、侵犯人权等。

2.特定国家。一般是针对某个特定国家制定单独的法律来进行制裁，如《1996年伊朗、利比亚制裁法》，但这种情况较为少见。

3.行政部门的不作为。实施金融制裁的主要部门是行政机构，但当行政机构未能及时有效地将上述这些特殊情况向国会进行反馈时，国会便有权采取相应的措施来主动进行金融制裁。

(二)监管机制分析

监管是金融制裁体系中一个相当重要的环节，它是将美国决策部门所制定和颁布的各类法规与命令付诸实施的具体阶段。(40)参见叶文辉：《美国对外金融制裁的运作机制及启示》，《金融教学与研究》2015年第4期。美国国内负责监管金融制裁的部门有美国财政部恐怖主义及金融情报办公室(TFI)、美国财政部外国资产管理办公室(OFAC)、美国国务院经济制裁政策与实施办公室(SPI)。(41)参见郑金宇：《美国金融制裁机制的深层认知》，《银行家》2019年第11期。

其中，TFI主要负责管理美国国内的金融活动，图1为TFI的内部构成图。(42)http://www.treasury.gov/about/organizational-structure/offices/Pages/Office-of-Terrorism-and-Financial-Intelligence.aspx#fragment-3.

图1 TFI的内部构成

OFAC主要负责管理美国国外的金融活动，其所采取的措施主要有：拟定和调整被制裁者名单，审查和批准各类许可申请，调查和处罚违反制裁禁令者。(43)参见殷明明：《美国金融制裁的影响及应对》，《开放导报》2020年第3期。SPI则主要是对金融制裁措施进行相应的配合和辅助工作，如为OFAC提供相应的政策指导、为国会立法提供帮助等。(44)参见陶士贵：《美国对华实施金融制裁的预判与应对策略》，《经济纵横》2020年第8期。

(三)执行机制分析

无论是决策，还是监管，最终的落脚点都必须是将金融制裁予以执行。而金融制裁的执行渠道则包括了银行和各类支付清算机构，这其中有美国的国内银行，有他国的国内银行，还有具备结算和支付功能的国际金融机构。(45)参见袁见、杨攻研、杨牧、付强：《美国对他国金融制裁的法律基础、实践及对中国的启示》，《国际贸易》2021年第7期。而在众多的国际金融机构中，最为著名的就是环球银行间金融电讯协会(SWIFT)。

目前国际贸易中的绝大多数信用证都采用SWIFT电文。SWIFT是金融服务领域的一家全球性银行同业合作组织，是世界领先的安全金融报文传送服务机构，其在全球金融服务领域据有十分重要的地位。SWIFT系统不同于资金清算系统，不持有客户基金或管理账户，无关清算、结算等业务，是类似于“金融服务互联网”的国际网络，运营着世界级的金融电文网络，负责为社群提供报文传送平台和通信标准，帮助全球用户社区通过可靠途径，安全开展通讯并交换标准化金融报文，从而支持全球和本地市场的金融交流，并助力国际贸易和商业活动。(46)参见陈尧、杨枝煌：《SWIFT系统、美国金融霸权与中国应对》，《国际经济合作》2021年第2期。

近些年来，阻断被制裁对象的美元国际收付，甚至要求SWIFT进行除名等，已成为美国日益重视和强化运用的对外金融制裁手段之一。从前述国际支付清算体系的基本结构可知，各个国家若都要建立一套自己主导的类似SWIFT的收付电讯传送和处理体系是非常困难的，从全球整体看也是非常不经济的。同时要看到，国际支付清算体系是为国际经济往来服务的，金融制裁是建立在经济制裁基础之上的。美国要对他国实施金融制裁，前提一定是美国首先宣布对该国实施经济制裁，控制与该国的经贸往来和金融交易等。如果美国切断与另一国家的经济往来，两国之间的收付清算自然也就不复存在。(47)参见王永利：《准确看待国际支付清算体系及其在金融制裁中的角色》，《中国外汇》2020年第15期。在这种情况下，单独依靠建立新的国际支付清算体系来抵抗美国的金融制裁，实际是很难达到预期效果的。

综上可知，美国对外金融制裁已经形成了一个非常完备先进的运行体系和机制，相关各方都能够互相合作、互为补充，以共同推进美国的对外方针和策略。

五、中国的因应之策

如果说，美国以往的对外金融制裁措施主要是针对朝鲜、伊朗、伊拉克、叙利亚这些被美国视为敌人的国家，而与中国没有太大关系的话，那么近几年来，随着美国频频对中方相关企业及公民实施金融制裁及由此而给我国带来相应的影响，国人必须开始对美国的对外金融制裁加以足够的重视，并认真思考应对之策。笔者认为，应对美国的金融制裁，我们可以有如下做法。

(一)坚持以联合国安理会为主导机构，限制美国对外金融制裁方法的滥用

金融制裁的发端和初衷是联合国为了在国际法的框架下，针对某些违反国际强行法和国际条约义务的国家，实施以金融打击为主要内容的制裁措施。金融制裁必须是在多边体系的基础上才能予以施行。(48)参见黄亚光、许坤、董艳：《美国金融制裁：演化逻辑与应对策略》，《经济学家》2021年第7期。然而，美国现在的对外金融制裁却完全抛开了多边主义，只是按照美国单方的意愿来执行，是彻彻底底的单边主义，这是违反国际法的。(49)参见刘瑛、黎萌：《美国单边金融制裁的国际法分析》，《国际经济评论》2020年第3期。因此，我国作为安理会常任理事国，必须在联合国这个平台上，维护国际法的权威性。

(二)提升金融管理水平，寻找美国金融制裁的漏洞

美国对外金融制裁的确非常严厉，也非常完备，但其并不是无懈可击的。如果我们能够仔细研究金融活动的运行规律，还是可以找出应对美国金融制裁的方法。比如，我们可以推动跨境结算“去美国化”，以非美元货币来参与资产结算，俄罗斯、印度就曾采用过这种方法；又比如，我们可以利用国际离岸金融中心开展离岸金融业务，通过隐藏自身的信息，来继续进行美元清算，伊朗就曾采用过这种方法；(50)参见叶文辉：《美国对外金融制裁的运作机制及启示》，《金融教学与研究》2015年第4期。还比如，我们可以增加多元化的外汇储备，增加黄金实物储备，尤其要加强人民币的国际化，从而可以应对来自美国的复杂的金融制裁。(51)参见陶士贵：《美国对华实施金融制裁的预判与应对策略》，《经济纵横》2020年第8期。

(三)健全自身的法律制度体系，增强应对美国金融制裁的抗压力

“打铁还需自身硬”。美国是否会对我国实施金融制裁，这完全取决于美国自身，我们无法决定，但是我们可以决定自身的制度建设，通过健全自我防范体系，可以更好地应对美国的金融制裁。(52)参见周福芳：《美国对外金融制裁机制简析及风险防范》，《财政科学》2019年第1期。比如，我们要进一步完善国内企业的合规审查制度以及反洗钱制度和行政冻结制度，以免被美国抓住把柄，从而遭遇“第三方制裁”；(53)参见程慧、韦琦琦：《美国金融制裁路径对中国影响研究》，《国际经济合作》2021年第5期。我们要建立危机预警机制，建立反金融制裁机制，同时建立我们自己的金融制裁机制，以此来勇敢面对美国金融制裁的威胁。(54)参见黄亚光、许坤、董艳：《美国金融制裁：演化逻辑与应对策略》，《经济学家》2021年第7期。

中华人民共和国商务部于2021年1月9日公布并实施的《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，为我国有效应对类似美国这样的外国法律与措施的不当域外适用，树立了一个很好的榜样。其中，该《办法》规定，国家的相关工作机制可以考虑有关外国法律与措施是否存在不当域外适用的情形，如是否违反国际法和国际关系基本准则，是否对中国国家主权、安全、发展利益可能产生的影响，是否对中国公民、法人或者其他组织合法权益可能产生的影响；(55)详见《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第六条。该《办法》同时规定了，国家的工作机制经评估，确认有关外国法律存在不当域外适用情形的，可以决定由国务院商务主管部门发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令；(56)详见《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第七条。该《办法》还规定，中国公民、法人或者其他组织可以向国务院商务主管部门申请豁免遵守禁令等。(57)详见《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第八条。可见，该《办法》的出台，对于中国健全自身法律机制，增强美国对外金融制裁的威慑力，具有非常显著的功效。

(四)开展一定程度的对等举措

针对美国无理的金融制裁，我们要敢于进行有效的反制。比如，我们可以尽快完善相应的中国对外金融制裁法律体系。根据自身利益的考量，我们可以适当将美国的一些组织或机构，美国的公司或企业，以及美国的官员或个人列入制裁对象，且编制相应的制裁名单或实体清单，并对这些制裁对象实施诸如冻结资产、没收资产、禁止金融交易、限制投融资等相关的制裁措施，以最大限度保护中国国家的利益。(58)参见周福芳：《美国对外金融制裁机制简析及风险防范》，《财政科学》2019年第1期。

中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会于2021年6月10日发布并实施的《中华人民共和国反外国制裁法》，为中国可以针对那些违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的国家采取相应反制措施，开创了一个先河。其中，该法规定，国务院有关部门可以决定对相关个人、组织采取反制措施，比如，列入反制清单个人的配偶和直系亲属，列入反制清单组织的高级管理人员或者实际控制人，列入反制清单个人担任高级管理人员的组织，由列入反制清单个人和组织实际控制或者参与设立、运营的组织；(59)详见《中华人民共和国反外国制裁法》第五条。该法还规定了，国务院有关部门可以按照各自职责和任务分工，对相关个人、组织，根据实际情况采取一定的措施，比如，不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境，查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产，禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动。(60)详见《中华人民共和国反外国制裁法》第六条。可见，该法的制定，对中国开展对等举措提供了保障。

六、结语

近年来，美国推行其外交政策的主要手段已经由注重硬实力的军事制裁转为了更为注重软实力的金融制裁。由于美元目前仍然是整个金融世界的霸主，任何交易和结算都离不开美元，加之美国的对外金融制裁在制裁方法上和运行机制上有其独特的功效，因而金融制裁成为当下美国最为倚重的制裁策略。但是，美国的金融制裁与联合国当年提倡的在多边体系下，以维护国际法准则为目的而实施的金融制裁有着天壤之别。美国的对外金融制裁是单边制裁，其实施金融制裁的目的就是为了维护美国的霸权地位。为此，我们应对美国的金融制裁予以理性的分析，以探究其实质内涵。面对将来有可能遭受到的来自美国的金融制裁之威胁，我国应该未雨绸缪，早作相关的因应之策。而最好的解决之道便是，坚持以习近平总书记倡导的人类命运共同体的理念为核心，反对单边主义、维护多边主义，抵制霸权行径，倡导国际法治。