河湖长制在生态环境治理中作用探析

蒋鹏宇

（黑龙江大学政府管理学院，黑龙江哈尔滨 150000）

1 研究背景

中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年底印发了《关于全面推行河长制的工作意见》。全面河湖长制作为生态文明建设的重要实践，是维护河湖健康生命、促进河湖功能永续利用的重大制度创新[1]。自文件发布以来，江苏省泗阳县经过不懈努力，顺应环境治理主体多元化的发展方向，动员各级政府、企业、专家、社会组织和热心市民等多元主体共同参与河湖治理，以此推动河湖长制全面推行，河湖管理和保护工作取得显著成效。

河湖长制在全国范围内的成功丰富了河湖长制作用机制的成果，证明了河湖长制作为介入生态文明建设手段的成功。泗阳县河湖长制的成功推行更表现出了突出的社会共治特征，那么同样具有实践性、强调社会共治的社会工作介入作为一种方法，也应适用于生态文明建设。

文章旨在依托河湖长制在泗阳县区的成功实例，借助分析河湖长制和社会工作介入同作为一种方法在理念与实践两方面的契合程度，为社会工作介入生态文明建设作可行性的证明，并积累经验。

2 河湖长制和社会工作介入的有机契合

2.1 理念契合

2.1.1 核心目标的一致性

2016年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》。全面推行河长制立足于对水生态环境的尊重和保护，促进河湖休养生息、保护河湖生态功能，通过改善生态环境提升人民的幸福感，其核心内涵在于突显以人民为中心的治理观及人与自然和谐的价值观[1]。这从本质上契合社会工作“助人自助”的价值理念，核心目标都是为了满足人的生存和发展需求。

2.1.2 “社会正义”的共同关注

河湖长制的落点在于打造和谐安全的水生态环境、以幸福河湖服务人民、促进人民在生活环境上的平等[1]。河湖长制所关注的上下一体、城乡统筹、社会参与等原则，是对地域、城乡、群体差异中非正义趋势的缓解，其原则契合新时代下深层多元的社会正义价值观。在推行过程中，其与生态正义价值选择相契合的修复水生态环境等具体任务，则诠释了社会正义在生态领域的具体内涵。

实现社会正义是社会工作的重要关注。香港社会工作伦理守则将社会工作与社会正义的关系表述为：“社会工作者有责任维护人权及促进社会公义。”“社会工作本质上是一种职业化的助人活动，其特征是向有需要的人特别是困难群体提供科学有效的服务。”[2,3]社会工作因其对弱者的关注与非牟利、专业化的性质，天然地带有正义属性。河湖长制与社会工作对社会正义的共同关注，证实了社会工作介入水生态治理，发挥其功能效用的可能性。

2.2 实践契合

2.2.1 实践性的基本策略

实践性的工作方法在社会工作中具体表现为因人而异，通过与案主的交流了解其切实需求和问题，并以人的需求和问题为核心，来实现需求的满足与问题的解决；在河湖长制的落实过程中，则表现为“一河一策”“一事一办”，立足不同地域、等级、功能的河湖实际，完成河长手册、河长工作清单和年度任务书，全面量化河长制事务，明确时间表和路线图，细化对策目标、节点时限、部门责任和具体措施。

河湖长制遵循“一河一策”的原则，根据不同河湖的功能定位，统筹考虑地区的水资源条件、环境承载力、生态环保需求，针对河湖流经范围、生产生活相关性的不同，分别编制保护规划。河湖问题能够梳理准确、功能定位的具体化，都依托于河长组织对河湖状况的摸排与后续河湖健康状况的评估。显然，社会工作在实践领域对评估案主需求、明确案主实际问题的强调，以及基于案主意愿的专业性干预，都与河湖长制全面推行中体现的实践性色彩相互辉映。

2.2.2 以人为本的实践原则

社会工作的生存发展基础在于为案主提供服务。社会工作自带的正义属性决定了社会工作的实践场域在于基层，也决定了其为个体或特定群体争取利益、提倡尊重与接纳、赋权生存与发展潜力的使命。归根结底，社会工作所服务的是人，面对的是人作为个体或群体一分子面临的困境。社会工作伦理守则指出，以人为本是社会工作最为重要的工作原则之一[4]。

河湖长制是党在生态文明建设领域的重要制度创新，也是服务民生的重要实践方法。习近平总书记“3·14”讲话明确了河湖长制建设的落点在于保护广大人民群众财产安全，满足河流沿岸人民对优质水资源、宜居水环境的切实需要[5]。由此可见，河湖长制同样遵循以人为本的实践原则。

3 泗阳县河湖长制成功内蕴的社会共治要素

3.1 组织形式

泗阳县现已建立起县、乡、村三级河长体系，如图1所示。

图1 泗阳县河湖长制组织体系图

3.2 建设成果

经过3~4年努力，河湖防洪、生态功能明显提升，县级以上集中式饮用水水源地水质100%达到或优于三类水质，重点水功能区水质达标率达到83%，断面水质省考达标率达到93%、市考优三类比例达到75%以上。

仅2021年一年间，县乡村三级河长巡河14130次，发现问题63项，解决问题60项。退圩还湖与生态修复等重点工程有序推进，恢复自由水面约31.72km2，栽种水生植物约8.5hm2、岸生植物25.3hm2，进一步降低了城区湖泊的污染负荷。

泗阳县河湖长制治水的成功实践，在微观层面上离不开泗阳县政府对政策的深刻理解、积极落实与当地志愿者团队、人民群众的响应与配合；宏观层面上则响应了生态文明建设谋求社会共治的全局观。要深刻理解泗阳县河湖长制治水的成功实践，就必须关注河湖长制在泗阳县推进过程中的社会共治要素。

3.3 社会共治要素分析

1）政府强化顶层设计，实现部门联动

泗阳县政府印发《泗阳县全面推行河长制工作方案》，出台《河长巡查制度》《部门联动制度》等河长制配套制度，以“党政主导、部门联动”为原则，建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，成立县河长制工作领导小组，由河长统筹领导、调动各责任单位共同推进实施。河长联系部门主动推进，逐步规范河湖长制运行方式，进一步落实国家“水十条”，完善入河湖排污管控机制和考核体系，科学划定河湖功能，合理确定河湖资源开发资源利用布局，保持河湖空间完整与功能完好。同时统筹国土、环保、农业、水利等部门的涉水行政执法职能，推进综合执法。从顶层设计上规范河湖行为，强化规划约束管理。

2）展示河长工作，推动公众参与

采用“河长公示牌”等方式积极展示河长工作，标明河湖概况、治理目标与监督电话。通过主要媒体向社会公告河长名单，宣传河湖管护成效。在县电视台固定栏目曝光破坏河湖资源、污染水质和损害水环境的不良事件。同时在全社会聘请社会监督员，鼓励倡导有丰富活动组织经验的志愿者对河湖管理保护进行监督和评价，构建公众参与治水新渠道，营造全社会关心河湖健康、支持河长工作、监督河湖保护的良好氛围。

3）专业化信息化助力治水

定期召开专家研讨会，邀请各领域专家学者就治水问题参会讨论，围绕新治水渠道的开拓、治水体系的构建与完善、新治水技术的应用等重点问题，聚焦当前阶段的难点，协助政府制定及完善问题解决方案。

开放信息共享平台，让各级河湖长、志愿者和群团组织能够依托平台在线巡河、记录巡河问题及处理流程的同时，实现交流互动，打通普通群众与政府、专家之间的信息隔阂。通过共享实时获取的信息实现资源的共享，从而完成“河湖长发现问题—志愿者补充细节—社区或群团组织收集民意—专家提出建议—共研解决方案”的问题解决闭环。

4 社会工作介入生态文明建设的可能路径

4.1 社会工作介入可行性

河湖长制是水生态建设领域内的重要制度创新，在讨论其作为制度的创新性与优越性之前，河湖长制首先是一种实践性的方法，其在全国范围内取得的重要实效证明了河湖长制建设生态文明的积极作用。

文中对江苏省泗阳县河湖长制治水成功案例的分析虽然不能作为对全国河湖长制推行过程的一般性认识，但也简要地展现了河湖长制建设可能蕴含的社会共治要素。河湖长制的社会共治特征是其在泗阳县取得成功治水实践成果的重要支撑，这从宏观上也与新时代生态文明建设对“共治”的要求相呼应。新时代生态文明建设需要像河湖长制一样蕴含社会共治色彩的实践方法。

社会工作介入与河湖长制在理念层面和实践层面上的契合，加之其固有的社会共治属性使得社会工作介入作为实践方法进入生态文明建设领域具备了可能性，其理论基础和实务经验更为其铺开了多样的介入路径。

4.2 介入路径

4.2.1 公众引导

社会公众能够在生态治理中发挥重要作用，在生态环境问题突出地区的居民更有改善生活生态环境的能动性。然而，一方面民众质疑自身在生态建设过程中发挥作用的能力；另一方面不了解有效参与生态文明建设的渠道。河湖长制中社会共治要素的体现已经证明居民参与生态文明建设的门槛并不高，社会工作同样需要让“生态建设人人可为”的概念根植人心。

社会工作在基层广泛的活动场域使其较河湖长制具备自上而下引领实践性活动的优势。社会工作“增权赋能”理论主张引导案主了解自己的权利，提升案主解决问题的能力。社会工作者可以在社会公众活动的主要场所进行生态文明知识、生态参与渠道知识的宣讲，让社会公众了解生态文明建设的合法参与渠道，用法律保护自己参与生态文明建设的权利。在此基础上，社会工作者可以组织社会公众在社区周边河湖开展环湖垃圾收集等实践性活动，让其意识到自己有能力控制个人生活的生态环境并提升这种控制力，从而拓宽居民参与生态文明建设的空间。

4.2.2 平台建设

在泗阳县河湖长制的成功实例中，依托现代化信息技术搭建的信息共享平台为打通不同参与主体间的信息壁垒发挥了关键性作用。不同的数据来源方能够依托平台自由地分享自身拥有的数据资源，而不必过分考虑自身因社会资源占有量的不同而造成的数据质量、数量上的差异。以技术性平台展现的包容性为启发，一种包容多元主体资源差异的氛围营造理应被关注。

社会工作在实务工作主张“人在情境中”，重视人和其所处环境的相互影响，在进行具体介入时经常通过改变案主周边环境来对案主进行干预[3]。因此，社会工作介入在平台搭建时具有先天的理论优势。社区是社会生活中多数人活动的主要环境，社会工作依托社区营造的理念开展生态社区建设活动，让社区成为平台。社会工作组织作为社区营造的承办主体，挖掘社区内的社区精英，他们可以是生态、环保领域的专家学者和政治经验丰富的公务员，可以是组织活动经验丰富的志愿者。让社区精英带动社区居民参与生态文明共建活动，培养包容开放、共商共治的氛围。社会工作可以将这种包容开放的氛围进行提炼，形成制度，在社区内为不同的参与主体提供包容共治的共享平台。

4.2.3 制度完善

新时代生态文明建设需要社会共同参与，多元主体在价值取向上的差异需要用有效的制度体系接纳、引导。评判制度有效的唯一标准是社会公众的认可与支持，因此，了解亲近公众是完善制度的必要环节。河湖长制完整制度体系的构建，一方面是政府主导的结果，另一方面离不开社会公众对河湖治理提出的宝贵意见。

社会工作善于将社会政策转化为社会服务行动。通过承接政府购买的公共福利项目，社会工作能够广泛地接触社会政策，围绕制度制定者的目的开展服务。因此，社会工作者可以“将政府的语言翻译成老百姓所理解的语言，将政府所要做的事转换成老百姓需要并能够做的事”[3]。基于此，社会工作者介入生态建设时，可以更好地将政策进行解释和宣传，更专业、更“本土”地将生态环保相关政策的利好性、可行性进行展示，从而收集更真实、更全面的基层反馈。社会工作扮演好政府与民众之间的桥梁角色，有利于助力政策制定者“听民声、安民生”，有利于民众“明政意、拥政令”。